在長江流域試行取水許可負面清單制度的探討

唐純喜，霍軍軍，曹 仲

（1.水利部長江水利委員會水資源管理局，430010，武漢；2.水利部長江水利委員會長江科學院，430010，武漢）

為貫徹落實轉變政府職能要求，做好“放管服”工作，近年國務院相關部門在市場準入等方面相繼發(fā)布和實施了負面清單制度。按照國務院實行市場準入負面清單制度的要求，長江流域先行先試開展取水許可負面清單制度有關探索，既用于指導流域內的取水許可審批與管理工作，也可積累經驗為取水許可負面清單制度的全面實施提供借鑒參考。

一、負面清單制度的由來與發(fā)展

負面清單作為一種針對外商投資準入的管理模式早在1834年就有雛形，以普魯士為首的邦國之間為消除關稅壁壘，結成德意志關稅同盟，形成包含例外情況的關稅協定，這些例外情況可看作是負面清單的原始形式?，F代管理意義上最早采用負面清單的自由貿易協定是1994年生效的北美自由貿易協定，該協定以清單的形式列舉外商投資的禁止名錄，清單之外允許各類經濟主體享受國民待遇進入市場。此后，負面清單在國際貿易協定中得到日益廣泛的采用。

二、我國負面清單制度的基本情況

我國負面清單管理模式起步于2013年的上海自貿區(qū)，2014年清單內容進行了削減，得到了更廣泛的認同。在此基礎上，2015年4月國務院批準發(fā)布了適用于上海、廣東、天津和福建4個自由貿易區(qū)的負面清單，9月中央決定將負面清單制度作為一項新的制度安排，在全國范圍內推廣實施，并逐步擴展到行政審批改革等其他經濟社會領域，成為國內改革的新趨向。盡管負面清單的管理模式引入我國的時間不長，卻對我國的市場準入制度產生了深遠的影響。我國根據自身發(fā)展的需要，對負面清單的定義進行了適當的擴展和延伸，不僅對國外資本采取負面清單管理，而且對國內資本也采取負面清單管理。這種對國內外資本統(tǒng)一采用負面清單的管理模式形成了具有中國特色的市場準入負面清單管理制度。

三、長江流域取水許可負面清單編制總體思路

從目前負面清單編制實踐經驗來看，一般負面清單列出 “兩個類別”：禁止準入類和限制準入類。對于資源環(huán)境限定條件的，可面向環(huán)境要素，堅持目標導向和問題導向并提出明確的準入標準。對于建設項目，可從項目選址、工程建設方案、施工組織與進度安排等方面提出負面清單內容。

在長江流域實施取水許可負面清單制度，應落實長江大保護、行政審批改革等方面的要求，做好與涉水法律法規(guī)、行政許可審批程序等制度要求的銜接，同時響應長江經濟帶綠色發(fā)展、國家產業(yè)結構調整等政策導向。因此，長江流域取水許可負面清單的編制主要考慮以下幾個方面。

①貫徹長江大保護要求，建立生態(tài)環(huán)境硬約束機制。按照國家對長江經濟帶發(fā)展和長江生態(tài)環(huán)境保護工作的要求，堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境保護擺上優(yōu)先地位，體現生態(tài)環(huán)境硬約束要求，將最新的長江大保護政策法規(guī)規(guī)定納入負面清單禁止事項，確保涉及長江的一切取水活動都要以不破壞生態(tài)環(huán)境為前提。

②落實“放管服”改革，明確取水許可審批禁限批條件。取水許可審批關系到長江流域嚴格水資源管理和生態(tài)紅線管理，是扎實推進“放管服”改革，轉變政府職能、深化簡政放權的有力切入點。通過負面清單明確取水許可禁限批條件，為進一步深化取水許可審批制度改革，優(yōu)化審批流程，創(chuàng)新審批方式及提高審批效率打好基礎。

表1 長江流域取水許可負面清單禁止類事項

③嚴格遵循現行政策法規(guī)要求，逐條審核負面清單條款法規(guī)依據。全面梳理現行法律法規(guī)中涉及取水的內容，并逐一進行審核，與現行法律法規(guī)不符的，一律不納入負面清單。

④滿足國務院實行市場準入負面清單制度的要求，清單內容可操作有實效。按照負面清單制定標準對清單內容進行合法性審查，增強清單的可操作性以及與取水許可審批管理的協調性。

表2 長江流域取水許可負面清單限制類事項

四、負面清單的主要內容

在系統(tǒng)梳理國家層面法律法規(guī)，政策性文件、部門規(guī)章和相關規(guī)劃有關取水行為描述的基礎上，建立長江流域取水許可負面清單。取水許可負面清單分為禁止事項與限制事項共兩類。對于禁止事項，取用水戶不得進入，水行政主管部門不予審批、核準，不得辦理有關手續(xù)；對于限制事項，或由取用水戶提出申請，水行政主管部門依法依規(guī)作出是否予以許可的決定；或由取用水戶依照水行政主管部門規(guī)定的準入條件和準入方式合規(guī)進入。

禁止條件可分為特定區(qū)域、水資源紅線指標、對第三方影響、流域管理、水功能區(qū)管理、飲用水水源保護、產業(yè)政策等7個方面，具體如表1所示。限制條件分為區(qū)域、高耗水、入河排污總量、地下水取用等4個方面限制條件，具體如表2所示。

五、推進負面清單實施的建議與討論

①適時發(fā)布試行。長江流域取水許可負面清單條款依據現行有效的法規(guī)，納入了最新出臺的長江大保護方面的政策性文件，不涉及重大政策措施的調整。目前涉及市場準入的負面清單的發(fā)布實施試行全國一張清單制度，水利部門發(fā)布負面清單尚缺乏相關的政策法規(guī)依據。取水許可負面清單可先開展相關研究工作，并作為取水許可審批的參考，在運用中不斷總結經驗，持續(xù)完善。待“放管服”改革或《長江保護法》等政策法規(guī)對明確水利部負面清單發(fā)布權限后，適時發(fā)布實施，完善取水許可管理的硬約束機制。

②進一步明確負面清單涉及的禁限區(qū)名錄。負面清單發(fā)布實施后，建議各省級行政區(qū)完善負面清單中涉及的自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、飲用水水源地保護區(qū)、重要濕地、地下水禁采區(qū)和超采區(qū)的名錄。有條件的，可結合實際對限制性條件或禁限區(qū)域進一步細化，提出更嚴格的管控措施，制定和發(fā)布實施方案。

③建立負面清單動態(tài)更新與調整機制。負面清單制訂的目的是指導流域內取水許可審批與管理工作，其編制依據不僅包括法律法規(guī)還涉及與取水許可相關的各類規(guī)范性文件、行業(yè)標準等。由于編制依據存在一定的時效性，需要根據中央新精神、長江大保護的新要求、法規(guī)的變化等，適時動態(tài)調整，因此需建立定期修編機制，從而實現動態(tài)調整和逐步完善。