推進我國水資源保護工作的思考及重點

朱黨生，張建永

（水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

2018年4月，習(xí)近平總書記在深入推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上指出“長江病了，而且病得還不輕”。同時，我國北方地區(qū)一些河湖也得了嚴重的 “慢性病”，部分河湖水污染嚴重，一些河道干涸斷流。水已成了我國嚴重短缺的資源、制約環(huán)境質(zhì)量的主要因素，成為經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的嚴重安全問題。河川之危、水源之危已成為生存環(huán)境之危、民族存續(xù)之危。當前，我國治水的主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕妼λY源水生態(tài)水環(huán)境的需求與水利行業(yè)監(jiān)管能力不足的矛盾。黨的十八大開啟了生態(tài)文明建設(shè)新時代，水資源保護和河湖健康保障受到黨中央、國務(wù)院高度重視。系統(tǒng)謀劃、科學(xué)有效保護水資源，是保障國家水安全，推進生態(tài)文明、建設(shè)美麗中國的重要舉措和必然選擇。

一、我國水資源保護面臨的新形勢新要求

隨著經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染三大新問題越來越突出、越來越緊迫，新老問題相互交織。國家實施生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略，轉(zhuǎn)變治水思路和方式，水資源保護工作面臨新的形勢和更高的要求，主要包括：

1.加強水資源保護和河湖健康保障成為治水管水的核心工作

水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染問題的產(chǎn)生，主要是由于經(jīng)濟社會發(fā)展中沒有充分考慮水資源、水生態(tài)、水環(huán)境承載能力，根源在于水資源過度開發(fā)利用。為滿足人民群眾對優(yōu)質(zhì)水資源、健康水生態(tài)、宜居水環(huán)境日益增長的需求，迫切要求把調(diào)整人的行為、糾正人的錯誤行為貫穿始終，把節(jié)約用水、水資源保護和河湖健康保障作為解決三大新問題的重要舉措，進行系統(tǒng)謀劃。

2.強化河湖水域岸線等水生態(tài)空間管控是維護河湖健康的重要基礎(chǔ)

以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為手段的國土空間開發(fā)保護制度已成為我國重要的生態(tài)文明制度。河湖水系是洪水的通道、水資源的載體、生態(tài)廊道的重要組成，構(gòu)成了國土空間的主動脈。劃定水生態(tài)空間范圍，實施空間用途管制，維護水生態(tài)空間結(jié)構(gòu)和功能，是解決水資源無序開發(fā)、過度開發(fā)問題的重要基礎(chǔ)。

3.統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理是解決我國水問題的根本途徑

山水林田湖草是生命共同體，其中水既是最基本的生態(tài)環(huán)境要素，也是不可替代的自然資源要素，具有核心的生態(tài)服務(wù)功能和經(jīng)濟社會支持功能。水猶如人體血液，河流則是經(jīng)脈，湖泊濕地是腎臟，其任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就會出現(xiàn)氣血虧損不足，或者經(jīng)脈瘀滯不通等“病癥”，身體機能和生命活力就會下降。這就要求按照生態(tài)系統(tǒng)整體性、流域系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌生態(tài)要素，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

4.堅持黨政領(lǐng)導(dǎo)、部門協(xié)同已成為河湖保護與管理的基本制度保障

目前，以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心、強化部門協(xié)同聯(lián)動的河長制湖長制工作格局已基本形成。根據(jù)《水法》《河道管理條例》及水利部“三定”有關(guān)規(guī)定，水利部門圍繞“盛水的盆”和“盆里的水”，針對水資源保護的薄弱環(huán)節(jié)和明顯短板，重點在河湖生態(tài)流量水量保障、地下水超采治理、飲用水水源地保護、水生態(tài)空間管控、河湖綜合保護與治理、河湖保護和監(jiān)管協(xié)調(diào)機制、標準規(guī)范體系等方面加快推進工作。但水資源保護和管理需要自然資源、生態(tài)環(huán)境、水利、林草等多部門協(xié)同合作，必須加強部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和協(xié)同聯(lián)動，切實形成工作合力。

二、新時代水資源保護內(nèi)涵與總體思路

新形勢和新要求給我國水資源保護賦予了全新內(nèi)涵，分析和闡明水資源保護的概念和內(nèi)涵，并據(jù)此明確水資源保護的總體思路是做好水資源保護工作的基本前提。

