社會質(zhì)量理論視角下社會救助工作的推進路徑探析
——以上海市Y街道“橋計劃”項目試點為例

●林菁華

一、引言

2013年10月，習近平總書記在湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”的概念，并對扶貧工作提出六個“精準”的要求。“精準扶貧”的重點在于“精準”二字。作為宏觀政策指向，“精準扶貧”有關(guān)“精準”這一宏觀政策意涵，可以借鑒到社會救助相關(guān)工作中以實現(xiàn)“精準救助”。這里所謂的“精準救助”就是要精確、細致地了解救助對象的問題及需求，并有針對性地在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會關(guān)系、社會交往、社區(qū)環(huán)境等方面提供精準的救助服務(wù)，以協(xié)助救助對象走出困境。

2014年，國務(wù)院頒布的《社會救助暫行辦法》第一次在社會救助領(lǐng)域提出社會力量參與的概念。2015年，民政部、財政部發(fā)布《關(guān)于加快推進社會救助領(lǐng)域社會工作發(fā)展的意見》，進一步明確了社會救助領(lǐng)域社會工作的總體要求、任務(wù)和路徑、支持保障。上海市人民政府2014年印發(fā)的關(guān)于上海市貫徹《社會救助暫行辦法》實施意見的通知中，也明確提出了社會力量參與社會救助是“9+1”社會救助體系中的重要部分，這也是現(xiàn)代社會救助的發(fā)展方向。西方發(fā)達國家的經(jīng)驗也證明，社會救助中政府與社會組織的有效協(xié)作、有效互補是社會救助效果最大化的有力保證。

“橋計劃”是上海市民政局在2014年根據(jù)《社會救助暫行辦法》提出的社會力量參與社會救助的要求，而推出的社會工作介入社會救助的試點項目。該項目分別在四個區(qū)試點，其中S區(qū)為首批試點且延續(xù)至今，積極探索了社會工作介入社會救助的工作機制，形成了一些工作經(jīng)驗，但同時也存在政策瓶頸、專業(yè)度不夠等問題，故本文選取S區(qū)首個試點街道Y街道為個案開展研究，形成“橋計劃”項目推進社會救助工作的經(jīng)驗總結(jié)，并提煉存在問題，提出合理化建議意見。

二、研究理論

社會質(zhì)量研究起源于1997年多名歐洲學(xué)者通過的《歐洲社會質(zhì)量的阿姆斯特丹宣言》。英國學(xué)者艾倫·沃克率先將社會質(zhì)量理論引入中國內(nèi)地。根據(jù)開創(chuàng)者沃爾夫?qū)へ惪说热说亩x，社會質(zhì)量（Social Quality）是指“公民在那些能夠提升人們的福利狀況和個人潛能的環(huán)境條件中參與其社區(qū)的社會經(jīng)濟生活的程度”。據(jù)此概念，社會條件或社會關(guān)系的質(zhì)量決定人們社會交往和社會參與的狀況，社會交往和社會參與為人們帶來福祉和潛能。社會質(zhì)量理論以“社會性”為其立論的邏輯

起點，其本質(zhì)在于強調(diào)人的社會性，強調(diào)人是一種社會存在，強調(diào)人們在團體中、社區(qū)中和社會中的相互依存關(guān)系。人的自我實現(xiàn)源于他們在廣泛的集體認同（諸如家庭、社區(qū)、公司、機構(gòu)）中與他人的互動，所以自我實現(xiàn)過程和集體認同形成過程兩者之間存在著相互依賴。這些相互依賴過程發(fā)生的領(lǐng)域體現(xiàn)了兩種重要的緊張關(guān)系的互動：正式的系統(tǒng)世界和由家庭、群體和社區(qū)構(gòu)成的非正式的生活世界兩者之間的水平方向的緊張關(guān)系，以及社會發(fā)展和個人發(fā)展兩者之間縱向的緊張關(guān)系。根據(jù)這一理論框架，社會質(zhì)量理論從四個維度分析人們參與社會過程的條件（見圖1）。

圖1 社會質(zhì)量理論架構(gòu)

