新中國成立70年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的三次演進(jìn)及啟示*

王 娟 娟 任 可

新中國成立70 年來，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展成績顯著，在國際事務(wù)中的話語權(quán)不斷提升，在地區(qū)事務(wù)中更是舉足輕重，但是在國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的問題日益增多。從區(qū)域發(fā)展的角度看，在區(qū)域發(fā)展差距已經(jīng)存在的情況下，中國均結(jié)合不同時期區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵問題，適時調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，以應(yīng)對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的新情況和新問題。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策在調(diào)整區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的作用不容忽視。張可云（1992）以中國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行為主線，分析區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在沖突和合作艱難的原因，并提出處理好中央政府與地方政府之間的關(guān)系和政府與市場之間的關(guān)系的解決辦法。劉乃全等（2005）以中國區(qū)域政策重心轉(zhuǎn)移為線索，對改革開放以來中國區(qū)域政策進(jìn)行了整體分析和評價，提出區(qū)域政策制定需要全面系統(tǒng)考慮的若干建議。孫久文（2009）回顧了中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心變遷歷程，為中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展提出堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展觀、堅(jiān)持和諧發(fā)展和建立區(qū)域利益協(xié)調(diào)機(jī)制的幾點(diǎn)思考。魏后凱等（2010）通過對20世紀(jì)90年代以來對東部地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)四大區(qū)域投資規(guī)模和產(chǎn)業(yè)布局的分析，得出區(qū)域差距有縮小的態(tài)勢，發(fā)現(xiàn)中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策不完善，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)采取深化完善國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的措施。蔡之兵等（2015）將1953 年到2013 年分為“看似均衡實(shí)際非均衡的發(fā)展階段Ⅰ、看似非均衡實(shí)際也非均衡的發(fā)展階段、看似均衡實(shí)際非均衡的發(fā)展階段Ⅱ和看似均衡實(shí)際也均衡的發(fā)展階段”四個階段。孫久文等（2017）通過對中國改革開放40年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總結(jié)，認(rèn)為區(qū)域經(jīng)濟(jì)還存在著區(qū)域間絕對差距拉大和地區(qū)發(fā)展機(jī)會不均等問題，提出加大改革開放力度、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和完善區(qū)域政策體系等一系列促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的措施，并對中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)行展望。李言等（2019）從經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)兩方面，運(yùn)用計(jì)量方法對中國改革開放以來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的演進(jìn)進(jìn)行了分析。

學(xué)者們大多以“五年計(jì)劃”、改革開放、黨的會議等時間節(jié)點(diǎn)梳理并分析中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展，從政策導(dǎo)向、投資規(guī)模、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、收入差距等方面進(jìn)行研究并得出相應(yīng)的研究結(jié)論。本研究從區(qū)域發(fā)展政策制定層面的變化，梳理新中國成立70年來區(qū)域發(fā)展政策的制定主體及其制定效果，分析區(qū)域在區(qū)域發(fā)展中的能動性變化情況及其差距，論證區(qū)域參與區(qū)域發(fā)展政策制定對區(qū)域發(fā)展的關(guān)鍵性，區(qū)域發(fā)展政策的指導(dǎo)原則必然是因地制宜、分類指導(dǎo)，這也是區(qū)域發(fā)展政策制定中國家與地方應(yīng)當(dāng)保持的科學(xué)關(guān)系。

一、國家完全主導(dǎo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的階段（1949—1991年）

新中國成立之初，面對百廢待興的國民經(jīng)濟(jì)，即使經(jīng)濟(jì)效率較高的區(qū)域也因?yàn)殚L期戰(zhàn)亂對區(qū)域發(fā)展方向不明確，需要國家完全主導(dǎo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策。隨后由于應(yīng)對國內(nèi)外局勢的需要，國家作為區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定的唯一主體的格局一直持續(xù)到1991年。

