土地財政困境研究

張曉文

【摘 要】本文以山東省為例，探索土地財政及由此引發(fā)的地方財政問題，得出了目前土地財政模式土地財政可持續(xù)性水平較低，抑制地方可持續(xù)發(fā)展和集約發(fā)展、地方融資平臺存在金融風(fēng)險，且易誘發(fā)財政風(fēng)險、加劇房地產(chǎn)市場不良發(fā)展、可能產(chǎn)生政府失靈。為了擺脫土地財政困境，首要的是正確認(rèn)識當(dāng)?shù)卣恋刎斦囊?guī)模和對土地財政的依賴程度，再根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況改革土地供應(yīng)制度、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制革、優(yōu)化土地財政收入結(jié)構(gòu)、完善政府績效考核制度。

【關(guān)鍵詞】土地財政;土地經(jīng)濟(jì);土地管理

Abstract：Taking ShanDong Province as an example， this paper studies the dilemma of land finance， and concludes that the current land fiscal model has low level of fiscal sustainability， inhibits local sustainable development and intensive development， local financial platform has financial risks， and is easy to induce fiscal Risks， exacerbate the poor development of the real estate market， and may cause government failure. In order to get rid of the financial difficulties of the land， the first priority is to correctly understand the scale of the local government's land finance and the degree of dependence on the land finance， and then reform the land supply system according to local conditions， accelerate economic transformation and upgrading， and establish a fiscal system that matches the financial power and the right of affairs. Optimize the structure of land revenue and improve the government performance appraisal system.

keyword：Land Finance ?Land economy ?Land management

一、引言

近年來由于房價、地價大幅攀升，地方政府土地出讓收入也不斷上漲，引起社會各界對土地財政的廣泛關(guān)注。土地財政通常是指地方政府依靠出讓土地使用權(quán)獲得土地出讓金等收入來滿足地方政府的財政需求。由于地方政府承擔(dān)著發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的主要責(zé)任，地方政府之間的“標(biāo)尺競爭”激勵地方政府以地生財，形成“土地財政”。[1]地方政府通過土地資本化、運(yùn)用土地財政工具增加地方政府收入，拓展地方財政空間，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工業(yè)化和城市化建設(shè)提供源源不斷的資金。

2018年全國土地出讓收入65096億元，同比增長25%，為同期地方一般公共預(yù)算的66.48%。不可否認(rèn)，“土地財政”在加快城市化進(jìn)程、建設(shè)公共設(shè)施等方面發(fā)揮了重要作用，但是，土地財政也導(dǎo)致地方政府出于經(jīng)濟(jì)利益，高度依賴土地出讓金收人的現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生了當(dāng)下的“土地財政依賴綜合癥”。

因此從理論上探索土地財政及由此引發(fā)的地方財政問題，分析地方政府面臨的實(shí)際土地財政問題并分析其成因，提出改革和解決土地財政問題的措施和途徑具有重要意義。由于中國占地面積大，人口眾多，區(qū)域發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有差異，，各地土地利用方式及其對土地財政的依賴程度存在極大的差異。因此，本文以山東省為例，具體分析山東省土地財政問題，探究其成因，并給出差別化的建議。

二、文獻(xiàn)綜述

土地財政問題近年來吸引了大批國內(nèi)學(xué)者開展相關(guān)研究。目前，研究內(nèi)容主要集中在土地財政問題產(chǎn)生的原因、現(xiàn)狀以及其產(chǎn)生的制度原因幾方面。

通常認(rèn)為，土地財政一方面助推了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加速了中國城市化與工業(yè)化進(jìn)程，有效地支撐和維持地方政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)[1];另一方面，土地財政也存在一些弊端，如導(dǎo)致土地資源粗放利用、侵害農(nóng)民土地權(quán)益、積累的財政金融風(fēng)險過大等[2-3]。由于受制于土地資源的稀缺性和不可再生性，土地財政難以持續(xù)[4]，進(jìn)而影響社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

在分析地方政府對土地財政的依賴程度方面，學(xué)者將不同省市的土地財政劃分為不同水平[5]，并得出地方政府對土地財政依賴程度越高，將越抑制產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化調(diào)整[6]。

在市場參與主體行為上，政府和企業(yè)的策略互動是主要關(guān)注點(diǎn)。學(xué)者[7]發(fā)現(xiàn)在財政分權(quán)和晉升激勵下，地方政府會采取差異化的土地出讓方法，壓低土地出讓金并增加土地出讓面積。此外，還有學(xué)者對企業(yè)土地資源要素錯配程度[8]和政府與市場不同主導(dǎo)模式下增減掛鉤項(xiàng)目效益隸屬度[9]進(jìn)行了測度。

