路在何方：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)

徐宇鳳 翟新花 李勇

摘? ?要：在鄉(xiāng)村振興大背景下，大力發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，振興農(nóng)村發(fā)展，成為題中之義。小天貢村作為山西省潞城改革樣板，在政策幫扶下率先啟動(dòng)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，并取得初步成效。但由于村莊政治經(jīng)濟(jì)的博弈：改革資金、村莊債務(wù)、集體經(jīng)濟(jì)管理機(jī)制、人才管理、改革意識等問題致使改革陷入僵局。通過資金開源、完善保障機(jī)制、變更治理結(jié)構(gòu)、拓展人才引進(jìn)渠道、喚醒改革內(nèi)生動(dòng)力實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村;產(chǎn)權(quán)制度;股份經(jīng)濟(jì);合作社

中圖分類號：F32? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B? ? ? ? ?doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2019.04.008

文章編號：1009-6922（2019）04-42-08

黨的十九大報(bào)告明確提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。在2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要大力推進(jìn)農(nóng)村體制機(jī)制創(chuàng)新，強(qiáng)化鄉(xiāng)村振興制度性供給，尤以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點(diǎn)?？梢?，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)是全面建成小康社會(huì)的重要一環(huán)。從中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（中發(fā)〔2016〕37號）以來，全國各地紛紛響應(yīng)號召，制定實(shí)施方案，因地制宜地開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革并初見成效。以山西省為例，自啟動(dòng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)以來，山西省啟動(dòng)的中央及省級試點(diǎn)縣共計(jì)14個(gè)，試點(diǎn)縣共有村級集體經(jīng)濟(jì)組織3491個(gè)。目前，已有2695個(gè)村完成了清產(chǎn)核資工作，占總村數(shù)的77.2%;2693個(gè)村完成成員身份確認(rèn)工作，占總村數(shù)的77.14%;585個(gè)村完成股權(quán)量化工作，占總村數(shù)的16.76%。同時(shí)，已經(jīng)有103個(gè)村成立了村經(jīng)濟(jì)聯(lián)合社。但由于制度創(chuàng)新和配套措施的不規(guī)范、不完善，以及我國復(fù)雜的農(nóng)村社會(huì)環(huán)境，使得“摸著石頭過河”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革仍任重而道遠(yuǎn)。

一、改革問題的出現(xiàn)及其可持續(xù)性的理論思考

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對當(dāng)下農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的一種調(diào)整，其目的是通過“還權(quán)于民”，提高農(nóng)村生產(chǎn)力，從而構(gòu)建起“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。這項(xiàng)改革將有效保障農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)在活力，是解開城鄉(xiāng)矛盾，解決“三農(nóng)問題”的一把金鑰匙。隨著產(chǎn)權(quán)制度改革在全國試點(diǎn)村取得初步成績，我們在保護(hù)好現(xiàn)有改革成果的同時(shí)更應(yīng)該思考：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革如何持續(xù)推進(jìn)？農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)如何不斷壯大？廣大農(nóng)民的切身利益如何有效保障？

對于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的可持續(xù)性，黃延信（2014）認(rèn)為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是典型的“摸著石頭過河”，產(chǎn)權(quán)制度改革后新型的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織會(huì)受到一些體制因素、政策因素的制約，導(dǎo)致可持續(xù)發(fā)展能力受阻。郭光磊（2012）認(rèn)為在產(chǎn)權(quán)制度改革過程中存在一些模糊的隱患問題，如股份獲得者資格的確認(rèn)問題、集體資產(chǎn)收益的分配問題及集體資產(chǎn)的運(yùn)營管理和經(jīng)營壯大等問題。同時(shí)“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在著地界界限不清、歷史遺留問題較多、管理層面的地塊面積爭議等問題”，針對改革過程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)，盧燕（2014）認(rèn)為：多重問題的疊加和影響也可能會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)制度改革半路夭折。除了從改革的具體過程進(jìn)行探索，學(xué)界也從政策和體制等方面對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的可持續(xù)性進(jìn)行了研究。彭新立（2014）在研究中發(fā)現(xiàn)，改革配套政策的欠缺、改革工作體制的不健全以及管理模式的行政色彩濃厚等直接影響到產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)。劉祥琪（2014）通過對改革體制的深入研究發(fā)現(xiàn)，在集體資產(chǎn)收益的分配以及集體資產(chǎn)的運(yùn)營管理等方面缺少明確而完善的運(yùn)作機(jī)制，這嚴(yán)重阻礙了改革的順利推進(jìn)。吳毅（2015）則從改革中“賦權(quán)與限權(quán)”的角度指出由中央、地方和農(nóng)民三者“對沖的結(jié)構(gòu)引致的復(fù)雜的行動(dòng)互構(gòu)，實(shí)際上形塑了整個(gè)改革路徑、空間與界限的重要機(jī)制，并持續(xù)影響下一步改革的選擇?！蓖瑫r(shí)，“集體產(chǎn)權(quán)改革搞不好，就可能變成保護(hù)土地食利者利益，阻礙中國城市化與現(xiàn)代化的大倒退?！辟R雪峰（2017）則通過對“烏坎事件”的研究指出改革不當(dāng)導(dǎo)致改革異化的可能性。