1.國家完全主導(dǎo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的背景

第一，新中國成立之初全面恢復(fù)生產(chǎn)是要務(wù)。新中國成立之初，國內(nèi)外形勢不穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)極為薄弱。1949年，中國農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值只有326億元，工業(yè)總產(chǎn)值140億元，人均GDP只有27美元，僅為同期亞洲平均水平的61.36%。在工業(yè)總產(chǎn)值中，輕重工業(yè)比例嚴(yán)重失調(diào)，輕工業(yè)總產(chǎn)值為103億元，占1949 年工業(yè)總產(chǎn)值的73.57%；重工業(yè)總產(chǎn)值為37 億元，占工業(yè)總產(chǎn)值的26.43%。主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量有限，紗的產(chǎn)量僅32.7 萬噸，糖的產(chǎn)量為20 萬噸，原煤的產(chǎn)量僅0.32 億噸。1949 年，中國的鋼產(chǎn)量只占美國鋼產(chǎn)量的0.2%，原油產(chǎn)量占美國原油產(chǎn)量的0.02%。在交通設(shè)施方面，1949 年全國鐵路營運(yùn)里程2.18 萬千米，公路營運(yùn)里程8.07 萬千米，幾乎全部分布于東部地區(qū)（國家統(tǒng)計(jì)局，1999）。因此，國家用三年的時間進(jìn)行恢復(fù)國民生產(chǎn)工作。

第二，國家投資向內(nèi)陸地區(qū)傾斜以縮小東西差距。經(jīng)過三年的恢復(fù)發(fā)展，中國的區(qū)域發(fā)展差距顯現(xiàn)。由于長期“重農(nóng)抑商”的發(fā)展思想，中國的工業(yè)發(fā)展基本集中在東部沿海地區(qū)。在工業(yè)和服務(wù)業(yè)成為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展支柱的情況下，20 世紀(jì)中葉，中國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分布極不均衡。1952 年，東部沿海地區(qū)的少數(shù)城市工業(yè)產(chǎn)值占全國的三分之二以上，其中，山東為20.08 億元，上海為9.15 億元，遼寧為45.3億元；而內(nèi)陸地區(qū)工業(yè)產(chǎn)值非常小，都是以農(nóng)業(yè)為主。其中，寧夏工業(yè)總產(chǎn)值為0.2億元，甘肅工業(yè)總產(chǎn)值為2.42 億元（國家統(tǒng)計(jì)局，1999）。從“一五”開始，國家制定了偏向內(nèi)陸地區(qū)的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，并且全面制定區(qū)域發(fā)展政策。

第三，繼續(xù)加大向西部傾斜投資的力度以適應(yīng)國際形勢變化。進(jìn)入20 世紀(jì)60 年代，中國的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有了顯著提升，國內(nèi)工業(yè)布局也趨于合理。但是中國的地緣政治關(guān)系逐漸緊張，中蘇關(guān)系惡化，中印關(guān)系緊張，美國在臺灣海峽頻繁進(jìn)行軍事演習(xí)，越南戰(zhàn)爭全面爆發(fā)，國民黨也加大反攻大陸的力度。為了保障新中國建設(shè)的工業(yè)成果和新建工業(yè)設(shè)施的安全，國家做出了繼續(xù)加大對西部地區(qū)投資的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略部署。

第四，國家確立“效率優(yōu)先，兼顧公平”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展原則。經(jīng)過30年的傾斜式發(fā)展后，西部地區(qū)獲得一定程度的發(fā)展，中國區(qū)域發(fā)展差距大幅縮小，但是中國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)效率嚴(yán)重低下，同時，較之其他國家的發(fā)展，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對滯后。恰逢20世紀(jì)70年代國際環(huán)境相對和平，中國在黨的十一屆三中全會上明確提出今后的工作重點(diǎn)是進(jìn)行社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)，“效率優(yōu)先，兼顧公平”成為全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)原則。盡管國家將投資的重點(diǎn)不斷西移，但是東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率一直保持較高水平，為了盡快落實(shí)“兩個大局”，國家確立向東部傾斜的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。

2.國家完全主導(dǎo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的內(nèi)容

第一，全面恢復(fù)生產(chǎn)時期的政策鼓勵產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在三年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時期，國家制定的經(jīng)濟(jì)政策鼓勵區(qū)域發(fā)展的色彩弱，著重于為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國防建設(shè)做準(zhǔn)備。經(jīng)濟(jì)政策主要以平衡財(cái)政、恢復(fù)農(nóng)工業(yè)生產(chǎn)、調(diào)整私營工商業(yè)發(fā)展和規(guī)范市場等方面為主。例如，1950 年，為平衡財(cái)政收支，國家頒布了《關(guān)于統(tǒng)一國家財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的決定》，將國家收入中的主要部分集中到中央，由國家統(tǒng)一部署安排；1950 年，為恢復(fù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，國家頒布了《中華人民共和國土地改革法》，實(shí)行土地改革，興修水利，走合作互助的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)道路，提升農(nóng)民生產(chǎn)積極性；1952 年為規(guī)范市場和調(diào)整私營工商業(yè)，開展了“三反”“五反”運(yùn)動，引導(dǎo)私營企業(yè)向正確的方向前進(jìn)。