在大部分地區(qū)的實踐中，救助一般是提供物質(zhì)幫扶，僅為“輸血”式的救助，給予救助對象基本的生活保障，忽略了能力提升建設(shè)、精神慰藉、社區(qū)融入等“造血”式的幫扶?！皹蛴媱潯表椖渴恰爸俗灾保瑓f(xié)助他人獲得幫助自己的能力。因此，社會質(zhì)量的理論視角，有助于研究項目服務(wù)策略，從個人發(fā)展和增強社會關(guān)系的角度切入，突破傳統(tǒng)純粹物質(zhì)救助的局限。本文結(jié)合社會質(zhì)量理論框架的四個分析維度（見圖1），探究“橋計劃”項目的社會經(jīng)濟保障、社會融合、社會包容和社會賦權(quán)四個條件（見圖2），歸納出“橋計劃”有效介入救助服務(wù)的策略。

第一個維度“救助對象社會經(jīng)濟保障”是指救助社會政策方面的發(fā)展狀況，它體現(xiàn)的是一個社會中是否建立了有效的制度、體系和組織為救助對象提供足夠的經(jīng)濟、住房、環(huán)境、醫(yī)療、工作和教育等方面的保障。第二個維度“救助對象社會融合”指救助對象之間及臨時救助對象與其他社會群體之間的社會融合，其來自于社區(qū)、家庭和群體對人際信任、價值規(guī)范和社會認同的培育和引導(dǎo)。第三個維度是“救助對象社會包容”，體現(xiàn)的是制度、體系和組織對救助對象發(fā)展的支持程度，使其有機會參與到日常生活相關(guān)的各種社會關(guān)系中。第四個維度是“救助對象社會賦權(quán)”，指社區(qū)、家庭和群體在多大程度上給救助對象潛能發(fā)展提供社會條件。

三、社會質(zhì)量理論視角下“橋計劃”項目分析

（一）項目基本實施情況

黨的十九大報告指出，“我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾?！睂ι鐣戎ぷ鱽碇v，雖然上海市社會救助體系已經(jīng)建立，各項救助政策基本健全，但對受助對象來說，傳統(tǒng)單一的物質(zhì)資金救助方式，已難以滿足他們?nèi)找嬖鲩L的實際需求，受助群體特別是兒童的心理壓力、青年群體的再就業(yè)、困難家庭的社區(qū)融入以及貧困的“代際傳遞”等問題和現(xiàn)象日益凸顯。因此，構(gòu)建物質(zhì)資金幫扶與心理社會支持相結(jié)合、基本救助服務(wù)與專業(yè)化個性化服務(wù)相補充、政府主導(dǎo)與社會參與相銜接的新型社會救助模式將成為建設(shè)現(xiàn)代社會救助體系的重要組成部分。

“橋計劃”項目以幫助家庭恢復(fù)社會功能為目標開展服務(wù)，重點通過“社會心理支持”幫助困難家庭從生活技能和精神上走出貧困怪圈，發(fā)揮家庭自身核心功能擺脫貧困，回歸社會主流，是上海市實施脫貧攻堅工作中的一次生動創(chuàng)新實踐。具體來講，“橋計劃”項目以“家庭為本、社區(qū)為基、預(yù)防為先”為理念開展社會工作綜合服務(wù)試點，2015年由上海市S區(qū)政府委托專業(yè)社會組織在Y街道實施，街道以政府購買服務(wù)的形式再委托專業(yè)社會組織或高校開展服務(wù)，三年內(nèi)政府直接購買服務(wù)金額近40萬元，并發(fā)展出實務(wù)、培訓(xùn)、督導(dǎo)、評估等工作機制。

（二）項目模型分析

1.“社會經(jīng)濟保障”維度：項目通過社工上門、詢問交流、深度訪談等形式走訪了一定數(shù)量的困難家庭，街道初步建立了200戶服務(wù)對象信息的信息庫。運用社工知識和專業(yè)的指標進一步篩查，梳理出每戶對象的困境、需求等要素，每個街道再從中選取50戶困難家庭作為跟蹤服務(wù)對象，并對這50戶重點家庭再逐一分析，科學(xué)分類，確定實施跟蹤服務(wù)。用制度、官方政策給予救助對象更多福利和保障，落實和傳遞各項社會保障政策，提升救助對象社會經(jīng)濟保障程度，同時亦承擔實踐和傳遞社會保障政策的功能。