在土地財政的前沿研究方面，學(xué)者除持續(xù)關(guān)注土地財政與城鎮(zhèn)化[10]、經(jīng)濟(jì)發(fā)展[11]的互動關(guān)系外，重點(diǎn)關(guān)注了土地供給過程中的政府管理行為，以及土地財政與土地違法、土地腐敗等之間的關(guān)系。研究指出，地方政府在多方博弈過程中，通過話語的建構(gòu)、對國家垂直性權(quán)力的切割以及對土地市場的隱蔽性操作，最大程度地控制土地的使用和管理，這一方面有利于快速推進(jìn)城市化[12]，但另一方面，卻因具有極強(qiáng)的機(jī)會主義特征而滋生了土地違法[13]和廉政風(fēng)險[14]。實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，財政激勵和引資激勵都對地方政府的土地違法行為存在顯著正向推動作用[15];地方政府追求城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展目標(biāo)一定程度加劇了土地財政的腐敗效應(yīng)[16]。

但已有研究還有一些不足，例如對土地財政概念界定模糊，未具體區(qū)分財產(chǎn)性土地財政和稅收性土地財政，并分析二者受市場波動影響的問題。

三、現(xiàn)狀

山東省的土地財政目前處于發(fā)展時期，因?yàn)樯綎|省所在區(qū)域是未來時期“四化同步”的主戰(zhàn)場[5]，還需土地財政提供土地與資金的支撐作用;同時，土地（農(nóng)地）資源能夠?yàn)橥恋刎斦靶刑峁霸牧稀敝?。山東省土地財政依賴度、人均GDP、人均建設(shè)用地面積都高于全國平均水平，對土地財政依賴的程度較高，但是，由于人均建設(shè)用地面積較大，土地資源約束程度較低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高，這意味著這些地區(qū)可以在維系較高的土地財政依賴度的同時，發(fā)揮自身的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，把握產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整機(jī)會，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。土地財政由旺盛階段轉(zhuǎn)入中期階段[17]。但山東省的土地財政存在問題具體如下：

（一）土地財政可持續(xù)性水平較低，抑制地方可持續(xù)發(fā)展和集約發(fā)展。

中國土地財政可持續(xù)性水平較低主要表現(xiàn)在土地財政結(jié)構(gòu)失衡與土地財政低效。土地財政主要來自土地出讓金收入，從長期發(fā)展的角度來看，土地出讓金作為一次性的收入，它包含了應(yīng)屬于未來幾十年的土地財政收入，主要用于解決地方財政一時性的困難，但一些地方將土地財政用于經(jīng)常性的開支，很容易造成地方政府對土地財政的依賴，增加地方財政的風(fēng)險。

如果現(xiàn)在就將這部分收入提前透支，那么未來幾十年可能就無法獲得這種收入，所以這種收入是不可持續(xù)的。社會發(fā)展水平的提高使得對土地的需求日益增加，供不應(yīng)求。但是土地資源是有限的，地方政府一味依賴土地出讓利益的行為，使土地資源總量日益減少，最終抑制地方可持續(xù)發(fā)展。另外，稅收性土地收入特別是土地保有環(huán)節(jié)稅收體系缺失的問題，還容易使地方政府只注重增加土地出讓收入，而忽視存量土地的節(jié)約集約利用，導(dǎo)致土地資源土地利用結(jié)構(gòu)不合理，產(chǎn)生浪費(fèi)和閑置。[18]

（二）地方融資平臺存在金融風(fēng)險，且易誘發(fā)財政風(fēng)險。

廣義上的土地財政包括土地抵押貸款。土地抵押收入是指政府以上地為擔(dān)保從而可以銀行獲得的巨額抵押貸款。隨著我國城市化的快速發(fā)展，在加上金融體制的影響，使得土地抵押貸款成為地方政府進(jìn)行城市化建設(shè)的重要資金來源，相關(guān)數(shù)據(jù)表明我國土地抵押收入數(shù)額逐年增長，平均漲幅在25%左右。隨著土地抵押貸款帶來的融資規(guī)模日趨擴(kuò)大，政府借債可能無法償還，財政赤字加大，致使地方政府面臨財政風(fēng)險的壓力。此外，償還抵押貸款主要依靠的是政府的土地出讓金收入，土地出讓金收入具有極大的不確定性，對土地財政收入過度依賴也會誘發(fā)各種財政風(fēng)險。

