農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配的法律分析

陳潔斌

摘? ?要：目前各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于入市收益分配的規(guī)定存在較大爭(zhēng)議，入市收益分配存在主體法律地位不明確、政府直接參與收益分配缺少法律依據(jù)、集體內(nèi)部收益分配規(guī)則不具體、收益分配無相關(guān)監(jiān)督機(jī)制等問題。因此，應(yīng)該明確集體所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)的劃分;明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)地位;規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收管理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地;收益分配;用地入市

中圖分類號(hào)：F30? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.018

文章編號(hào)：1009-6922（2019）04-100-07

2019年中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)要全面推開農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。自黨的十八屆三中全會(huì)明確提出該內(nèi)容到2015年開展的對(duì)全國33個(gè)地區(qū)的試點(diǎn)工作，截止到2018年12月，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市面積達(dá)到9萬余畝，總價(jià)款達(dá)到257億元，收取調(diào)節(jié)金共計(jì)28.6億元。結(jié)合《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以及各地區(qū)試點(diǎn)規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是指確立為工礦倉儲(chǔ)、商服等用途的規(guī)劃集體用地。目前各試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于入市收益分配的規(guī)定存在較大爭(zhēng)議，仍需進(jìn)一步分析與論證。

一、試點(diǎn)地區(qū)入市收益分配現(xiàn)狀

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益包括初次入市收益以及流轉(zhuǎn)收益，本文主要研究初次收益分配制度。收益分配關(guān)系到由誰享受收益、由誰決定分配以及收益分配的監(jiān)督制度。我國各地區(qū)農(nóng)村的發(fā)展模式各不相同，存在多元化入市主體的情形，因此其收益分配的模式及比例也各不相同，下面將從代表集體入市的主體以及政府、集體、集體成員參與分配的現(xiàn)狀進(jìn)行分析研究。

（一）多元化入市主體

在對(duì)各地試點(diǎn)地區(qū)的文件關(guān)于入市主體的規(guī)定進(jìn)行分析前，發(fā)現(xiàn)個(gè)別地區(qū)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人存在錯(cuò)誤規(guī)定，例如佛山市南海區(qū)規(guī)定“村集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者身份”，四川省瀘縣規(guī)定“擁有該土地所有權(quán)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織”。其他省市均規(guī)定為“集體經(jīng)濟(jì)組織代表形式或者被委托形式相關(guān)權(quán)利”，而常州武進(jìn)區(qū)直接在文件中規(guī)定“農(nóng)民集體享有所有權(quán)”。我國《憲法》明確規(guī)定除屬于國家以外的土地屬于集體所有，雖然集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，歸其原因應(yīng)當(dāng)是其使用權(quán)入市，其所有權(quán)主體不變，而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或其他公司應(yīng)當(dāng)是代表所有權(quán)人即農(nóng)村集體行使相關(guān)權(quán)利。

各試點(diǎn)地區(qū)的歷史發(fā)展情況不同，目前已有16個(gè)試點(diǎn)地區(qū)公布了其入市主體的相關(guān)規(guī)定，其他地區(qū)例如西藏的試點(diǎn)工作啟動(dòng)相對(duì)滯后還處于確權(quán)階段，部分地區(qū)的試點(diǎn)方案還在調(diào)研制定中。各地區(qū)對(duì)入市主體的規(guī)定大致可以分為四類：一是以河南長(zhǎng)垣、遼寧海城為代表，沒有集體經(jīng)濟(jì)組織的則由村委會(huì)代表入市;二是以佛山南海、海南文昌等六個(gè)試點(diǎn)地區(qū)為代表的，僅規(guī)定了由集體經(jīng)濟(jì)組織入市的唯一形式;三是以北京大興、上海松江為代表的地區(qū)規(guī)定僅能以鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營公司作為入市的代表;最后一種是以成都郫都區(qū)為代表的規(guī)定，即集體經(jīng)濟(jì)組織、村股份經(jīng)濟(jì)合作社或成立集體資產(chǎn)管理公司的三種主體均可作為入市主體，但經(jīng)過實(shí)地考察，郫都區(qū)基本以后者行使入市。