2.“社會融合”維度：項目通過對服務(wù)對象信息的整理和分析，按照需求和問題進行細分，依據(jù)問題導(dǎo)向，確定每個家庭的服務(wù)切入口，由專業(yè)的社工結(jié)合各個家庭的實際情況分別制定服務(wù)方案。同時，設(shè)立個案管理員負責上門服務(wù)，實施具體的服務(wù)內(nèi)容，并做好階段性診斷和后續(xù)服務(wù)的設(shè)計，真正解決服務(wù)的最后一公里問題。促進服務(wù)救助對象所處的社區(qū)、家庭、網(wǎng)絡(luò)和群體的社會融合，弱化社會排斥，減少社會沖突，增進整體社會質(zhì)量。

3.“社會包容”維度：項目針對服務(wù)對象的需求和問題，通過整合社區(qū)和社會資源有針對性地開展資源鏈接，并根據(jù)服務(wù)對象存在的心理輔導(dǎo)、學(xué)業(yè)輔導(dǎo)、就業(yè)指導(dǎo)、上門交流、康復(fù)訓(xùn)練、鄰里關(guān)系等問題，不斷吸引心理咨詢師、大學(xué)生志愿者、就業(yè)指導(dǎo)老師、康復(fù)醫(yī)師、社區(qū)志愿者等各行各業(yè)的人士參與“橋計劃”項目，以公益的價格開展專業(yè)的服務(wù)，使“橋計劃”得到越來越多的關(guān)注。通過爭取制度、系統(tǒng)、組織對救助對象發(fā)展的支持，減少各種形式的社會排斥，同時直接服務(wù)于臨時救助對象，提高其在政治、經(jīng)濟、社會及文化系統(tǒng)和制度中參與的可能性，最終促進個人的脫貧和發(fā)展。

4.“社會賦權(quán)”維度：項目從社會網(wǎng)絡(luò)和社會關(guān)系的方面促使救助對象提升參與社會行動的能力，聚焦于救助對象參與社會行動的潛能（知識、技能、經(jīng)驗等），并通過這些參與提升其社會權(quán)利、認知權(quán)利和社會質(zhì)量。以與救助對象及其家庭建立良好密切的伙伴關(guān)系為基礎(chǔ)，承認臨時救助對象的潛能，挖掘社區(qū)可用資源，協(xié)助救助對象參與社會活動。

（三）項目成效

Y街道“橋計劃”項目的實施形成了政府、社會組織、社工和社區(qū)志愿者共同參與的良好局面，具體成效如下：

1.“四個機制”

“四個機制”即社會工作需求的發(fā)現(xiàn)機制、社會工作服務(wù)的承接機制、社會工作服務(wù)的轉(zhuǎn)介機制、社會工作者與志愿者互動服務(wù)機制。通過試點，社工和志愿者通過有效訪視和評估發(fā)現(xiàn)服務(wù)對象，社會組織根據(jù)對象的需求設(shè)計項目并通過整合資源，將一些無法實施的項目轉(zhuǎn)介給其他社會資源，社工和志愿者提升了專業(yè)性。簡單來說，就是基本解決了社會救助社會工作服務(wù)“如何介入？誰來承接？怎么實施？怎么參與？”的四大主要問題。

需求發(fā)現(xiàn)機制即有效評估救助需求、精準識別救助對象。經(jīng)驗表明，社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者最適合參與救助需求發(fā)現(xiàn)與識別，可有效彌補政府行政力量的不足?！皹蛴媱潯表椖繉⑦m合由社會力量承擔的救助對象家庭調(diào)查、需求分析和救助政策成效評估等具體事務(wù)剝離出來，交給社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者承擔，使貧困對象的社會救助需求得到更精準、全面、科學(xué)的判定。

