非常規(guī)水源利用現狀、問題與對策

王建華，柳長順

（中國水利水電科學研究院，100038，北京）

非常規(guī)水源包括再生水、雨水、咸水、海水等，被譽為保障經濟社會發(fā)展的第二水源。加大非常規(guī)水源開發(fā)利用是緩解水資源供需矛盾、統(tǒng)籌解決水資源問題的重要舉措，國際社會對此高度重視。美國再生水利用比較普遍，加利福尼亞州再生水灌溉回用比例達到69%，佛羅里達州達到63%。以色列再生水灌溉利用量超過4億m3，占灌溉用水量的40%，未來將達到8億m3。新加坡再生水與海水淡化水量占全國供水量的65%，2060年將提高到85%。澳大利亞從千禧年干旱開始將雨水和廢污水提升水質作為供水水源。近年我國非常規(guī)水源利用發(fā)展較快，但仍存在諸多問題，需要下大力氣創(chuàng)新發(fā)展。

一、非常規(guī)水源利用現狀

近年我國非常規(guī)水源利用穩(wěn)步推進，再生水、海水利用呈快速增長態(tài)勢，雨水利用保持穩(wěn)定，咸水利用趨于減少。據水利部門統(tǒng)計，2017年我國非常規(guī)水源實際供水量為83.63億m3，占全國供水總量的1.38%。

1.再生水利用

再生水就是污水經過適當處理后，達到一定的水質指標，滿足某種使用要求，可以再次利用的水。目前，不同部門或領域對此表述不完全一致，建筑物或建筑小區(qū)再生水利用多用“中水”進行表述。為避免歧義，本文統(tǒng)一使用再生水進行表述。

近年，特別是水污染防治計劃實施以后，我國污水處理水平與處理量穩(wěn)定提高，再生水利用量逐年增加。根據全國水資源公報統(tǒng)計，我國再生水利用量由2005年10.90億m3增加到2017年的66.10億m3,占供水總量比例由2005年的0.19%提高到2017年的1.09%。廣東、北京、山東、江蘇四省（直轄市）再生水利用量占全國利用總量的60%以上。北京市再生水利用量由2005年2.6億m3增加到2017年的 10.5億 m3，2018年達到10.8億 m3。

據住建部門統(tǒng)計，2017年全國設市城市與縣城污水排放量為587.46億m3，建成污水處理廠3 781座，污水處理能力達1.89億m3/d，再生水生產能力0.40億m3/d；年處理污水量551.26億m3，再生水利用量78.15億m3，再生水利用率14.18%。北方16個省（自治區(qū)、直轄市）再生水生產能力與集中污水處理廠污水處理能力的比例為32.52%，再生水利用量45.21億m3，再生水利用率19.76%，比全國平均水平高5.5個百分點。京津冀再生水利用率為36.32%。再生水主要用于河湖景觀補水、農田灌溉、工業(yè)用水及市政雜用等領域。目前，全國設市城市與縣城92%的污水處理廠具有污水二、三級處理能力，出水符合《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標準》規(guī)定的一級標準限值，已達到再生利用的基本要求。

2.雨水利用

雨水利用指進入河道之前，直接或通過修建集雨場地和微型蓄水工程（水窖、水柜）對天然降水進行收集、存儲并加以利用。傳統(tǒng)上，雨水利用統(tǒng)計范圍為農村集雨工程供水量，主要供水對象為農村飲水與灌溉。近年，隨著我國農村飲水安全與提質增效工程的實施，集雨工程供水量基本維持不變。2005年全國集雨工程供水量為 11.0億 m3，2017年為 12.10億m3。部分省（自治區(qū)）集雨工程供水量逐步減少，不再進行統(tǒng)計。