從以上規(guī)定可以看出，大部分試點(diǎn)地區(qū)均規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為入市主體，在已經(jīng)推行產(chǎn)權(quán)制度改革、成立集體經(jīng)濟(jì)組織的地區(qū)通常以股份經(jīng)濟(jì)合作社作為入市主體，此外北京以鎮(zhèn)為單位建立了土地聯(lián)營公司，而郫都區(qū)則以村為單位的集體資產(chǎn)管理公司行使相關(guān)入市職能。

在政策文件中對(duì)于入市主體均沒有明確規(guī)定，即經(jīng)過合法授權(quán)的有資格的主體即可以代表農(nóng)民集體形式入市的相關(guān)權(quán)利。目前各地區(qū)的做法盡管不統(tǒng)一，但是從目前的發(fā)展現(xiàn)狀以及考慮到長(zhǎng)遠(yuǎn)的利益更宜成立相關(guān)土地聯(lián)營公司、資產(chǎn)管理公司，以便明確產(chǎn)權(quán)。

（二）土地增值收益調(diào)節(jié)金

土地增值收益調(diào)節(jié)金作為平衡土地增值收益、農(nóng)民公平分享土地增值收益的保障機(jī)制，在目前尚未形成完善的土地稅收制度的情況下是必不可少的過渡環(huán)節(jié)。

33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)之中，30個(gè)地區(qū)已有入市的成功經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過對(duì)比分析，30個(gè)地區(qū)的地方政府都以土地增值收益調(diào)節(jié)金的形式收取了一定比例的土地增值收益。主要是三種分配模式，按入市方式、土地單價(jià)或者土地的性質(zhì)分別規(guī)定收取比例，其中規(guī)定比例最高的為遼寧海城對(duì)工廠倉儲(chǔ)用地入市的土地增值收益調(diào)節(jié)金高達(dá)70%，規(guī)定比例最低的為廣東南海，以入股、出租形式出讓的不收取土地增值收益調(diào)節(jié)金，而中央對(duì)土地增值收益調(diào)節(jié)金的規(guī)定范圍為20%—50%。而除了土地增值收益調(diào)節(jié)金以外，還包括了稅收制度，但目前僅有黑龍江、福建省對(duì)相關(guān)稅費(fèi)進(jìn)行了規(guī)定。

對(duì)于所有已有入市成功案例的試點(diǎn)地區(qū)，除了廣東南海對(duì)于以入股、出租形式參與流轉(zhuǎn)的形式、廣西北流市對(duì)工礦倉儲(chǔ)類用地不用繳納土地增值收益調(diào)節(jié)金的規(guī)定以外，地方政府均以土地增值收益調(diào)劑金的形式收取一定比例的收益費(fèi)用。從各地的試點(diǎn)規(guī)定來看，除了中央文件規(guī)定的收取3%—5%的契稅以外，各地區(qū)對(duì)于稅收制度沒有另外的細(xì)化規(guī)定，但是各試點(diǎn)文件均列明土地增值收益調(diào)劑金屬于非稅收入。各地區(qū)對(duì)于土地增值收益調(diào)劑金的規(guī)定因地制宜，以當(dāng)?shù)赝恋貎r(jià)值為基準(zhǔn)，融入地方特色調(diào)節(jié)收取，比如說海南省將旅游用地單獨(dú)列明收取調(diào)劑金。而土地調(diào)劑金的比例呈現(xiàn)出與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、歷史原因相關(guān)的特點(diǎn)，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高的地區(qū)對(duì)于調(diào)節(jié)金的比例規(guī)定得越小，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高的地方對(duì)于調(diào)節(jié)金的規(guī)定比例越大。

（三）集體及集體成員的收益分配

試點(diǎn)地區(qū)大多對(duì)比集體分配的比例有明確規(guī)定，存在少部分地區(qū)未明確集體所占比例，但他們都要求在集體內(nèi)部進(jìn)行分配。各地區(qū)對(duì)于具體比例都不一致，最低的有四川瀘縣規(guī)定的集體提留不低于10%，最高的為青海省湟源縣規(guī)定集體提留不低于60%，另外存在一部分地區(qū)對(duì)于以鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織入市的凈收益直接歸于集體不進(jìn)行提留。而以四川郫都區(qū)為代表的建立資產(chǎn)管理公司的則是規(guī)定了集體公積金原則不低于80%。