1.水資源保護概念與內(nèi)涵

水作為資源，具有“量”和“質(zhì)”的基本屬性，但與土地、礦產(chǎn)資源不同，水以流域為單元，在自然、人為驅(qū)動下具有循環(huán)流動性、可再生性和時空分布波動性，水賦存的河湖空間等載體及狀況直接關(guān)系到“量”和“質(zhì)”的狀況。根據(jù)新形勢和新要求，水資源保護必須從以往水質(zhì)保護為主擴展到水質(zhì)、水量、水生態(tài)并重。因此，新時代水資源保護的內(nèi)涵是：為維護江河湖庫水體的水質(zhì)、水量、水生態(tài)功能與資源屬性，防止水源枯竭、水體污染和水生態(tài)系統(tǒng)惡化，保障水資源可持續(xù)利用所采取的技術(shù)、經(jīng)濟、法律、行政等措施的總和。

在保護目標上，既要保護水資源的經(jīng)濟功能，又要維護其生態(tài)功能，以達到保障水資源可持續(xù)利用的目標。

在保護范圍上，要著眼于水生態(tài)系統(tǒng)整體性和流域系統(tǒng)性，既要保護“盆里的水”，又要保護“盛水的盆”，既要保護地表水，又要保護地下水。

在保護手段上，要著眼于維護和促進水生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)，既要強化水資源供、用、耗、排等開發(fā)利用管控，使水資源承載能力真正成為剛性約束，又要加強水生態(tài)修復(fù)、水污染治理、水環(huán)境擴容，確保河湖生態(tài)環(huán)境功能的恢復(fù)、維護和提升。

水污染防治是水資源保護的重要組成，兩者既有聯(lián)系又有區(qū)別。水污染防治以改善水環(huán)境質(zhì)量為目標，以污染控制和污染源治理為核心。水資源保護以維護水體功能、實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用為目標，在保護水資源質(zhì)量的同時，還要維護水資源的數(shù)量和水生態(tài)系統(tǒng)，一方面根據(jù)水資源水環(huán)境承載能力提出水資源開發(fā)利用和污染物入河總量控制要求，做到防病于未發(fā)；另一方面針對水量、水質(zhì)、水生態(tài)問題，系統(tǒng)診斷、分類施策、綜合治理，促進江河湖泊健康可持續(xù)。

2.新時代水資源保護工作總體思路

積極踐行“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”新時代水利工作方針，緊緊圍繞“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”水利改革發(fā)展總基調(diào)，以流域為單元、河湖水系為脈絡(luò)，以水資源水環(huán)境水生態(tài)承載能力為剛性約束，采取“保、限、退、減、增、治”等綜合措施，推進整體保護和系統(tǒng)治理，強化監(jiān)測預(yù)警能力建設(shè)，健全管控制度和機制，促進河湖功能逐步恢復(fù)，保障水資源可持續(xù)利用。

（1）堅持保護優(yōu)先，嚴治“未病”

對水資源稟賦條件較好、水質(zhì)總體優(yōu)良、水生態(tài)狀況良好的河湖水體及所在區(qū)域，特別是江河源頭區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、重要飲用水水源地等生態(tài)保護區(qū)，要按照治“未病”要求，做到優(yōu)先“?！保瑖栏瘛跋蕖?。

優(yōu)先 “?！?，就是要堅持保護優(yōu)先、生態(tài)優(yōu)先，實施水源涵養(yǎng)和保護、水土保持、濱河濱湖植被緩沖帶以及封育保護等措施，對涉水生態(tài)保護紅線區(qū)按禁止開發(fā)區(qū)域要求進行管控。

嚴格“限”，就是要落實最嚴格水資源管理制度，大力推動全社會節(jié)水，嚴格限制對生態(tài)影響大的水資源開發(fā)利用活動，嚴格控制和減少入河湖排污總量，嚴格限制違法違規(guī)占用河湖水域岸線、飲用水水源保護區(qū)、重要水源涵養(yǎng)區(qū)等水生態(tài)空間。

（2）強化分類施策、系統(tǒng)“診療”

針對水資源開發(fā)利用過度、水污染嚴重、水生態(tài)退化的河湖水體及區(qū)域，按照辨證施治的理念，做到逐步“退”、持續(xù)“減”、合理“增”、系統(tǒng)“治”。

逐步“退”，主要對地表水資源超載區(qū)和地下水超采區(qū)，通過優(yōu)化水資源配置，強化節(jié)水及適度引調(diào)水等，逐步退還被擠占的生態(tài)水量、壓減地下水超采量；對侵占河道、圍墾湖泊等突出問題開展清理整治，積極推進退田還湖、退養(yǎng)還灘、退耕還濕，逐步歸還被擠占的河湖生態(tài)空間。

持續(xù)“減”，主要對污染問題突出的河湖，統(tǒng)籌水上、岸上污染治理，全面實施控源減污、節(jié)水減排，加強中水回用和再生水利用，推進污染物排放總量和入河總量持續(xù)削減。