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全國各地如火如荼地進(jìn)行著，在收獲改革勝利成果的同時(shí)，我們也需進(jìn)一步探索改革持續(xù)推進(jìn)的有效途徑。作為山西省農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)第一村，小天貢村借助其獨(dú)特的地理區(qū)位和歷史文化優(yōu)勢，在山西省委、長治市委和潞城市委的穩(wěn)步推進(jìn)下，前期改革之路較為順暢。通過“清產(chǎn)核資、成員界定、股權(quán)設(shè)置量化”等措施，建立起了“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的較為現(xiàn)代化的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，實(shí)現(xiàn)土地有序流轉(zhuǎn)集體并創(chuàng)造出了較為可觀的規(guī)模效應(yīng)。小天貢村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在探索出獨(dú)具特色的發(fā)展路徑的同時(shí)，也因?yàn)楦鞣N現(xiàn)實(shí)因素的交錯(cuò)影響使得改革之路陷入了能否持續(xù)推進(jìn)的困惑之中。

二、潞城樣板：小天貢村的改革概況

伴隨著國務(wù)院、山西省委以及潞城市委改革政策的相繼出臺，2015年，小天貢村被確定為國家級集體資產(chǎn)股份權(quán)能改革試點(diǎn)村和潞城市農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)村。同年8月到12月，在上級安排下組織村支兩委、村民代表、黨員干部以及村民小組長等人員集體系統(tǒng)地學(xué)習(xí)關(guān)于產(chǎn)權(quán)制度改革相關(guān)知識，掛橫幅、貼標(biāo)語，廣泛開展各項(xiàng)宣傳活動(dòng)，并將12月31日24時(shí)定為改革基準(zhǔn)日，這標(biāo)志著改革試點(diǎn)工作正式啟動(dòng)。

為加強(qiáng)對試點(diǎn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，潞城市派專人駐村組成工作隊(duì)進(jìn)行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督。在成員界定上：小天貢村在遵循“依據(jù)法律、尊重歷史、實(shí)事求是、公平合理”的原則下，出臺《小天貢村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格界定辦法》，以本村戶口和土地承包經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)進(jìn)行成員登記，對于符合小天貢村集體經(jīng)濟(jì)成員條件的特殊成員，相應(yīng)填寫了申請書。所有成員經(jīng)村民代表會(huì)議通過，并進(jìn)行三榜公示無異議，最終確定小天貢村集體經(jīng)濟(jì)組織成員447人。在股權(quán)設(shè)置上：考慮到村莊現(xiàn)行人口結(jié)構(gòu)，不設(shè)集體股，以四大股和靜態(tài)管理的辦法將股權(quán)量化到個(gè)人。在資產(chǎn)核定方面：通過制定《小天貢村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股份權(quán)能改革清產(chǎn)核資實(shí)施辦法》，將村集體經(jīng)營性、公益性及資源性資產(chǎn)進(jìn)行分類并登記造冊，在全面清查核實(shí)集體所有的資金、資產(chǎn)和資源的基礎(chǔ)上，最終確認(rèn)流動(dòng)資產(chǎn)118531.32元、固定資產(chǎn)378899.40元，負(fù)債79000元。通過核實(shí)，具有經(jīng)營價(jià)值的集體土地資源共計(jì)10個(gè)地塊219.61畝，其中耕地129.61畝。

2016年2月，小天貢村成立村級股份經(jīng)濟(jì)合作社，村民按照依法自愿的原則，以自己的土地承包經(jīng)營權(quán)作為股份加入合作社，通過流轉(zhuǎn)集中土地，加上機(jī)動(dòng)地，共200畝（村域內(nèi)土地并未全部流轉(zhuǎn)），用來發(fā)展新型種植業(yè)，籌建了合作社產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)。在人員機(jī)構(gòu)設(shè)置上，經(jīng)過村兩委和改革領(lǐng)導(dǎo)小組討論后，按照合法程序從339名有選舉權(quán)的股東中選舉產(chǎn)生了21名股東代表，召開第一次股東代表大會(huì)，選舉產(chǎn)生了理事會(huì)成員5名、監(jiān)事會(huì)成員3名，并通過理事會(huì)和監(jiān)事會(huì)會(huì)議推舉出合作社理事長。在合作社財(cái)務(wù)管理方面，繼續(xù)貫徹實(shí)施村財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度，在臺賬制的基礎(chǔ)上主動(dòng)上報(bào)財(cái)務(wù)信息，自覺接受上級業(yè)務(wù)部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。在合作社收益分配中，以70%為股份紅利，剩余30%為提取公益金和福利費(fèi)，在獲得鎮(zhèn)政府審核批準(zhǔn)后，可用于彌補(bǔ)虧損、擴(kuò)大生產(chǎn)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