第二，加大在內(nèi)陸地區(qū)的產(chǎn)業(yè)部署力度?！耙晃濉睍r期國家確立了以東北地區(qū)為主發(fā)展重工業(yè)和重點(diǎn)開發(fā)西部落后地區(qū)的發(fā)展思路，全面落實(shí)區(qū)域平衡發(fā)展戰(zhàn)略。國家將蘇聯(lián)援建的156個項(xiàng)目中超過100 個項(xiàng)目布局在西部地區(qū)和東北地區(qū)，694 個限額工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中的70%落戶內(nèi)陸地區(qū)，沿海地區(qū)只占30%左右；在這一時期東北重工業(yè)的建設(shè)投資占全國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資的1/4（國家統(tǒng)計(jì)局，1999）。當(dāng)時國際環(huán)境比較嚴(yán)峻，國家在限制沿海地區(qū)發(fā)展的基礎(chǔ)上將沿海地區(qū)的一部分工業(yè)企業(yè)向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。1956年，在重新審視沿海地區(qū)與內(nèi)陸地區(qū)的關(guān)系后，提出在大力發(fā)展內(nèi)陸地區(qū)工業(yè)的同時，也要重視對沿海地區(qū)原有工業(yè)基地的利用，為內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展提供保障。

第三，全面開展三線建設(shè)，平衡工業(yè)分布。應(yīng)對20 世紀(jì)60 年代的國際形勢，國家決定把全國地域劃分為一線地區(qū)、二線地區(qū)、三線地區(qū)，其中三線地區(qū)即為遠(yuǎn)離戰(zhàn)爭區(qū)域，是當(dāng)時各國武裝力量所達(dá)不到的地區(qū)，并決定在三線地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的投資，將其建設(shè)成為國家的戰(zhàn)略大后方。區(qū)域劃分方面，三線地區(qū)是以甘、陜、青、寧四?。▍^(qū)）為主的西北大后方和川、滇、黔為主的西南大后方，一線地區(qū)由沿海沿邊地區(qū)的省份構(gòu)成，在一線地區(qū)和三線地區(qū)之間的地區(qū)統(tǒng)稱為二線地區(qū)。1964年9月，中央發(fā)出《關(guān)于計(jì)劃工作的指示》，提出要盡快落實(shí)三線建設(shè)，確保三線地區(qū)的基建投資，一線地區(qū)未搬出的產(chǎn)業(yè)要保證產(chǎn)量等（黃榮華，2001）。在國家的高度重視下，三線建設(shè)計(jì)劃開始迅速落實(shí)，截至1965年，國家在西北和西南大后方投入建設(shè)的項(xiàng)目就達(dá)到300 多項(xiàng)，一線地區(qū)部分有搬遷條件的企業(yè)也大規(guī)模向三線地區(qū)轉(zhuǎn)移。

同時，一線地區(qū)和二線地區(qū)的?。ㄊ?、區(qū)）在地區(qū)內(nèi)部響應(yīng)國家號召劃分三線區(qū)域，即“小三線”地區(qū)。廣東率先進(jìn)行“小三線”建設(shè)。1964 年10 月，廣東省委向中央提出了《關(guān)于廣東國防工業(yè)和三線備戰(zhàn)工作的請示報告》，詳細(xì)介紹了廣東的“三線”建設(shè)計(jì)劃。同年11 月，中共中央發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)一、二線的后方建設(shè)和戰(zhàn)備工作的指示》，將建立“小三線”的思想在全國一、二線城市進(jìn)行了推廣。直到1972年國際形勢緩和，國家開始將工業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)逐步從三線地區(qū)轉(zhuǎn)向了沿海地區(qū)。