合理“增”，主要對水資源水環(huán)境承載能力不足的河湖水域，如水資源嚴重短缺河湖、富營養(yǎng)化嚴重湖泊等，根據(jù)水資源條件和調(diào)配可能性，加強生態(tài)流量水量調(diào)度，實施必要的河湖生態(tài)補水、水系連通、生態(tài)修復(fù)等工程，提升水體流動性和自凈能力。

系統(tǒng)“治”，主要對生態(tài)環(huán)境問題突出的河湖，統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，推進水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、生態(tài)水量保障、水工程生態(tài)改造等綜合措施，實現(xiàn)水質(zhì)持續(xù)改善、水量基本保障、河湖生態(tài)逐步修復(fù)。加快推進海綿城市建設(shè)，修復(fù)城市水生態(tài)、增強城市防澇能力等。

三、水資源保護措施體系建設(shè)

山川、河流、森林、耕地、湖泊、草原等作為水循環(huán)的物理載體，通過物質(zhì)轉(zhuǎn)移和能量交換，形成相互依存、緊密聯(lián)系的有機鏈條。水以及承載水的“盆”是國土空間的重要組成部分，對國土空間布局起到重要的支撐保障和引導(dǎo)約束作用。從流域系統(tǒng)保護角度，按照水量、水質(zhì)、水生態(tài)“三位一體”保護要求，統(tǒng)籌山水林田湖草自然生態(tài)各要素，結(jié)合生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)空間水資源動態(tài)關(guān)聯(lián)，綜合考慮各部門水資源水生態(tài)保護職能，構(gòu)建水資源大保護措施體系（見圖1）。

1.陸域?qū)用?/h3>

以促進水資源良性循環(huán)為目標，重點實施水源涵養(yǎng)保護、水土保持、用水總量控制、節(jié)約用水、水污染防治及海綿城市建設(shè)等。其中水源涵養(yǎng)保護主要對大江大河源頭及上游地區(qū)、重要地下水源涵養(yǎng)區(qū)，采取植樹造林、封育保護、退耕還林還草等，提升水源涵養(yǎng)能力，以林草部門為主。水土保持主要是開展以小流域為單元的山水田林路綜合治理，加強坡耕地、侵蝕溝、崩崗及石漠化綜合整治，控制水土流失，減輕面源污染，以水利部門為主。嚴格用水總量控制、推進節(jié)約用水，主要是落實最嚴格水資源管理制度，以水定需、量水而行，控制水資源消耗總量和消耗強度，實現(xiàn)用水高效均衡，以水利部門為主。水污染防治主要是落實水污染防治行動計劃，以改善水環(huán)境質(zhì)量為核心，嚴格控制工業(yè)污染、城鎮(zhèn)生活污染，防治農(nóng)業(yè)面源污染，以生態(tài)環(huán)境部門為主。海綿城市建設(shè)主要是統(tǒng)籌建筑小區(qū)、道路廣場、公園綠地、河湖濕地等，綜合采取“滲、滯、蓄、凈、用、排”等綜合措施，以住建部門為主。

2.河湖水域及岸線層面

以保障水域功能持續(xù)發(fā)揮為目標，重點實施河湖生態(tài)流量保障、地下水超采綜合治理、飲用水水源地保護、河湖水環(huán)境綜合整治、生態(tài)水系廊道保護、重要生境保護與修復(fù)等，聚焦“盆里的水”和“盛水的盆”，水利部門應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。其中，河湖生態(tài)流量保障主要是加強水資源和水工程統(tǒng)一調(diào)度，嚴控取用水總量及過程，開展泄放和監(jiān)控設(shè)施建設(shè)，強化監(jiān)管和責(zé)任考核等。地下水超采綜合治理主要通過節(jié)水、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、多渠道增加水源等，壓減地下水超采量。重要飲用水水源地保護主要是按照 “水量保證、水質(zhì)合格、監(jiān)控完備、制度健全”的要求，開展水源地達標建設(shè)等。河湖水環(huán)境綜合治理主要是結(jié)合截污納管及入河排污口治理，開展河道生態(tài)整治、底泥清淤、水生態(tài)恢復(fù)及河湖水系連通等。河湖生態(tài)水系廊道保護主要是按照“格局優(yōu)化、水清岸綠、連續(xù)穩(wěn)定、生境多樣”的要求，加強水域岸線空間管控，構(gòu)建具有海綿特征的生態(tài)廊道。重要水生生境保護與修復(fù)主要是針對沿河重要濕地、重要水生生物棲息地等開展保護和修復(fù)。