近年全國大力推進海綿城市建設，通過人工強化的滯蓄凈化等方式控制城市建設下墊面降水徑流，部分用于綠地灌溉、城市環(huán)衛(wèi)、景觀用水等。嚴格來說，綠化等利用的水量屬于雨水利用的范疇。目前，對這部分水量尚沒有系統(tǒng)權威的統(tǒng)計。

3.咸水利用

咸水包括礦化度2～5 g/L的微咸水與礦化度大于5 g/L的其他咸水。根據第二次水資源評價成果，全國微咸水區(qū)面積20.77萬km2，多年平均年地下水補給量為97.8億m3，其中新疆、河北、山東、內蒙古微咸水區(qū)多年平均年地下水補給量分別為22億m3、11.7億 m3、11 億 m3、9.3 億 m3，其他省份補給量較少；其他咸水區(qū)面積9萬km2，多年平均年地下水補給量42.7億m3。目前咸水利用以微咸水利用居多。微咸水主要用于農業(yè)灌溉、水產養(yǎng)殖、工業(yè)（如電力冷卻、造紙、印染等）或經過淡化處理后用于飲用。近年隨著我國農村飲水安全與提質增效工程、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造工程的實施，微咸水利用量快速下降。2005年微咸水利用量為5.8億m3，2017年利用量僅為 2.03 億 m3（見圖 1）。

4.海水利用

海水利用包括海水淡化利用與直接利用。海水淡化利用就是將海水進行脫鹽生產淡水。海水直接利用就是以海水為原水，直接替代淡水作為工業(yè)和生活用水，主要作為火（核）電的冷卻用水。近年，我國海水利用迅速發(fā)展，工程規(guī)模進一步擴大。海水淡化工程總規(guī)模由2005年的3.1萬t/d增加到2017年的119萬t/d；淡化水量由 0.08億 m3增加到 3.40億 m3；直接利用量由237.2億m3擴大到1 022.7億m3。目前，海水淡化水用于工業(yè)、生活與綠化等用水的比例分別為66.56%、33.11%、0.33%。 目前，廣東、浙江、福建、山東每年海水利用量超過50億m3。

二、非常規(guī)水源利用存在的主要問題及其原因

2015年國務院印發(fā)實施的《水污染防治行動計劃》（又稱“水十條”）要求將再生水、雨水和微咸水等非常規(guī)水源納入水資源統(tǒng)一配置，明確到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上，京津冀區(qū)域達到30%以上。2019年印發(fā)實施的《國家節(jié)水行動方案》要求，在缺水地區(qū)加強非常規(guī)水源利用，到2020年，缺水城市再生水利用率達到20%以上；到2022年，缺水城市非常規(guī)水源利用占比平均提高2個百分點。對標上述要求，我國部分地區(qū)非常規(guī)水源利用還存在較大差距，未來任務更加艱巨。非常規(guī)水源利用存在的主要問題是缺乏強制性手段，加之管理、工程、經濟等多種因素制約，使得利用規(guī)模難以迅速擴大。主要原因如下：

1.政策強制性不夠

在頂層設計層面，由于非常規(guī)水源的資源屬性在很長一個時期并未得到足夠重視，導致全國層面缺乏系統(tǒng)的制度、政策和規(guī)劃。2010年國務院批復的《全國水資源綜合規(guī)劃》中，將再生水等非常規(guī)水源作為傳統(tǒng)水源短缺時的一種補充水源，部分地區(qū)未配置非常規(guī)水源。在實際操作層面，非常規(guī)水源利用涉及水利、住建、農業(yè)農村、自然資源等多個部門，非常規(guī)水源利用尚未納入各級政府及相關部門考核中。

圖1 歷年微咸水利用量

2.配套設施滯后

以再生水利用為例。目前，在污水處理廠出水已符合再生利用基本要求的情況下，全國再生水設施出力率（再生水利用量/再生水生產能力）為53.16%，北方16個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）為44.00%，京津冀僅為41.84%，制約因素就是再生水輸送管網不配套。再生水輸送一般都需要修建獨立的管網設施，再生水用戶往往分布在城市市區(qū),建設中存在投資大、建設難度大的問題。大部分地區(qū)的再生水設施及管網建設資金融資渠道單一，往往和城市基礎建設資金綁定，市場投融資機制不成熟。再生水利用工程建設缺乏專項資金渠道，導致再生水設施建設緩慢，配套管網覆蓋率更低，再生水利用規(guī)模小。