第四，東部沿海地區(qū)是改革開放的先鋒。改革開放政策確立后，東部沿海地區(qū)因外向經(jīng)濟(jì)、區(qū)位優(yōu)勢、基礎(chǔ)設(shè)施和交通條件等成為改革開放的先鋒區(qū)。1978 年10 月，廣東向國務(wù)院提交了《關(guān)于寶安、珠海兩縣外貿(mào)基地和市政建設(shè)規(guī)劃設(shè)想的報告》。同年11月至12月在中央召開的工作會議上，廣東提出廣東發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢并申請中央支持。1979年，國務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立珠海和深圳兩個地級市，同年4月通過了《關(guān)于大力發(fā)展對外貿(mào)易增加外匯收入的若干問題的規(guī)定》提出了在珠海、深圳、汕頭、廈門嘗試建設(shè)出口特區(qū)（劉金田，2018）。1979年7月，國家正式同意在廣東的深圳、汕頭、珠海和福建的廈門設(shè)立出口特區(qū)，并在1980年決定將出口特區(qū)改名為經(jīng)濟(jì)特區(qū)。從1980 年開始陸續(xù)建立了深圳、珠海、汕頭、廈門4個特區(qū)，1988年海南成立并設(shè)為第五個特區(qū)。1984 年國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海、天津、廣州、北海、大連等14 個沿海開放城市，沿海開放城市可以享受部分特區(qū)政策。1987 年，中共中央提出沿海地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，提出沿海地區(qū)要積極參加國際競爭，擴(kuò)大出口，加速發(fā)展外向經(jīng)濟(jì)。1988年，國家制定“兩頭在外，大進(jìn)大出”的沿海地區(qū)發(fā)展策略（趙凌云，2001）。1985年國家決定在長江三角洲、珠江三角洲和閩南三角洲設(shè)立沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，并在1988 年決定擴(kuò)大范圍，把遼東半島、山東半島和環(huán)渤海地區(qū)的部分縣市也開辟為沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)，東部沿海地區(qū)全面開放局面就此形成。

3.國家完全主導(dǎo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的效果

第一，國民生產(chǎn)恢復(fù)。經(jīng)過三年時間的努力，國民經(jīng)濟(jì)得到迅速恢復(fù)，1952 年，全國工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到810 億元，其中，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值年均增長率為21%，工業(yè)總產(chǎn)值年均增長率達(dá)到15%。全國主要工業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)量都呈現(xiàn)出快速增長的態(tài)勢，國家工業(yè)產(chǎn)能在逐步提升。

第二，建成相對獨(dú)立完善的工業(yè)體系?！耙晃濉庇?jì)劃時期，國家側(cè)重內(nèi)陸地區(qū)發(fā)展和國防重工業(yè)建設(shè)，1957 年，全國工業(yè)生產(chǎn)總值較1952 年增長101%，達(dá)到704億元。西部內(nèi)陸地區(qū)和東北地區(qū)的工業(yè)總產(chǎn)值均翻番，其中，四川增長率達(dá)到169.2%，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)21.29億元；遼寧增長率為158.5%，工業(yè)總產(chǎn)值上漲到117.1 億元。陜西、山西、湖南、河南等內(nèi)陸省份的工業(yè)總產(chǎn)值也大幅增加，形成了一批內(nèi)陸工業(yè)基地。東部沿海地區(qū)利用相對較為完善的工業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，也獲得較好的發(fā)展。例如，浙江工業(yè)總產(chǎn)值增長率高達(dá)153%，1957年達(dá)到20.85億元；上海工業(yè)總產(chǎn)值增長率達(dá)78.4%，工業(yè)總產(chǎn)值為118.82 億元。東北三省的工業(yè)總產(chǎn)值在1960 年達(dá)到423.13億元，占全國工業(yè)總產(chǎn)值的25.8%（國家統(tǒng)計(jì)局，1999）。

20 世紀(jì)50 年代各省工業(yè)總產(chǎn)值增長率高，但絕對量方面差距大，東部沿海和東北地區(qū)各省份的工業(yè)總產(chǎn)值總體要高于中西部地區(qū)。1960年甘肅、陜西、云南等省份的工業(yè)總產(chǎn)值低于上海、遼寧等省份1952年的水平，西部地區(qū)的生產(chǎn)效率較低。東部沿海地區(qū)的發(fā)展受到國家向西傾斜政策的影響較小，上海等地在遷出一部分工業(yè)企業(yè)的情況下仍然保持了高速增長，東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)效率差距顯著。