表3則是集體成員參與收益分配的規(guī)定?？梢钥闯瞿壳爸饕侨N分配模式，一是按照股份分紅，主要適用于成立了相關(guān)資產(chǎn)公司、土地合作社的地區(qū);二是一次性分配模式，主要是對(duì)于未成立相關(guān)合作社的地區(qū);三是混合支付模式。針對(duì)以上試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于集體內(nèi)部成員的規(guī)定可以看出，僅有少部分地區(qū)規(guī)定了內(nèi)部成員的分配方式，其中發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的具體做法差距較大，以北京上海為例，實(shí)行在鎮(zhèn)級(jí)范圍內(nèi)成立資產(chǎn)公司從而享受分紅，但是在西部偏遠(yuǎn)地區(qū)更多以“一次性”分配居多，在中部地區(qū)存在混合形式的分配模式。

二、入市收益分配存在的問題

進(jìn)入試點(diǎn)工作以來，我國出臺(tái)了相關(guān)工作實(shí)施細(xì)則，財(cái)政部門、國土資源部也出臺(tái)了相關(guān)管理辦法，各地區(qū)按照新辦法實(shí)施征地價(jià)款大約257億元，收取調(diào)節(jié)金286億元。但是在入市的一萬余宗地中對(duì)于入市收益尚存在一定問題。例如關(guān)于入市主體和土地所有權(quán)主體，政府參與分配的法律依據(jù)以及集體內(nèi)部的分配模式和相關(guān)監(jiān)督機(jī)構(gòu)尚待確認(rèn)和落實(shí)。

（一）入市主體的法律地位尚未明確

集體經(jīng)營性建設(shè)用地所有權(quán)屬于集體，即使集體通過集體大會(huì)或其他形式將使用權(quán)或其他相關(guān)權(quán)利授權(quán)委托給集體經(jīng)濟(jì)組織或者資產(chǎn)公司，其所有權(quán)并未轉(zhuǎn)移。能夠決定分配集體收益的組織應(yīng)當(dāng)是能夠代表該土地所有權(quán)人而共同形成的組織機(jī)構(gòu)。集體經(jīng)濟(jì)組織是內(nèi)涵于農(nóng)民集體的下位概念，集體經(jīng)濟(jì)組織、資產(chǎn)經(jīng)濟(jì)公司或者股份合作社是否能夠涵蓋完所有應(yīng)得收益的集體成員，還需要進(jìn)一步細(xì)究考慮。但是目前部分試點(diǎn)地區(qū)存在直接混淆土地所有權(quán)人和使用權(quán)人的情況，如在土地確權(quán)工作中，一些試點(diǎn)地區(qū)存在直接將集體土地的所有人規(guī)定成為了集體經(jīng)濟(jì)組織的情況，這和現(xiàn)行法律規(guī)定矛盾，為日后的所有權(quán)權(quán)屬紛爭(zhēng)埋下了隱患。

（二）政府直接參與收益分配尚缺法律依據(jù)

從中央文件到各地的試點(diǎn)文件或者用地入市的具體協(xié)議中，各地方政府都以一定比例收取了土地增值收益調(diào)節(jié)金。一些地區(qū)在收取了土地增值收益調(diào)節(jié)金以外還收取了相應(yīng)的土地稅費(fèi)。在對(duì)稅費(fèi)的相關(guān)規(guī)定中，除了中央規(guī)定的從3%—5%的稅收范圍區(qū)間，對(duì)于稅收的具體名目、細(xì)則均沒有進(jìn)一步的詳細(xì)規(guī)定。而土地增值收益調(diào)節(jié)金并非稅收收入，此外中央文件明文規(guī)定土地增值收益調(diào)節(jié)金為非稅收收入，這也就是說地方政府直接參與了土地增值收益的分配。