服務(wù)承接機制即除經(jīng)濟困境外，救助對象面臨的心理壓力巨大、支持網(wǎng)絡(luò)薄弱、家庭關(guān)系失調(diào)等問題無法單純通過物質(zhì)和資金救助解決，必須充分發(fā)揮社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者的專長和職業(yè)能力，改善救助對象的境遇。項目明確政府部門、試點街道、居委會、社區(qū)與社會工作服務(wù)機構(gòu)的職責，把有關(guān)服務(wù)需求依程序及時移交給社會工作服務(wù)機構(gòu)和社會工作者，逐步形成救助對象有困難找社工的良好局面。同時，通過政府購買服務(wù)和提供優(yōu)惠條件等積極扶持、發(fā)展社會工作服務(wù)機構(gòu)，著力提升其資源整合、項目運作、組織管理能力，為開展救助社會工作服務(wù)打牢基礎(chǔ)。

提供和轉(zhuǎn)介機制即救助對象的社會工作服務(wù)需求具有多元復(fù)雜的特點，靠單個機構(gòu)或一類機構(gòu)無法有效提供。項目重點加快建立以社區(qū)和家庭為依托的社會工作服務(wù)分流轉(zhuǎn)介機制，由社區(qū)的居委干部或志愿者擔任的“家庭管理員”“社工”經(jīng)過發(fā)現(xiàn)、預(yù)警、跟進等環(huán)節(jié)，進行綜合評估和初步服務(wù)后，再根據(jù)救助對象的深度需求，將其轉(zhuǎn)介給專門的社會工作服務(wù)機構(gòu)，使救助對象的需求得到更為全面系統(tǒng)的回應(yīng)和滿足。項目根據(jù)受訪家庭面臨問題及需求的分析，并以家庭為單位可以將問題或需求歸納為五個大類（良好社會關(guān)系需求、青少年/兒童綜合發(fā)展需求、長者照顧需求、綜合性情緒干預(yù)需求、就業(yè)促進需求）和十二個小類（夫妻關(guān)系改善需求、親子關(guān)系改善需求、社會交往關(guān)系改善需求、青少年兒童學(xué)業(yè)發(fā)展需求、青少年兒童情緒疏導(dǎo)需求、家庭照料需求、喘息服務(wù)需求、針對獨居/失獨長者的特殊照料需求、因病致貧+適齡青年的就業(yè)需求、因病致貧+無適齡青年的就業(yè)需求、貧困+社交困難青年就業(yè)需求）。

社會工作者與志愿者聯(lián)動機制即建立以社區(qū)為平臺、預(yù)防性與治療性工作并重、增加外部資源聯(lián)結(jié)和內(nèi)部資源發(fā)掘為根本宗旨的綜合服務(wù)框架?！吧鐓^(qū)”作為個體與環(huán)境互動最為直接的載體，常常成為社會工作實務(wù)開展的基本平臺，社會工作者通過社區(qū)資源的發(fā)掘與建設(shè)，為個體的心理與社會功能的恢復(fù)提供良好的外部支援環(huán)境，同時個體或家庭的改善又直接為社區(qū)注入優(yōu)化資源，實現(xiàn)“優(yōu)勢視角”的服務(wù)成效。志愿者來源于社區(qū)層面樓組長、自治團體負責人、貧困家庭成員以及社會層面的高校師生、企業(yè)員工、社會愛心人士等。例如，設(shè)計志愿服務(wù)活動，邀請貧困家庭參與，在志愿者活動的過程中，實現(xiàn)貧困家庭和社區(qū)的互動，培養(yǎng)了貧困家庭的溝通和社交等能力。同時，項目的培育和引領(lǐng)也促進社區(qū)志愿服務(wù)團隊逐漸走向成熟，符合現(xiàn)階段社區(qū)建設(shè)整體目標。

2.社會效應(yīng)