為壯大集體經(jīng)濟(jì)，小天貢村股份經(jīng)濟(jì)合作社利用集體機(jī)動(dòng)地和流轉(zhuǎn)所得土地籌建產(chǎn)業(yè)發(fā)展示范區(qū)，占地面積150畝。在2016年已經(jīng)完成水果玉米種植、大田蔬菜園和葡萄采摘園，其中水果玉米園區(qū)收入達(dá)5萬元。2017年6月26日小天貢村發(fā)放了山西省第一本農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)股份經(jīng)濟(jì)合作社股權(quán)證，打好了集體收入“破零”的攻堅(jiān)戰(zhàn)，不僅充分利用剩余勞動(dòng)力50余人，還實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)收入由0元到17萬元的飛躍，并于2018年2月進(jìn)行合作社全體股民第一次分紅，人均分紅100余元。為進(jìn)一步發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，小天貢村著手籌建農(nóng)耕文化體驗(yàn)園和生姜種植基地。在省財(cái)政廳撥付長治的1100萬元中，根據(jù)共同發(fā)展需要原則10個(gè)試點(diǎn)村各拿100萬元，小天貢村在這筆資金的扶持下勉強(qiáng)開啟了建設(shè)工作，目前該項(xiàng)目仍在緊張建設(shè)中。

三、博弈中的改革困境

（一）改革資金的“收放”訴求

小天貢村在建立股份經(jīng)濟(jì)合作社以及土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，通過種植甜玉米實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)破零，隨后以產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)的大量種植收獲17萬元并進(jìn)行按股分紅，村民、股民嘗到了改革的甜頭。為切實(shí)惠及更廣大的村民，借助鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的東風(fēng)，小天貢村規(guī)劃建設(shè)農(nóng)耕文化產(chǎn)業(yè)體驗(yàn)園，推進(jìn)生態(tài)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展，打造田園綜合體，而當(dāng)前的困境則出現(xiàn)在了這里。體驗(yàn)園規(guī)模龐大，啟動(dòng)資金需求較多，而“破零”資產(chǎn)難以為繼，村兩委多次入戶尋求入股資金無果，隨即協(xié)商向上級申請資金撥付，而繁雜的申請程序使得資金“一分難求”，致使目前的建設(shè)資金訴求陷入到“叫天天不應(yīng)，叫地地不靈”的困局。筆者通過對村級財(cái)務(wù)制度的探索，發(fā)現(xiàn)小天貢村陷入資金訴求尷尬境地實(shí)際上是財(cái)政制度的“一收一放”使然。

1.“村財(cái)鎮(zhèn)管”：在“收”上面：自農(nóng)村稅費(fèi)改革以后，我國農(nóng)村治理陷入行政社會(huì)的強(qiáng)勢實(shí)踐邏輯中，在財(cái)政體制上實(shí)行“村財(cái)鎮(zhèn)管”的原則，這一體制雖能有效防止村干部貪污腐化問題的出現(xiàn)，但同時(shí)也使村建設(shè)束手束腳?！吧侠U容易，下發(fā)難”這種單向度的財(cái)務(wù)監(jiān)管體制使得村莊用于建設(shè)的資金嚴(yán)格受到上級制約，甚至成為上級要挾村干部的資本。小天貢村財(cái)務(wù)工作中實(shí)行嚴(yán)格的報(bào)賬制度和七步申請辦法，繁瑣的資金申請程序和嚴(yán)格的資金使用監(jiān)控使得小天貢村的發(fā)展以缺錢為因陷入停滯。同時(shí)《小天貢村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股份權(quán)能改革清產(chǎn)核資實(shí)施辦法》中，股份經(jīng)濟(jì)合作社財(cái)務(wù)管理和收益管理辦法這部分指出：“……分配方案由理事會(huì)提出，報(bào)鎮(zhèn)政府審核后，由股東代表大會(huì)討論通過后執(zhí)行……”，“……繼續(xù)實(shí)施村財(cái)務(wù)制度和會(huì)計(jì)制度……”。制度性“收”能有效監(jiān)控村級財(cái)務(wù)和使用情況，但嚴(yán)苛的財(cái)務(wù)申請制度使小天貢村進(jìn)一步陷入資金不足、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃難以開展的困境。