根據(jù)《憲法》第10條規(guī)定，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人是農(nóng)民集體，政府并不是所有權(quán)主體。所以，在以產(chǎn)權(quán)為中心的集體經(jīng)營性建設(shè)用地的交易市場(chǎng)中，政府沒有直接參與土地收益分配的依據(jù)。絕對(duì)產(chǎn)權(quán)學(xué)派遵循法律規(guī)定，認(rèn)為法律明確規(guī)定集體土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體所有，因此，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)收益應(yīng)該全部歸農(nóng)民集體。根據(jù)國土資源部規(guī)定的初次分配以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，二次分配政府可以參與的相關(guān)內(nèi)容，以及《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》所提倡的增大集體收益，結(jié)合政策目的，可以得出對(duì)于初次流轉(zhuǎn)，中央對(duì)于政府的收益分配的傾向是不收取的，而是應(yīng)該通過稅收，合理地平衡各地之間的差距。

國有土地交易的收益是全部歸為中央、地方所有，這是因?yàn)閲易鳛閲型恋氐乃袡?quán)人享有收益權(quán)，而地方政府通過稅收以平衡各地差距。因此對(duì)比集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，其所有權(quán)人是集體，因此收益也應(yīng)該歸集體所有，而政府更宜以管理者的角色收取稅收，以平衡各地差距或者用以經(jīng)濟(jì)建設(shè)等。

（三）集體內(nèi)部收益分配規(guī)則不具體

對(duì)于集體內(nèi)部的收益分配模式，試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于不同的入市主體都規(guī)定了收益分配方案的決定程序。在以集體、村委會(huì)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織為入市主體的地區(qū)以通過村民大會(huì)2/3以上達(dá)成協(xié)議，在以股份合作社、資產(chǎn)經(jīng)營公司為入市主體的地區(qū)，則規(guī)定需要全體成員2/3以上成員通過達(dá)成協(xié)議。在大多數(shù)地區(qū)，該協(xié)議需要經(jīng)過鎮(zhèn)政府審核通過才能夠生效。大多數(shù)試點(diǎn)地區(qū)對(duì)于集體所分得的收益的處置辦法做了宏觀規(guī)定，如要求集體所得收益用于基礎(chǔ)建設(shè)、醫(yī)保的購買，只有四川瀘縣規(guī)定了其收益首先用于償還集體所欠債務(wù)后再用于其他建設(shè);部分地區(qū)對(duì)于集體成員個(gè)人所得也規(guī)定了上限，例如河南省長(zhǎng)垣縣規(guī)定了分配到集體個(gè)人手上的收益，原則上不超過征地所得的標(biāo)準(zhǔn)，其余的收益歸于集體所有。

各地試點(diǎn)方案對(duì)于集體內(nèi)部收益的集體與個(gè)人的比例做了具體規(guī)定，對(duì)于集體收益的處置辦法也做了宏觀調(diào)控。但是需要進(jìn)一步明確該項(xiàng)條款是屬于強(qiáng)制性條款還是政策性條款。政府對(duì)于通過集體大會(huì)的分配決議的審批權(quán)處于何種法律地位，也需進(jìn)一步確認(rèn)。

（四）收益分配無相關(guān)監(jiān)督機(jī)制

對(duì)于以成立法人公司作為入市主體的集體，針對(duì)其分配收益權(quán)力的管理是受到《公司法》嚴(yán)格管理的，集體成員對(duì)于其不合法、不合理的做法可以通過公司內(nèi)部機(jī)制或者訴訟等方式解決，但是由于其公益性不盡然全盤接受《公司法》相關(guān)制度的管理，例如不可以解散公司等，這之中的法律問題還需要進(jìn)一步研究。對(duì)于采取村民大會(huì)、集體經(jīng)濟(jì)組織大會(huì)通過的決議，其需要按照集體大會(huì)、村民大會(huì)所規(guī)定的程序進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)。但是就我國長(zhǎng)期以來征地的實(shí)踐可以看出，這正是矛盾沖突最為激烈的做法。在接下來的工作中，還需要進(jìn)一步規(guī)范其監(jiān)督方式以及權(quán)力救濟(jì)方式。

三、入市收益分配存在問題的原因分析

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市存在的現(xiàn)實(shí)問題，歸根結(jié)底有一部分是法律規(guī)定的歷史原因，而我國一直都未開放對(duì)農(nóng)村土地入市的制度，因此在制度探索過程中難免出現(xiàn)法律空缺。