項目獲得了正向評價和良好的社會聲譽，得到政府、服務(wù)對象、社會組織、志愿團隊等多方認可。專業(yè)社會組織通過摸排調(diào)查，針對地區(qū)特點和困難家庭需求，經(jīng)過項目實踐逐步形成了特色救助項目。如“社區(qū)倡自強-愛心手工坊”項目，讓困難服務(wù)對象和社區(qū)愛心人士共同組成志愿者隊伍，利用周末時間制作的手工品進行愛心義賣，收入捐贈給社區(qū)的大重病貧困家庭，有效將社區(qū)內(nèi)的貧困家庭和社區(qū)愛心人士團結(jié)在一起，讓困難家庭參與社區(qū)的活動，參與社區(qū)助困，發(fā)掘了社區(qū)資源，構(gòu)建了社區(qū)內(nèi)的互助關(guān)系。如“小小音樂家-公益課堂”項目，針對低保家庭、經(jīng)濟困難家庭的20名孩子對學(xué)習音樂有強烈的需求，街道社救所和承接機構(gòu)整合資源，多方協(xié)調(diào)，以公益優(yōu)廉的價格，每周在琴行各2個小時為孩子們提供吉他培訓(xùn)課程，讓孩子們在學(xué)習中感受溫暖、感受進步、體驗自信。雖然簡短的學(xué)習還不足以改變孩子們來自家庭造成的內(nèi)向、自卑的心理，但有部分孩子已敢于走進社區(qū)、面對社會，自信的種子已通過音樂悄無聲息的種在了孩子們的心靈中。此外，針對困難家庭女性的“巧懂女人心”“心靈傳輸者”項目等，都有很好的探索和成效。項目實施前，絕大多數(shù)困難家庭的家庭關(guān)系、鄰里關(guān)系、社區(qū)關(guān)系都不是很融洽，家庭成員之間負能量的傳播比較多。項目實施后，原本不愿與人交流的對象愿意走出家門，向居委干部吐露心聲；困難家庭孩子與普通家庭孩子一起上補習班，學(xué)業(yè)有所提高；缺少長輩關(guān)愛的孩子通過活動有了新伙伴，懂得了感恩?？偟膩碚f，項目在家庭關(guān)系改善、正能量傳播等方面都產(chǎn)生了積極向上正能量的因素。

3.工作創(chuàng)新

“橋計劃”項目創(chuàng)新工作理念，推動救助工作從傳統(tǒng)的“補救型”向“發(fā)展型”的轉(zhuǎn)變，注重以人為本，重點放在家庭社會功能的恢復(fù)，著眼于實現(xiàn)人的全面發(fā)展。創(chuàng)新工作內(nèi)涵，將傳統(tǒng)的救助從單一的經(jīng)濟援助轉(zhuǎn)向以家庭生計再造為核心，同時關(guān)注家庭支持網(wǎng)絡(luò)、關(guān)系發(fā)展、強化家庭功能、拓展家庭資源為內(nèi)容的綜合救助體系。創(chuàng)新工作機制，由街道、居委會自上而下的落實救助工作的模式轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)社會組織嵌入進社區(qū)，與傳統(tǒng)群眾工作相互結(jié)合，改變了社會福利的單向傳遞，搭建了多方參與社會救助的平臺。

四、問題和對策

Y街道“橋計劃”項目是從無到有的過程，是社會救助新的工作探索，社區(qū)發(fā)展模式下的“橋計劃”試點項目，探索了社會救助專業(yè)化社會服務(wù)的模式，拓展了社會救助工作的內(nèi)涵。通過專業(yè)化服務(wù)的引進機制，讓受助家庭能夠在社區(qū)得到社會支持和專業(yè)服務(wù)，家庭功能和社區(qū)功能同時得到了增強，這些積極的方面、進步的方面正在逐步的顯現(xiàn)。但在項目實施過程中，不可避免的存在一些困難及問題。

第一，服務(wù)成果短期效應(yīng)不明顯。由于“橋計劃”項目主要服務(wù)低保、低收入等困難對象，絕大多數(shù)人受教育程度低、常年為生存問題操心、較少關(guān)注精神層面的東西，而且由于生活困難長期存在，有些問題日積月累、根深蒂固，很難在短期內(nèi)看到明顯的變化。

第二，社會組織專業(yè)服務(wù)能力還有待提高。承接項目的社會組織大多規(guī)模較小，成立時間短，尚未形成核心的業(yè)務(wù)模式，項目設(shè)計、執(zhí)行、研究的能力還有限，有些社會組織以往從事的是環(huán)保、助殘、助老等領(lǐng)域的服務(wù)，在轉(zhuǎn)向社會救助領(lǐng)域和社區(qū)服務(wù)方面，缺少實踐經(jīng)驗和專業(yè)知識。