2.“撒胡椒面”：在“放”方面，取消農(nóng)業(yè)稅后國家加強(qiáng)對農(nóng)村輸入，包括各項(xiàng)惠農(nóng)政策和轉(zhuǎn)移支付。為促進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)一步推進(jìn)，國家加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)支持和財(cái)政撥付，山西省財(cái)政廳給予長治市10個(gè)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展試點(diǎn)村1100萬元，用于發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)，長治市政府考慮到地區(qū)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和一致性，將1100萬元平均撥發(fā)到了10個(gè)村，小天貢村的集體產(chǎn)權(quán)改革實(shí)踐僅僅獲得了100萬余元的財(cái)政資金支持。而田園綜合體項(xiàng)目因其農(nóng)業(yè)初期資本投入大，收益周期長，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱等特征，即使將這100萬余元全部投入也只能是曇花一現(xiàn)，相較于國家田園綜合體十大試點(diǎn)村河北省遷西花鄉(xiāng)果巷每年撥付的5000萬余資金來講更是“小巫見大巫”?，F(xiàn)階段該項(xiàng)目仍在建設(shè)中，不談及之后項(xiàng)目的發(fā)展需要，就在這種“撒胡椒面兒”似的撥款模式下也無法滿足作為山西省第一試點(diǎn)村的發(fā)展需要。

村民自籌是“杯水車薪”，向上級申請是“繁文縟節(jié)”，財(cái)政撥付又是“撒胡椒面”，在這種異質(zhì)的“收放”模式下，小天貢村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的資金訴求陷入“向上級要錢難，向下籌錢難”的兩難境地，改革的持續(xù)推進(jìn)略顯乏力。

（二）清產(chǎn)核資的“是非”

1.坐實(shí)集體經(jīng)濟(jì)。為了全面清查核實(shí)集體所有的資金、資產(chǎn)和資源，小天貢村制定了《小天貢村集體經(jīng)濟(jì)組織資產(chǎn)股份權(quán)能改革清產(chǎn)核資實(shí)施辦法》，對村集體經(jīng)營性、公益性及資源性資產(chǎn)分別進(jìn)行了清查登記。確認(rèn)流動(dòng)資產(chǎn)118531.32元，固定資產(chǎn)378899.40元，負(fù)債79000元。通過核查，具有經(jīng)營價(jià)值的集體土地資源共計(jì)10個(gè)地塊219.61畝，其中耕地129.61畝，荒地90畝。村集體清產(chǎn)核資小組以2013年度山西省政府確定的年產(chǎn)值1435元/畝，耕地為28倍40180元，荒地為8倍11480元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了評估測算。清產(chǎn)核資結(jié)果及時(shí)進(jìn)行公開、公示，并于2016年1月10日召開村民代表會(huì)議通過，最終確定將具有經(jīng)營價(jià)值的資源性資產(chǎn)參與股權(quán)分配（總股本）約計(jì)624萬元。清產(chǎn)核資工作在一定程度上理清了集體與集體之間、集體與村民之間、村民與村民之間的財(cái)產(chǎn)關(guān)系，摸清集體家底為土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)和股份量化到人奠定了良好的基礎(chǔ)，但同時(shí)也帶來了一系列的“舊賬新仇”。

2.巨額歷史債務(wù)的償還問題。清產(chǎn)核資工作后核定出村莊集體共負(fù)債79000元，巨額的債款對于集體資產(chǎn)剛破零起步的小天貢村來說是一筆天文數(shù)字，“由誰來還、怎么還、何時(shí)還”成為了村集體為之焦頭爛額的事情。未核清之前，模糊的債務(wù)邊界雖然使得各債務(wù)主體之間債務(wù)關(guān)系“剪不斷、理還亂”，債務(wù)主體雙方互不明確，債務(wù)數(shù)額雙方也模糊不清，處于一種懵懂下的穩(wěn)定狀態(tài)。核清資產(chǎn)使得債務(wù)關(guān)系日漸明朗，債務(wù)主體相互明確，債務(wù)程度量化到具體數(shù)額，這有利于厘清集體經(jīng)濟(jì)的實(shí)力，同時(shí)也便于債務(wù)主體償還債務(wù)，但這也使得原本相對模糊的債務(wù)狀態(tài)因?yàn)閭鶛?quán)明細(xì)而產(chǎn)生利益爭端，村民利益之爭逐漸激烈起來。

3.改革紅利引發(fā)的不平等，對于地權(quán)收益和確權(quán)歸屬問題的新規(guī)則，使得在合作社入股成員之間開始出現(xiàn)土地差異，“相對地多人少獲益，相對地少人多受損”的現(xiàn)象萌生。小天貢村因地處城郊，城市建設(shè)中部分村民農(nóng)地被征占用作綠化或者新修公路，國家以每畝2.5萬元的價(jià)格買斷地權(quán)，并輔助以失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)，但在以地為生的村民看來，這些補(bǔ)償舉措的作用微乎其微。同時(shí)，基于農(nóng)村“增人不增地，減人不減地”的土地管理原則，使得本來相對土地較少的村民更加不堪重負(fù)。合作社以土地經(jīng)營權(quán)入股分紅的建設(shè)原則使得“地多股多分紅多，地少股少分紅少”成為常態(tài)，在改革宣傳講解工作不到位的情況下，常惹村民抱怨“為什么別家分紅多，咱家少”。