除了會帶來財政風(fēng)險外，土地財政還可能會引發(fā)金融風(fēng)險。地方政府平臺類貸款是影響銀行資產(chǎn)質(zhì)量不確定性的主要因素，不斷展期和借新還舊的融資平臺貸款，使相關(guān)風(fēng)險始終在銀行系統(tǒng)內(nèi)部無法消化，加劇了金融體系的脆弱性。在現(xiàn)行的政治經(jīng)濟(jì)體制下，一旦地方融資平臺出現(xiàn)了較大問題，最后受到損害的可能是銀行等金融機(jī)構(gòu)，這樣就會引發(fā)較大的金融風(fēng)險，從而使整個國民經(jīng)濟(jì)陷入危機(jī)之中。

（三）加劇房地產(chǎn)市場不良發(fā)展。

隨著地方政府對上地財政收入的依賴性日益嚴(yán)重，出于經(jīng)濟(jì)人的角度考慮，其必然更傾向于以更高的價格出售土地，從而獲取更高數(shù)額的土地轉(zhuǎn)讓金收入。土地價格的上漲，一方面，對地方政府來說意味著更多的財政收入;另一方面，對于開發(fā)商而言意味著上地開發(fā)成本的增高，于是開發(fā)商們只有提高住房價格才可以收回房地產(chǎn)開發(fā)成本。現(xiàn)如今房價居高不下，盡管有些地方政府也意識到房價過高會引發(fā)一些嚴(yán)重問題，并且也出臺了一些相關(guān)的法規(guī)，這些法規(guī)在一定時期一定程度上會抑制房價過高，但地方政府急需上地財政給其帶來的財政收入，所以這些也只是緩兵之計(jì)，一旦時機(jī)成熟，房價將會繼續(xù)上漲，加劇我國房地產(chǎn)市場的不良發(fā)展。

（四）可能產(chǎn)生政府失靈。

過度依賴土地財政消弱了國家宏觀調(diào)控的控制效果。由于土地財政和房價存在內(nèi)在聯(lián)系，國家出臺的調(diào)控政策效果難以凸現(xiàn)，房價出現(xiàn)調(diào)控控不住漲價的形勢。另外，可能會擴(kuò)大社會財富分配的差距，不利于實(shí)現(xiàn)社會公平。在土地資本化利用下，房地產(chǎn)成了金融產(chǎn)品，成為社會投資或投機(jī)品，使得房價超過社會平均收入水平。一些投機(jī)者利用形勢炒房，而一些真正需要住房的民眾卻買不起住房，加劇了社會財富分配的不公。 四、建議

由于中國各地對土地財政的依賴程度存在較大的差異，各地?fù)碛械耐恋刭Y源稟賦、所處的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段也存在一定的差異，因此，各地在選擇一條適合本地實(shí)際的新型經(jīng)濟(jì)發(fā)展之路時，不僅要考慮現(xiàn)階段本地經(jīng)濟(jì)對土地財政的依賴程度，而且要考慮本地的土地資源稟賦約束以及本地經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段，采取有所差別的應(yīng)對之策。首先必須對地方政府的土地財政有真實(shí)準(zhǔn)確的認(rèn)識，要做到這一點(diǎn)，就對各級地方政府土地財政的規(guī)模及其對土地財政的依賴程度進(jìn)行準(zhǔn)確的評估;其次，需要結(jié)合各地土地資源稟賦條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，對各地土地財政狀況進(jìn)行歸類分析，在此基礎(chǔ)上提出的破解各地土地財政困局的對策建議才能更具有針對性。

（一）改革土地供應(yīng)制度

土地財政問題從本質(zhì)上講是由現(xiàn)存的土地制度造成的，政府在土地資源配置上占有絕對的壟斷地位。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，實(shí)現(xiàn)土地財政可持續(xù)發(fā)展，需要改革土地供應(yīng)制度，進(jìn)一步提升土地市場化水平，實(shí)現(xiàn)供地方式多元化和供地主體多元化。一是增加土地供應(yīng)渠道，加快集體土地流轉(zhuǎn)制度改革，在符合規(guī)定的條件下，允許農(nóng)地的出讓、租賃、入股入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地與國有土地在權(quán)責(zé)和利益方面清晰而公平的劃分。二是先要打破政府在土地市場的主導(dǎo)性地位，突顯市場的決定性作用，放開土地二級市場，讓符合規(guī)劃的土地，更多地依靠市場來配置，以解決土地供應(yīng)瓶頸問題。三是建立地方土地收益基金制度，從社會公平和代際平衡的視角出發(fā)，在制度層面設(shè)置土地出讓年限規(guī)模和收益分配方案，以供長期使用，防止透支未來。另外，要完善土地招拍掛出讓制度，提升土地利用綜合效益。