第三，社區(qū)動員程度不高，轉(zhuǎn)介資源有限?！皹蛴媱潯表椖繌男再|(zhì)上來說是政府購買社會組織的服務(wù)，但是僅靠社會組織無法滿足項目的全部要求，需要區(qū)民政部門、街道救助部門、居委會、社區(qū)和社會組織共同推動?！皹蛴媱潯表椖恐饕ぷ髀鋵嵲诨鶎由鐓^(qū)，而社區(qū)工作條線眾多，事務(wù)繁雜，很難給予實施項目的社會組織以及時、充分的回應(yīng)和支持。同時，社會組織能力和規(guī)模的限制，僅靠社會組織無法滿足對象的所有服務(wù)需求，必須將一部分服務(wù)進行轉(zhuǎn)介，但在具體實施過程中，對政府條線、慈善、企業(yè)和民間其他資源的掌握不夠充分，對社區(qū)的動員能力不足，社會組織可供轉(zhuǎn)介的資源很少，無法有效解決服務(wù)對象面臨的實際問題。

針對目前開展情況進行分析，“橋計劃”項目要深入發(fā)展，可從以下幾點改進。

首先，堅持長期實施。在項目實踐中，有的服務(wù)對象不配合社工的工作；有的不支持也不反對，對社工的介入態(tài)度冷漠；還有的工作人員也對項目持懷疑態(tài)度。這些問題產(chǎn)生的原因是對“困難對象是不是需要社會和精神方面的支持”沒有達成共識，這是在項目預(yù)期中的問題，也是需要長期努力去解決的。每一個人，只要生活在社區(qū)之中，就必然會有社會服務(wù)的需求，會需要精神上的支持。很多困難群體是生活在社會邊緣的人群，是項目服務(wù)的重點對象，“托一把就上來了，放任一下就掉下去了”。雖然有些案例目前成效顯現(xiàn)不是很明顯，但社會工作是一項“潤物細無聲”的工作，通過長期的努力，救助幫扶對象將有積極向上、逐步自信的表現(xiàn)。

其次，堅持專業(yè)化介入。要堅持專業(yè)導(dǎo)向，綜合運用個案工作、小組工作、社區(qū)工作的方法，為社會救助對象及其家庭提供專業(yè)化、多樣化、多層次的服務(wù)，實現(xiàn)社會工作介入社會救助工作的系統(tǒng)性和服務(wù)的專業(yè)性。要鼓勵慈善救助類社會組織的發(fā)展和建立品牌項目，在自身擅長的優(yōu)勢領(lǐng)域精耕細作，形成自己的特色和專業(yè)。通過項目化運作吸引更多的專業(yè)社工人才加入，專業(yè)人員就像是一個項目的“技術(shù)顧問”，有了專業(yè)人員的介入，項目才不會走偏走低，才不會變得千篇一律。

最后，堅持基層廣泛參與。“橋計劃”項目的工作理念是以“社區(qū)為基”，充分依托社區(qū)開展工作。因此，必須要堅持基層的廣泛參與，才能形成最大的效應(yīng)。一方面，居委會、社區(qū)要積極參與。居委會一直以來都與社區(qū)居民有著非常密切的聯(lián)系，社會工作服務(wù)項目能不能在社區(qū)有效實施與居委會、社區(qū)的工作動力是分不開。比如說上門走訪，有了居委會干部的陪同，社工就會得到服務(wù)對象更多的信任。另一方面，吸引社區(qū)志愿者積極參與。對服務(wù)對象的定期走訪、社區(qū)互動、小組活動等項目必要流程的執(zhí)行離不開社區(qū)志愿者的加入。同時，希望通過這個項目來培育一批熱心公益、熱心慈善事業(yè)的社區(qū)志愿者。

五、結(jié)論

上海市S區(qū)Y街道“橋計劃”試點項目從無到有，通過專業(yè)化服務(wù)引進機制，實現(xiàn)資源統(tǒng)籌整合，讓受助家庭在社區(qū)得到社會支持和專業(yè)服務(wù)，是社會救助專業(yè)化社會服務(wù)模式的探索，也是對社會救助工作內(nèi)涵的拓展。項目的持續(xù)實施推廣將逐步改變基層社區(qū)觀念意識、健全社區(qū)救助隊伍、發(fā)展社區(qū)專業(yè)化服務(wù)，切實提高基層社會精準救助扶貧工作綜合水平。