4.集體歸屬感的稀釋。改革中確權(quán)量化到人的規(guī)則以及“生不增、死不減”的靜態(tài)管理辦法，使得在心理上給年輕人和外遷人一種不公平感，即認(rèn)為若不是合作社股東，就沒有權(quán)利，這直接帶給外遷村民強(qiáng)烈的不公平感和對集體的距離感，甚至造成對“集體所有”的誤解，最終削弱社會(huì)聯(lián)系的紐帶。

同時(shí)，改革中新舊觀念的碰撞，以及村莊歷史傳統(tǒng)的影響也會(huì)間接導(dǎo)致村莊治理中的新問題，使得改革的持續(xù)推進(jìn)受阻。

（三）股份經(jīng)濟(jì)合作社：政社不分的利與弊

從小天貢村股份經(jīng)濟(jì)合作社的管理人員來看，不乏村兩委的核心力量，村委更是挑起了合作社理事會(huì)的大梁，而股民代表和監(jiān)事會(huì)大多也是黨員干部，這使得股份經(jīng)濟(jì)合作社兼具了農(nóng)村村委，集體經(jīng)濟(jì)組織和基層村黨支部的三重角色。

1.股份經(jīng)濟(jì)合作社的“舵手”—村兩委。在改革過程中，村兩委的存在使合作社的建立如釋重負(fù)，利用黨和村委在農(nóng)村的權(quán)威，各項(xiàng)政策措施等由一紙契約變成上級指令，通過兩委的威信使改革在動(dòng)員群眾的過程中得以落實(shí)，以其強(qiáng)制性和政治性手段讓改革落地生根。當(dāng)然，作為合作社有效的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，村兩委完全有能力對合作社受市場化影響而產(chǎn)生的“理性經(jīng)濟(jì)”角色進(jìn)行平衡，防止“因巨額土地利益想象所爆發(fā)出來的力量加上社區(qū)所有成員的共同參與而必然成為‘土圍子力量”的改革異化。與此同時(shí)，國家自上而下的政治力量也有了名正言順的制度化通道介入到合作社的發(fā)展中。

2.“政經(jīng)不分”引發(fā)的結(jié)構(gòu)陷阱。村兩委與集體經(jīng)濟(jì)組織理事會(huì)成員的交叉重合所導(dǎo)致的現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)班子“政經(jīng)不分”，讓股份經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)營管理出現(xiàn)了矛盾。村黨委、村委會(huì)、股份經(jīng)濟(jì)合作社的性質(zhì)不同、權(quán)能不同，難以相互替代，具體職能如不能及時(shí)理清，一定程度上會(huì)影響到村級集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大?！叭龣?quán)合一”的股份經(jīng)濟(jì)合作社，看似無所不能，但制度結(jié)構(gòu)和功能上的障礙卻使得其很難實(shí)現(xiàn)對集體經(jīng)濟(jì)的有效管理和良性運(yùn)營，最終使得鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)陷入“權(quán)力過分集中—結(jié)構(gòu)功能障礙—對農(nóng)村發(fā)展的制約—權(quán)力更加集中—更嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)功能障礙—對農(nóng)村發(fā)展更嚴(yán)重的制約”這一惡性循環(huán)。

因此，從改革推行的持續(xù)性來看，在堅(jiān)持黨領(lǐng)導(dǎo)下，如何健全村委會(huì)與股份經(jīng)濟(jì)合作社分工明確、相互配合的運(yùn)行機(jī)制，需要更進(jìn)一步探索。

（四）一人多職：鄉(xiāng)賢政治映射出鄉(xiāng)村人才匱乏的危機(jī)

當(dāng)前農(nóng)村的普遍情況是人才流失嚴(yán)重，即因?yàn)檗r(nóng)村環(huán)境和生活條件較差難以吸引高素質(zhì)人才，同時(shí)本村高素質(zhì)年輕人才也逐漸流失。在小天貢村，村兩委成員大多為中小學(xué)學(xué)歷，知識儲(chǔ)備不足，知識面窄，對相關(guān)農(nóng)業(yè)技術(shù)的了解掌握程度更是不足，對組織運(yùn)作、市場機(jī)制運(yùn)行等情況認(rèn)知不足，嚴(yán)重限制了股份經(jīng)濟(jì)合作社和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展。