3.扶持政策供給不足

再生水、海水淡化成本較高，目前缺乏有利于非常規(guī)水源利用的價格、財稅等扶持政策。此外，宣傳教育滯后，公眾對非常規(guī)水源利用接受程度不高，存在諸多認識誤區(qū)，如再生水不能灌溉作物與林草，海水淡化水不能飲用等。

三、加快構建以配額制為核心的非常規(guī)水源利用政策體系

針對上述問題，借鑒相關行業(yè)與其他國家的做法和經驗，建議實行非常規(guī)水源利用配額制，即根據不同地區(qū)水資源緊缺程度和非常規(guī)水源情況，對非常規(guī)水源利用量或比例做出強制性規(guī)定，并配套相關政策，切實推進非常規(guī)水源利用。主要措施對策如下：

1.分解細化非常規(guī)水源利用目標配額

（1）科學設定全國配額總目標

按照非常規(guī)水源利用潛力，確定全國非常規(guī)水源利用量目標值。據測算，到2030年全國非常規(guī)水源利用量達到300億m3以上是合理的、可行的，約占供水總量的5%。其中，再生水利用量200億m3，雨水利用量（含海綿城市蓄水利用量）70億m3，海水淡化量 15億 m3，微咸水 15億 m3。 到 2025年，全國非常規(guī)水源利用量應當達到200億m3以上，約占全國供水總量的3.3%。

（2）分解確定區(qū)域配額指標

以全國非常規(guī)水源配置總體目標為約束，制定省級行政區(qū)的非常規(guī)水源利用目標，并進一步分解到市縣。非常規(guī)水源具有明顯的區(qū)域性特征，需要根據不同地區(qū)非常規(guī)水源可利用種類、經濟社會發(fā)展水平，分別制定不同類型非常規(guī)水源配額。城市化地區(qū)重點開發(fā)利用再生水、雨水；山丘區(qū)加大雨水利用；沿海缺水城市逐步推進海水淡化并加大海水直接利用；華北平原和西北內陸河具有豐富咸水資源的地區(qū)要加大咸水的開發(fā)利用。

2.加強非常規(guī)水源利用基礎設施規(guī)劃與建設

相關基礎設施是落實非常規(guī)水源配額的硬件支撐。根據區(qū)域非常規(guī)水源開發(fā)利用重點，編制非常規(guī)水源利用規(guī)劃，并與有關規(guī)劃相銜接、相協(xié)調，有針對性地加強基礎設施建設，降低開發(fā)利用成本，保障水質，實現非常規(guī)水源“能產、可供、便用”。

將非常規(guī)水源開發(fā)利用基礎設施作為區(qū)域總體規(guī)劃、城市建設的強制性內容，納入市政供排水體系。再生水利用規(guī)劃要與水污染防治規(guī)劃協(xié)調，在現有污水處理廠基礎上提高處理標準，或配套建設再生水處理設施，完善供水管網，使再生水接入供水網絡體系，也可直接回補河湖生態(tài)用水。海水利用規(guī)劃要與海洋開發(fā)規(guī)劃、供水管網規(guī)劃協(xié)調，加快淡化處理廠建設，同步建設配套供水設施，可直接供給合適的用戶，也可連通本地水源工程，與當地地表水源混合自然礦化后一體化供水。雨水利用規(guī)劃需要結合海綿城市建設規(guī)劃、海綿流域規(guī)劃，做好公共設施、小區(qū)內部利用小循環(huán)，優(yōu)先供給市政用水。