（一）集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體虛置

我國《憲法》第10條規(guī)定了集體土地的所有權(quán)人是農(nóng)民集體，然而《物權(quán)法》第60條將集體土地的使用權(quán)的行使權(quán)限定為只能由集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體履行。而在我國2017年新出臺(tái)的《民法總則》第九十六條也是首次在法律中明確承認(rèn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人和城鎮(zhèn)農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織法人的法人地位。從法律的變化趨勢(shì)可以看出，成立獨(dú)立的集體資產(chǎn)管理公司或者是合作社已經(jīng)成為法律、實(shí)踐所必然的趨勢(shì)。建立獨(dú)立的集體資產(chǎn)管理組織固然可以將集體資產(chǎn)與行政機(jī)關(guān)分離開來，能夠有效的管理集體資產(chǎn)，這一做法在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)踐情況較為良好，但是在中西部以及東北地區(qū)的實(shí)踐情況稍欠。

在沒有完善的監(jiān)督保障體制下或者是獨(dú)立的決策主體時(shí)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的出讓人由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，法律的規(guī)定弱化了所有權(quán)人的權(quán)利，會(huì)產(chǎn)生一系列的問題，集體所有權(quán)雖然被法律明確規(guī)定但是往往使得大家混淆，集體成員參與決策的均等機(jī)會(huì)得不到保障，長(zhǎng)期規(guī)劃的計(jì)劃可能會(huì)缺失，監(jiān)督管理的配套措施還未跟進(jìn)。其一，所有權(quán)虛置，由于政策以及實(shí)踐的做法，往往使得大家混淆集體經(jīng)濟(jì)組織與集體的概念，使得集體所有權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織的代理權(quán)混淆起來。其二，決策權(quán)虛置，根據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，雖然集體經(jīng)濟(jì)組織形式集體經(jīng)營性建設(shè)用地的各大重大事項(xiàng)都需要通過成員共同協(xié)商后才能實(shí)行，但是往往流于形式，受到一些有權(quán)勢(shì)群體的操作，侵害其他集體成員的利益。其三，長(zhǎng)期發(fā)展權(quán)虛置，由于集體經(jīng)濟(jì)組織的成員是村集體成員，其中一部分干部、有權(quán)勢(shì)集體制定其規(guī)劃，對(duì)于利益分配存在短線、一次性的操作情況，不注重長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展與規(guī)劃。其四，監(jiān)督管理權(quán)虛置，集體經(jīng)濟(jì)組織的法人地位剛剛得到確立，其監(jiān)管措施、監(jiān)督機(jī)構(gòu)還尚未成熟，集體成員個(gè)體的利益還需要得到法律明確的保護(hù)。

（二）集體經(jīng)營性建設(shè)用地未規(guī)定為用益物權(quán)

我國《物權(quán)法》未明確規(guī)定集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)法律地位，而是通過第151條將集體建設(shè)用地使用的問題轉(zhuǎn)介給了《土地管理法》，而《土地管理法》在第65條對(duì)建設(shè)用地使用權(quán)做出了嚴(yán)格的流轉(zhuǎn)限制，在土地法的建議草案中，可以看到限制條款已經(jīng)被廢除了。雖然第151條是轉(zhuǎn)介條款，但是《物權(quán)法》的立法目的并不在于排除集體建設(shè)用地使用權(quán)的用益物權(quán)的法律地位。王利民教授指出這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)立法時(shí)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題還不確定，試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)還未總結(jié)，所以采用原則性規(guī)定為將來土地制度改革預(yù)留空間。

（三）無健全的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的稅收管理制度

在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市以前，集體土地需要通過征收變?yōu)閲胁拍軌蜻M(jìn)入土地交易市場(chǎng)，而國有土地的收入全部都?xì)w于政府所有，其“兩頭差”使得部分地區(qū)政府極大提高了財(cái)政收入。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市以后，如果政府不通過調(diào)節(jié)金的形式，在未總結(jié)歸納出調(diào)節(jié)經(jīng)驗(yàn)前盲目收取稅收是不合理的。為了平衡各地收益，調(diào)節(jié)地方收入平衡，在目前和集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市相配套的土地稅收制度并沒有建立起來的情形下，政府為了調(diào)節(jié)各地差異，只能通過“調(diào)節(jié)金”的這種非稅收形式進(jìn)行調(diào)節(jié)。本文認(rèn)為政府收取一定收益是可行的，但是不能直接參與收益分配，在未來的改革中，政府調(diào)節(jié)收入平衡應(yīng)當(dāng)通過稅收的形式，以達(dá)到各地區(qū)的收益均衡的目的。