1.鄉(xiāng)賢治村的“舞臺”。“三塊牌子，一套人馬”的交叉任職是小天貢村改革中的一大特色，其中以村委書記牛忠安最為典型，他一人身兼三職，即村黨委書記、村委會(huì)主任、合作社理事會(huì)理事長，并在此基礎(chǔ)上形成了以牛書記牽頭的“四人班子”即牛書記、牛彩斌、牛毛寧、尤俊青，均是村兩委的重要成員，也是理事會(huì)的組成成員。牛書記和牛彩斌因自身任職經(jīng)歷較為豐富，使得在處理村務(wù)上得心應(yīng)手，而牛毛寧和尤俊青則以青年學(xué)生知識儲(chǔ)備豐富進(jìn)入到村務(wù)管理之中?！坝上轮辽稀钡拇迕褚庠负汀坝缮线_(dá)下”的國家權(quán)力集合于以牛書記為首的領(lǐng)導(dǎo)班子，使得這一“在鄉(xiāng)兼業(yè)”階層成為了小天貢村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展運(yùn)營和村莊管理的精英團(tuán)體，也促成了村莊治理成為以牛書記為首的鄉(xiāng)賢能人施展拳腳的舞臺。

2.人才缺失中的“無奈之舉”。“三塊牌子”功能各不相同，在制度設(shè)計(jì)上也千差萬別，本應(yīng)該分開管理、各展所長，但由于小天貢村青年專業(yè)人才不足，領(lǐng)導(dǎo)班子知識能力有限，改革出現(xiàn)了掣肘。小天貢村傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)已經(jīng)落后于時(shí)代的步伐，單靠種地的收入不足以維持一個(gè)家庭生活，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的創(chuàng)收和發(fā)展，就急需一批懂農(nóng)業(yè)懂管理的專業(yè)人才。而在涉及“三塊牌子”換屆的問題上時(shí)，考慮到“三塊牌子”三種換屆方法，小天貢村實(shí)行“四個(gè)提倡”的換屆辦法，可這對人才流失嚴(yán)重的村莊現(xiàn)狀來說效果依舊是微乎其微。為實(shí)現(xiàn)改革的持續(xù)推進(jìn)，同時(shí)考慮到現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)班子的年齡和專業(yè)知識水平等問題，小天貢村也急需有能力、有擔(dān)當(dāng)?shù)慕影嗳税迅母锸聵I(yè)繼續(xù)下去，否則一知半解的改革并不是真正意義的改革。

（五）利字當(dāng)頭：村民內(nèi)驅(qū)力的日益弱化

在潞城市專業(yè)駐村團(tuán)隊(duì)的幫助下，小天貢村前后多次組織村支兩委、村民代表、黨員干部、村民小組長學(xué)習(xí)關(guān)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)文件及領(lǐng)導(dǎo)講話精神。同時(shí)，為調(diào)動(dòng)群眾參與的積極性和主動(dòng)性，小天貢村召開老黨員、老干部、老會(huì)計(jì)座談會(huì)，在全村通過懸掛條幅、張貼標(biāo)語、逐戶發(fā)放知識手冊，并于2015年12月組織村民代表召開改革動(dòng)員大會(huì)。通過上級扶持、村兩委催動(dòng)，小天貢村村民參與改革的熱情日漸高漲。而初期探索的熱情，隨著改革的推進(jìn)開始慢慢消解。目前雖有600畝村民土地入股，除了大部分土地仍留在村民中外，村民對原有生活的歸屬感從來沒有熄滅，大多村民雖然參與其中卻對土地入股和產(chǎn)業(yè)示范園持觀望態(tài)度，使得經(jīng)過大規(guī)模社會(huì)改造和動(dòng)員才激發(fā)出來的改革內(nèi)驅(qū)力逐漸弱化。

1.集體福利中的慣性法則。改革初期小天貢村村集體帶頭搞產(chǎn)權(quán)制度改革，村干部帶領(lǐng)村民一起努力壯大集體經(jīng)濟(jì)，這給村民造成一種福利幻想，村民坐在改革的大車上由村干部拉，美好生活的希望寄托于村集體，由此而產(chǎn)生“小馬拉大車”的困境。同時(shí)村民對福利剛性的要求，一旦福利沒有增加甚至減少，村民就會(huì)出現(xiàn)不滿情緒，主觀能動(dòng)的逐步弱化使得能力本就有限的村集體雪上加霜，陷入福利陷阱。

2.坐等分紅。寄希望于集體的村民在入股中對產(chǎn)業(yè)示范區(qū)的盈利期望較高，但卻很少關(guān)注產(chǎn)業(yè)園的相關(guān)工作，參與度低，相關(guān)建設(shè)性意見缺乏，滋生了“等靠要”的思想。