圖1 水資源大保護措施體系示意圖

四、近期推進水資源保護的重點工作

1.全面加強河湖生態(tài)流量水量保障

明確河湖生態(tài)流量水量確定方法，科學(xué)合理確定河湖生態(tài)流量水量目標并開展適應(yīng)性管理。加快制定主要江河流域水量分配方案，將河湖生態(tài)水量納入流域水資源統(tǒng)一配置和管理。編制全國重要河湖生態(tài)流量保障方案，制定重點河湖生態(tài)流量“一河一策”實施方案并實施監(jiān)管。出臺加強河湖生態(tài)流量保障工作的指導(dǎo)意見等。

2.加快推進地下水超采綜合治理

嚴格地下水利用管控，核定并公布地下水禁采和限采范圍。嚴格地下水年度用水計劃管理，實施地下水開采總量和水位雙控制。以京津冀地區(qū)等地下水超采嚴重區(qū)域為重點，通過采取“一減、一增”綜合措施，系統(tǒng)推進地下水超采治理。充分發(fā)揮市場機制作用，推進水權(quán)水價水資源稅改革，為地下水利用管控和超采區(qū)治理提供制度保障。

3.切實加強重要飲用水水源地保護

以列入全國重要水源地名錄的水源地為重點，持續(xù)推進水源地安全保障達標建設(shè)和評估工作。建立健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制為核心的水源地保護和管理責(zé)任體系。開展水源地問題排查和專項檢查，建立問題清單和整改銷號制度?？茖W(xué)規(guī)劃、合理布局飲用水水源地和取水口，加強備用水源建設(shè)等。

4.強化河湖水域岸線等水生態(tài)空間管控

按照國土空間規(guī)劃相關(guān)要求，編制水利基礎(chǔ)設(shè)施空間布局專項規(guī)劃。合理劃定水生態(tài)空間范圍，加強水生態(tài)空間用途管制。對涉水生態(tài)保護紅線區(qū)，嚴禁任意改變用途，制定正面準入清單。對其他涉水空間，按限制開發(fā)區(qū)進行管控，提出負面準入清單。對河湖空間被擠占、水生態(tài)退化區(qū)域，有針對性地提出保護、修復(fù)、空間置換等管控措施。

5.分區(qū)分類推進河湖綜合保護和治理

以全國大江大河干流及主要支流為重點，結(jié)合不同功能類型實施差異化保護與修復(fù)，建設(shè)濱河濱湖植被帶和緩沖帶，打造綠色生態(tài)水系廊道網(wǎng)絡(luò)。全面完成河湖“清四亂”專項整治，因勢利導(dǎo)改造渠化河道，構(gòu)建整潔美麗、健康自然的河岸線。推進攔河閘壩生態(tài)改造，開展綠色水電站認證。對城市內(nèi)河湖，實施污染綜合治理、河湖生態(tài)整治和親水平臺建設(shè)等，提升水景觀文化品位。圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，重點開展京津冀“六河五湖”、長江干流及主要支流、粵港澳大灣區(qū)等重要河湖綜合保護和系統(tǒng)治理。

6.構(gòu)建各部門分工負責(zé)、協(xié)同聯(lián)動的保護和監(jiān)管機制

充分利用河長制湖長制平臺，依托流域管理機構(gòu)綜合管理職能，發(fā)揮流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)督管理機構(gòu)實行水利部和生態(tài)環(huán)境部雙管的優(yōu)勢，建立跨部門、跨區(qū)域的水資源保護協(xié)調(diào)機制。加強流域上下游、各部門之間的協(xié)調(diào)配合，推進監(jiān)測站網(wǎng)共建和信息共享，建立水資源水環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機制，開展河湖健康評估、績效評價考核及聯(lián)合執(zhí)法監(jiān)管等。

7.完善水資源保護相關(guān)標準規(guī)范體系

盡快編制 《河湖生態(tài)保護與修復(fù)設(shè)計規(guī)范》《水利水電工程生態(tài)流量計算規(guī)程》《水庫生態(tài)調(diào)度設(shè)計規(guī)范》《河湖健康評估技術(shù)指南》等標準規(guī)范。按照生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的要求，修訂完善已頒布的水資源規(guī)劃、水利水電勘測設(shè)計等標準規(guī)范，制定河湖生態(tài)修復(fù)和治理先進適用技術(shù)與產(chǎn)品名錄。加強新時代水資源保護規(guī)劃編制思路研究，開展生態(tài)水利工程、生態(tài)水系廊道保護、水生態(tài)空間用途管制、水生態(tài)補償?shù)汝P(guān)鍵技術(shù)研究和試點工作等。