四、入市收益分配的法律制度建議

各地應(yīng)當(dāng)根據(jù)其發(fā)展情況采用多元化的入市主體模式，考慮到土地這種資源具有強(qiáng)烈的公益性質(zhì)，政府更宜通過稅收的形式調(diào)節(jié)各地區(qū)因不同區(qū)位、規(guī)劃用途而產(chǎn)生的土地收入差距，而非收取調(diào)節(jié)金。同時(shí)，集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體資產(chǎn)公司可以代表農(nóng)民集體收取收益，但是需要明確其權(quán)利來源并給予區(qū)分，建議物權(quán)法明確規(guī)定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)地位，明確使用權(quán)人地位，避免與所有權(quán)人混淆，完善稅收制度，并建立相關(guān)收益分配的監(jiān)督機(jī)制。

（一）明確集體所有權(quán)及經(jīng)營權(quán)的劃分

《民法總則》規(guī)定了特別法人制度，但是未明確集體的所有權(quán)。集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)是屬于農(nóng)民集體的，這是明確規(guī)定于憲法中的條文。上世紀(jì)80年代，一部分土地的使用權(quán)授權(quán)給了集體經(jīng)濟(jì)組織，但是這并不代表集體經(jīng)濟(jì)組織就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有人。隨著改革開放，農(nóng)民集體已不再是集體經(jīng)濟(jì)組織的體現(xiàn)了，集體村民會(huì)議有權(quán)討論與集體所有權(quán)相關(guān)重大事項(xiàng)?！稗r(nóng)民集體”“集體土地所有權(quán)”這一概念立法與實(shí)踐產(chǎn)生了巨大差異。由于我國目前對(duì)集體所有權(quán)權(quán)能未加以明確規(guī)定、現(xiàn)行規(guī)范文件也存在一定的混淆，對(duì)于法定代表人的決策機(jī)制不夠充分，使得農(nóng)民集體所有權(quán)未得到應(yīng)有體現(xiàn)。

1.明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)人。農(nóng)民集體是法律授權(quán)全體村民有權(quán)決定集體土地的用途、對(duì)其進(jìn)行收益分配的，其所有權(quán)的完整性具有無可置疑的替代性。根據(jù)我國實(shí)際情況，農(nóng)民集體分為鄉(xiāng)、村和村民小組三個(gè)層級(jí)。應(yīng)該將集體土地確權(quán)到農(nóng)民集體上，明確其所有權(quán)。截止目前，除西藏自治區(qū)還正在確權(quán)登記外，其他試點(diǎn)地區(qū)的確權(quán)登記工作均已完成。但是在所有權(quán)人證書上，有些地區(qū)的集體經(jīng)營性建設(shè)用地寫的是集體經(jīng)濟(jì)組織，有的寫的是鄉(xiāng)、村，這不符合我國現(xiàn)行法律規(guī)定。

2.集體經(jīng)濟(jì)組織或者是村民委員會(huì)應(yīng)該行使的是集體土地的經(jīng)營權(quán)。集體與集體經(jīng)濟(jì)組織兩者的組織形態(tài)、歷史淵源、功能作用各不相同。農(nóng)民集體是穩(wěn)定的成員集合體，其經(jīng)營權(quán)的形式來源于土地所有權(quán)人集體對(duì)其進(jìn)行的授權(quán)。通過建立集體資產(chǎn)公司的試點(diǎn)地區(qū)，以北京大興區(qū)、上海松江區(qū)以及部分地區(qū)的個(gè)別村實(shí)行的股份制法人值得借鑒，通過出讓土地所有權(quán)人的合理授權(quán)，授權(quán)于代理人行使其權(quán)利。綜上所述，在進(jìn)一步制定方案的過程中，應(yīng)該規(guī)定所有權(quán)屬于全體集體不可動(dòng)搖，理清集體經(jīng)濟(jì)組織和其他組織的權(quán)利來源，明確集體的所有權(quán)。