3.外遷人口引發(fā)的利益爭端。小天貢村以牛氏居多，可2002年到2003年從平順縣遷入一批異姓人。為了緩解村莊因人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)而引發(fā)的利益爭端，產(chǎn)權(quán)制度改革中明確提到本村村民許可或?qū)Ρ敬寮w做過貢獻(xiàn)的外遷人口均可入股進(jìn)員。這在一定程度緩解了侵犯集體經(jīng)濟(jì)組成員利益的危機(jī)，但也造成本集體原村民心理不平衡。同時(shí)改革后合作社中不設(shè)集體股而是以提取公益金為名用于本集體發(fā)展，這在發(fā)展本村的同時(shí)也給非集體成員、非合作社成員的“雙非”人員帶來“搭便車”的機(jī)會(huì)，“與我爭利”使得村民和合作社成員產(chǎn)生不滿情緒，從而催生“干不干都一樣”的消極思想。

利字當(dāng)頭的盈利預(yù)期使得改革得來不易的積極性正在逐漸流失，如何進(jìn)一步激發(fā)村民參與改革的內(nèi)生動(dòng)力和熱情，如何進(jìn)一步推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革成為了小天貢村領(lǐng)導(dǎo)班子的重要任務(wù)。

四、總結(jié)與反思

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在全國范圍內(nèi)的試點(diǎn)取得初步成就，但由于制度初探，配套措施的缺乏等原因致使改革持續(xù)推進(jìn)陷入困境，如何促進(jìn)改革深入發(fā)展，探索改革持續(xù)推進(jìn)的有效途徑顯得尤為重要。通過對小天貢村農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革困境的分析和思考，筆者就小天貢村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出幾點(diǎn)有利于產(chǎn)權(quán)制度改革可持續(xù)性發(fā)展的意見和建議。

（一）引入工商資本：改革資金的“開源”之道

“在未來，農(nóng)業(yè)會(huì)是最讓人興奮的一個(gè)行業(yè)”。近年來工商資本紛紛“搶灘”農(nóng)業(yè)，從沿海到內(nèi)陸，正掀起一場“城市包圍農(nóng)村的農(nóng)業(yè)投資運(yùn)動(dòng)”。在“向上要錢難，向下籌錢難”的困境下，通過因地制宜的借助市場的力量，引進(jìn)工商資本，能有效地緩解農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革中資金緊張的問題。當(dāng)然在引入工商資本的過程中也應(yīng)該注意工商資本非農(nóng)化和非糧化的風(fēng)險(xiǎn)，防止出現(xiàn)地方“官商勾結(jié)”的問題。國家加強(qiáng)工商資本下鄉(xiāng)立法建設(shè)的同時(shí)，地方村干部也應(yīng)該強(qiáng)化辨別意識，因地制宜地、適時(shí)適度地引進(jìn)合適的工商資本，在解決資金困境的同時(shí)，壯大集體經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)種植結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。

（二）完善改革保障機(jī)制：保制度與保利益

改革試點(diǎn)先行，在改革進(jìn)程中由于缺乏配套政策措施使得改革出現(xiàn)掣肘，形成了“實(shí)踐先于法律，改革先于政策”的困境。由于缺乏制度性的保障使得改革不能受到村民的絕對支持和全心投入，制度變換帶來的轉(zhuǎn)軌成本也使得許多村民望而卻步，認(rèn)為改革如果不能持續(xù)，只是試驗(yàn)則是費(fèi)力不討好的活。同時(shí)股份經(jīng)濟(jì)合作社的運(yùn)營管理因缺乏相應(yīng)社會(huì)認(rèn)可的制度性保障，使得合作社的運(yùn)營難以真正實(shí)現(xiàn)自主化、市場化運(yùn)作，從而不能更好的實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)的有效配置和利用。為此，國家應(yīng)及時(shí)出臺《農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記辦法》等配套法律法規(guī)，充分保障改革的穩(wěn)定持續(xù)推進(jìn)，給村民補(bǔ)上“強(qiáng)心劑”，服下“定心丸”。

對于土地流轉(zhuǎn)改革過程中出現(xiàn)的失地農(nóng)民的問題，國家應(yīng)該加強(qiáng)對于失地農(nóng)民利益的保障，在不斷豐富保障手段和方式的同時(shí)，更應(yīng)該加強(qiáng)對于失地農(nóng)民土地流失的監(jiān)控，防止二次事故和二次損失的發(fā)生。本集體在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)入股時(shí)也應(yīng)切實(shí)考慮到一家一戶的現(xiàn)實(shí)情況，因戶制宜，避免改革后土地分化更甚。在股權(quán)設(shè)置和量化上，更應(yīng)考慮到失地農(nóng)民的生活保障問題，通過設(shè)立“保障股”等特色股份以緩解因“地少股少”帶來的心理落差。

通過實(shí)現(xiàn)對集體產(chǎn)權(quán)制度改革的制度性保障和改革過程的利益保障，使在保存好現(xiàn)有改革果實(shí)的同時(shí)，促進(jìn)改革進(jìn)一步推進(jìn)。