3.強化非常規(guī)水源配額管理與考核

強化管理與考核是落實非常規(guī)水源配額的軟件保障。從行政區(qū)域、園區(qū)、取用水戶等多個層次建立管理與考核制度，把配額落到實處。同時，要突出水質安全，對不符合人體直接接觸標準的非常規(guī)水源要設有安全提示，有條件的要進行隔離。

（1）行政區(qū)域層面，將配額制作為實行最嚴格水資源管理制度的主要內容

把非常規(guī)水源利用配額達標情況作為考核指標，納入最嚴格水資源管理制度統(tǒng)一考核。非常規(guī)水源利用總量只能增加不能減少，利用量減少的要調減考核分值。水資源綜合規(guī)劃外新增非常規(guī)水源不計入區(qū)域用水總量指標。未達到配額的區(qū)域按比例核減其用水總量指標，并實行取水許可區(qū)域限批，限制農業(yè)、工業(yè)建設項目和服務業(yè)新增取用水。完善非常規(guī)水源利用監(jiān)測統(tǒng)計制度，非常規(guī)水源利用要符合供水水質要求，直接排入河湖濕地的，如果滿足排水水體功能區(qū)水質管理目標要求或景觀環(huán)境用水水質標準，可以計入非常規(guī)水源利用量。

（2）園區(qū)層面，強制優(yōu)先利用非常規(guī)水源

工業(yè)園區(qū)和城市新區(qū)必須同步建設非常規(guī)水源利用設施，利用量要達到配額要求。嚴重缺水園區(qū)特定高用水行業(yè)只能使用非常規(guī)水源，不得配置常規(guī)水源。

（3）用戶層面，有序推進非常規(guī)水源利用

新增取用水戶，在滿足利用條件下必須優(yōu)先使用非常規(guī)水源，如未足額落實非常規(guī)水源利用配額指標或未簽訂供水協(xié)議的，則不予批準常規(guī)水源分配指標申請。已持有取水許可證的用水戶，可以使用非常規(guī)水源的，限期使用非常規(guī)水源，限期內未完成改造并達到用水配額的，在批準其取水許可延續(xù)時壓縮常規(guī)水源取用指標。

4.完善非常規(guī)水源利用激勵機制

（1）投資傾斜

國家將非常規(guī)水源利用工程作為公益性基礎設施予以支持，非常規(guī)水源利用工程建設可以享受用地、用電、貸款貼息、財政補貼等優(yōu)惠政策。水利發(fā)展資金、節(jié)能減排專項資金、其他資金應當加大對非常規(guī)水源利用的支持力度。通過PPP等多種形式，鼓勵與引導社會資本參與非常規(guī)水源工程建設與運營，允許非常規(guī)水源配額指標進行交易。

（2）價格支持

鼓勵供用雙方協(xié)商確定非常規(guī)水源供水價格。探索實行非常規(guī)水源目標價格管理，由物價部門制定區(qū)域非常規(guī)水源目標價格，供水水價低于目標價格時，對供水單位給予適當獎勵；供水價格高于目標價格時，對用水單位給予適當補貼。探索實行累進補貼機制，使用非常規(guī)水源供水越多則財政補貼標準越高。

（3）稅費優(yōu)惠

利用非常規(guī)水源可以依法減免水資源稅或水資源費。再生水、雨水、海水淡化、咸水利用等免征水資源稅或水資源費。

（4）公眾參與

加大科普和宣傳力度，引導社會形成優(yōu)先利用非常規(guī)水源的理念和環(huán)境，提高非常規(guī)水

源利用必要性的認識，改變公眾對再生水等非常規(guī)水源利用的偏見，發(fā)揮好公眾監(jiān)督作用。

（5）立法保障

制定節(jié)約用水條例和修訂水法，增加非常規(guī)水源利用有關要求。鼓勵地方制定非常規(guī)水源開發(fā)利用的法規(guī)政策。