3.即使認(rèn)定了“所有與經(jīng)營分離的二元結(jié)構(gòu)”，也應(yīng)該明確集體對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的授權(quán)。雖然因?yàn)闅v史原因使得一部分集體經(jīng)濟(jì)組織在政策變動(dòng)后直接脫離出來，在對(duì)土地收益分配或者入市等環(huán)節(jié)進(jìn)行決策時(shí)，需要集體對(duì)其進(jìn)行重新授權(quán)，該授權(quán)可以是一次性授予，但是在集體經(jīng)濟(jì)組織管理成員不正當(dāng)經(jīng)營時(shí)，集體亦可以收回。

（二）明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)地位

《物權(quán)法》明確規(guī)定了宅基地的用益物權(quán)地位，但是對(duì)于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用益物權(quán)地位僅僅是與《土地管理法》進(jìn)行了銜接。王利民教授指出在《物權(quán)法》進(jìn)行修訂時(shí)，集體經(jīng)營性建設(shè)用地還處于未確定的狀態(tài)，所以未予以規(guī)定，本文認(rèn)為，經(jīng)過多年實(shí)踐，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)應(yīng)該與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)同樣列入用益物權(quán)的規(guī)定。

從權(quán)利性質(zhì)的角度觀察，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)與國有土地建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)屬于同源權(quán)利，區(qū)別點(diǎn)在于所有權(quán)主體不一樣。根據(jù)《物權(quán)法》第151條對(duì)建設(shè)用地的管理規(guī)定轉(zhuǎn)至給《土地管理法》可見是默認(rèn)其用益物權(quán)地位的。《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有建設(shè)用地同屬于建設(shè)用地的子分類。根據(jù)《決定》的“同價(jià)同權(quán)”原則，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)理應(yīng)和國有土地建設(shè)用地使用權(quán)同屬于用益物權(quán)。經(jīng)過長(zhǎng)期的試點(diǎn)，在全國33個(gè)地區(qū)又進(jìn)行了大范圍的試點(diǎn)工作，其制度尚未明確的立法原因現(xiàn)已基本明確，若在《物權(quán)法》制定時(shí)時(shí)機(jī)尚未成熟，那么現(xiàn)今正在編纂的《物權(quán)法》應(yīng)該將集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)用益物權(quán)予以明確。

（三）規(guī)范集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市稅收管理

對(duì)于集體土地除了耕地占用稅無其他稅種，城鎮(zhèn)土地適用權(quán)稅、土地增值稅和契稅均未覆蓋。政府應(yīng)主要通過對(duì)受益主體的調(diào)節(jié)體現(xiàn)出其價(jià)值功能，即通過征稅的方式獲取收益，以調(diào)節(jié)各方收益差距。政府在征稅時(shí)是所有權(quán)人和管理人的雙重身份，而在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市時(shí)政府只能是作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者參與進(jìn)來，兩者身份不同，享受的權(quán)利自然不同。

對(duì)比國有建設(shè)用地出讓的財(cái)政體系，國有土地建設(shè)用地的出讓分稅制使得中央與地方分開進(jìn)行，將稅源穩(wěn)定、收入多的稅種劃分為中央稅或共享稅，將其他零星的稅種歸為地方稅。對(duì)比分析，我國應(yīng)盡快建立針對(duì)集體經(jīng)營性建設(shè)用地的稅收制度。采用中央稅、共享稅、地方稅或者其他體系以實(shí)現(xiàn)收益均衡、投資均衡。根據(jù)“同權(quán)同價(jià)”原則，集體土地也應(yīng)當(dāng)與國有土地承擔(dān)同樣的稅費(fèi)。

五、結(jié)語

推動(dòng)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地深化改革的重要部分，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市應(yīng)該嚴(yán)格按照“同權(quán)同價(jià)”與國有土地比照入市。應(yīng)當(dāng)落實(shí)集體經(jīng)營性建設(shè)用地用益物權(quán)的法律地位，厘清所有權(quán)人和使用權(quán)人在入市中的不同地位，規(guī)范對(duì)集體建設(shè)用地的稅收管理制度，政府以稅收形式調(diào)節(jié)各地入市收益差距。集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益分配應(yīng)嚴(yán)格按照“誰所有、誰決定、誰收益”的原則進(jìn)行收益分配。

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責(zé)任編輯：秦利民