（三）治理結(jié)構(gòu)的變更：政社分開中的民主監(jiān)督

“政社分開”是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改的基本趨勢，雖然各地發(fā)展速度和規(guī)模不一，但改革中的合作社始終會(huì)逐漸接近于“政經(jīng)分開”的模式。由于制度和功能的障礙使得“政社不分”的合作社形式隨著改革的進(jìn)行，弊端日益顯現(xiàn)。行政色彩濃厚、利益分配功能弱化、人才短缺等問題使得“政社不分”成為了阻撓集體經(jīng)濟(jì)繼續(xù)壯大發(fā)展的障礙物。在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，將村委和股份經(jīng)濟(jì)合作社的職能和作用理順，能有效發(fā)揮各自的功能，防止出現(xiàn)以行政代替經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)象。而“政經(jīng)分開”也是一個(gè)適度的過程，“政經(jīng)分開”后的模式使得股份合作社完全市場化運(yùn)作，原屬于村兩委的監(jiān)督和控制日漸衰弱，在高土地利益的誘導(dǎo)下，很容易導(dǎo)致合作社的異化，市場理性人的假設(shè)使得在缺少了兩委權(quán)力的制約之后愈發(fā)顯露。因此在“政社分開”的趨勢下，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，理順村委與合作社的同時(shí)，應(yīng)該加強(qiáng)對合作社的監(jiān)督，除了村兩委行政權(quán)力的監(jiān)督，更應(yīng)該增強(qiáng)和擴(kuò)大村民、股民對合作社的監(jiān)督力度和范圍，使得股份經(jīng)濟(jì)合作社在可監(jiān)控的合理范圍內(nèi)進(jìn)行“政社分開”。

（四）基層人才隊(duì)伍建設(shè)的新路子

村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要有能力、會(huì)辦事的管理人才。在小天貢村改革中，牛書記的作用不可小覷，農(nóng)村工作就需要敢想、敢干、敢擔(dān)當(dāng)?shù)膶?shí)干家，做好村民致富的“引路人”。對于改革中出現(xiàn)的人才短缺現(xiàn)象，國家政策層面應(yīng)該完善基層人才引進(jìn)措施，改善人才待遇，健全基層人才保障機(jī)制;基層政府也可在基層人才引進(jìn)方式上創(chuàng)設(shè)新路子，拓寬基層人才選用渠道：第一，適當(dāng)培養(yǎng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工和大學(xué)生作為村集體經(jīng)濟(jì)管理的后備人才。第二，基層管理的干部選擇應(yīng)當(dāng)適當(dāng)打破地域、身份、行業(yè)的限制，更多地從致富能手、種植大戶及大學(xué)生村官中擇優(yōu)培育。最后，若有條件，應(yīng)當(dāng)積極與科研機(jī)構(gòu)和大專院校合作，在提供便利的科研條件的同時(shí)，不僅起到吸引人才的作用，還會(huì)因獲得科研人員的幫助有效促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（五）喚醒村民改革內(nèi)生力

傳統(tǒng)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是將集體資產(chǎn)承包到個(gè)戶進(jìn)行管理，出現(xiàn)收益時(shí)草草分紅，在整個(gè)集體資產(chǎn)的運(yùn)作過程中，村集體成員積極性并不高，不涉及自身利益使得村民與集體之間聯(lián)系較為松散，集體成員并不在乎集體資產(chǎn)的流失和增值，“事不關(guān)己，高高掛起”的編外態(tài)度使得村民與集體之間產(chǎn)生距離。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革將村民土地按經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)到集體，統(tǒng)一經(jīng)營、按股份紅的利益分配模式下使得村民利益與集體利益緊緊捆綁在一起，“一榮俱榮，一損俱損”使得成員開始關(guān)注集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上村兩委大規(guī)模的動(dòng)員號召，村民主人翁意識的萌生，改革內(nèi)生力也開始覺醒。可“短視”下的農(nóng)民利益觀使得改革內(nèi)生力并未完全激發(fā)，為有效的激發(fā)出村民的主動(dòng)性和積極性，在農(nóng)村基層工作治理中應(yīng)當(dāng)做到：其一，完善利益分配機(jī)制，充分保障村民在合作社中的利益，使得村民辦事有盼頭、有期待;其二，繼續(xù)壯大集體經(jīng)濟(jì)，做大“蛋糕”、分更多的紅是吸引入股成員積極參與的“吸鐵石”，通過利益誘導(dǎo)逐漸喚醒村民的參與熱情;其三，持續(xù)的動(dòng)員和改革教育必不可少，由于缺乏對改革的科學(xué)認(rèn)識使得許多村民持觀望和質(zhì)疑態(tài)度，通過持續(xù)的、系統(tǒng)性的培訓(xùn)，強(qiáng)化村民對改革的認(rèn)識，逐漸產(chǎn)生改革的熱情和信心。通過“誘之以利，曉之以理”，充分發(fā)揮出村民改革的內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的持續(xù)推進(jìn)。

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