（二）加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制革

通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，尤其是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，是擺脫經(jīng)濟(jì)對房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)地位和土地財政畸重格局的重要途徑之一。

正是由于現(xiàn)有財政體制不健全，我國方政府土地財政出現(xiàn)諸多問題。要打破地方政府對非規(guī)范、非正式財政制度的路徑依賴，擺脫土地財政模式，關(guān)鍵在于優(yōu)化地方財權(quán)結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)中央政府和地方政府之間的財政關(guān)系。一是要合理地劃分地方政府財權(quán)與支出責(zé)任之間的關(guān)系，使各層級政府事權(quán)配置與財政資金相匹配。二是要加大對地方的轉(zhuǎn)移性支出，減輕地方政府的不合理事權(quán)，改變地方政府財政收支不平衡的局面，這樣既可以減少地方政府的財政壓力，又能使其更好地履行自己的支出責(zé)任。三是繼續(xù)完善土地有償收益“收支兩條線”的征管體制，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督，建立健全分級國有資產(chǎn)管理體系，逐步將預(yù)算外和體制外財政性資金（土地資產(chǎn)及其財稅收益）納入公共財政預(yù)算管理。

（三）優(yōu)化土地財政收入結(jié)構(gòu)

中國土地財政問題的關(guān)鍵，就在于其來源的內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理。防范和化解土地財政潛在風(fēng)險，首先要優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，減少增量土地出讓收入，提高存量土地收入占比，建立起有利于存量建設(shè)用地盤活利用的制度體系。因此，可以確立主體稅種，建立財產(chǎn)稅形式的房地產(chǎn)稅收和土地稅收體系十分必要。房產(chǎn)稅具有稅源廣泛和收益穩(wěn)定的優(yōu)點(diǎn)，將其作為地方政府的主體稅種，就能一定程度上彌補(bǔ)地方政府財力不足的問題。另外，征收房產(chǎn)稅有利于縮小收入分配差距。應(yīng)積極推進(jìn)土地費(fèi)改稅，整合現(xiàn)有土地稅種，增加土地保有環(huán)節(jié)稅種，健全土地稅制體系，同時要提高稅率、規(guī)范稅基、穩(wěn)固稅源，構(gòu)建以保有環(huán)節(jié)稅收為支柱的合理、規(guī)范和可持續(xù)的“土地生財”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)土地財政來源從“一次性”的土地出讓收入向可持續(xù)的稅收性土地收入的良性過渡，完成現(xiàn)行土地財政結(jié)構(gòu)的平穩(wěn)優(yōu)化轉(zhuǎn)換。[17]

（四）完善政府績效考核制度

在現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展數(shù)量指標(biāo)與政績直接掛鉤的激勵下，地方政府常常不惜以積累巨大財政風(fēng)險為代價來傳遞政績接力棒。因此，完善政績考核制度的核心，就是要對地方官員的政績進(jìn)行全面、客觀和公正的評價，完善財政分權(quán)對政府行為的激勵機(jī)制，改革政績考核制度，轉(zhuǎn)變地方政府職能和治理理念。因此，要降低地方政府政績考核體系中經(jīng)濟(jì)增長率和招商引資額等指標(biāo)的權(quán)重，凸顯對地方公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供以及可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)的重視，并加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)力度。同時，要轉(zhuǎn)變地方政府準(zhǔn)市場主體屬性，改變片面依賴土地出讓來刺激經(jīng)濟(jì)增長的治理觀念，要把提升地方公共產(chǎn)品的效率和質(zhì)量、營造和諧的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境作為地方政府最重要的施政目標(biāo)。

五、結(jié)論

（一）基于目前財政分稅制的現(xiàn)實(shí)，許多地方政府已經(jīng)形成了依靠土地財政的路徑依賴，在推進(jìn)本地新型城鎮(zhèn)化建設(shè)上，仍然主要依賴于土地財政。山東省正處于由旺盛轉(zhuǎn)為中期的發(fā)展階段。

（二）盡管土地財政曾有著實(shí)際的積極意義，但是由于存在可持續(xù)性水平較低、不利于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級、存在金融風(fēng)險等問題，急需要改進(jìn)和完善。

（三）改進(jìn)、完善土地財政體制，需要理論、制度和技術(shù)創(chuàng)新。目前可以改進(jìn)和完善的方面主要包括： 改革土地供應(yīng)制度、加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，建立財權(quán)與事權(quán)相匹配的財政體制革、優(yōu)化土地財政收入結(jié)構(gòu)、完善政府績效考核制度等方法。

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