第三，西部地區(qū)的工業(yè)基地和交通設(shè)施不斷完善。經(jīng)過“一五”“二五”的發(fā)展，內(nèi)陸地區(qū)也建立起了相對獨(dú)立的工業(yè)系統(tǒng)?！叭濉薄八奈濉逼陂g，國家在三線地區(qū)投入2000億元，三線地區(qū)重工業(yè)發(fā)展成果顯著，在四川攀枝花、貴州六盤水、甘肅金昌等地建立了一大批工業(yè)基地。在交通設(shè)施方面，成昆、焦柳、襄渝、川黔、湘黔、貴昆等鐵路干線建設(shè)完成，西部地區(qū)交通狀況明顯改善。一線地區(qū)眾多高校和科研院所的西遷也為西部發(fā)展培養(yǎng)了一批杰出的科研隊(duì)伍。新中國成立30年，在向中西部地區(qū)傾斜發(fā)展戰(zhàn)略作用下，中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)的差距大幅縮小，但是較之國家30年間對中西部地區(qū)的投入，中西部地區(qū)的國家投資收益率并不理想。

第四，東部沿海地區(qū)充分釋放發(fā)展活力。東部沿海地區(qū)逐步開放，深圳、珠海、汕頭、廈門四大特區(qū)在1984 年GDP 總量之和達(dá)到59.9 億元，較1979年的18.8 億元年增長率均超過40%。1984 年四大特區(qū)實(shí)際利用外資4.1億美元，較1979年的0.2億美元，年均增長率達(dá)到381.2%。上海、廣東、福建的GDP 分 別 從1978 年 的272.81 億 元、185.85 億 元、66.37億元增加至1990年的781.66億元、1559.03億元、522.28 億元，年均增長率分別為15.5%、61.6%、57.2%（國家統(tǒng)計(jì)局，1999）。

第五，東西差距擴(kuò)大。在基本建設(shè)投資方面，1980 年廣東為22.05 億元，廣西為10.31 億元，兩省相差11.74 億元；1995 年廣東基本建設(shè)投資為175.43億元，而廣西只有21.29億元，兩省相差154.14億元（國家統(tǒng)計(jì)局，1999）。在人民生活方面，東部沿海地區(qū)的城鎮(zhèn)人均可支配收入和農(nóng)村人民純收入在增長率和實(shí)際量上均大于西部內(nèi)陸地區(qū)。

二、國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存的階段（1992—2011年）

1992—2011年，區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定主體出現(xiàn)了國家和地方共存的局面，但是由于溝通機(jī)制缺乏，區(qū)域間的差距和區(qū)域內(nèi)的分化加劇。

1.國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存階段的背景

經(jīng)過均衡發(fā)展戰(zhàn)略和非均衡發(fā)展戰(zhàn)略后，一批區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極形成，中國的GDP 和人均GDP 從1978 年 的3645 億元和381 元上升至1991 年 的21781 億元和1893 元。但由于區(qū)域發(fā)展能力差異和政策扶持力度差別，區(qū)域發(fā)展差距不斷擴(kuò)大，從城鎮(zhèn)居民可支配收入看，1980 年，最高的上海（637元）與最低的貴州（343.83 元）區(qū)域最大差率①為1.85。1985年，最高的上海（1075元）與最低的河南（560.95 元）區(qū)域最大差率為1.90；1991 年，最高的廣東（2752.18 元）與最低的河南（1249.5 元）區(qū)域最大差率為2.20。從農(nóng)村家庭人均純收入看，1980年，最高的上海（402元）與最低的陜西（142元）區(qū)域最大差率為2.83；1985年，最高的上海（806元）與最低的甘肅（257 元）區(qū)域最大差率為3.14。1991 年，最高的上海（2003元）與最低的安徽（446.1元）區(qū)域最大差率為4.49（王娟娟，2019）。為縮小區(qū)域差距和城鄉(xiāng)差距，國家從頂層設(shè)計(jì)層面確立區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，國家投資再次向中西部地區(qū)傾斜。然而，1992 年開始的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略并未獲得目標(biāo)成效。剖析原因，在1979—1991年的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的推動下，東部沿海地區(qū)的發(fā)展活力得以釋放，激活了生產(chǎn)要素的趨利屬性。因此，為確保區(qū)域利益的持續(xù)獲得與增加，先發(fā)地區(qū)積極制定了符合自身實(shí)際的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，在國家導(dǎo)向中西部地區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略下依然保持較高較快的增長。在新中國成立以來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中，這一階段具有里程碑意義，是區(qū)域異性在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中體現(xiàn)的開始，是回歸區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展主體的表征。

2.國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存階段的政策措施

首先是國家制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策階段，這一階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策特色著重表現(xiàn)在如下七個方面。

第一，打造全方位開放格局。1992 年，國家明確了從沿海、沿江、沿邊、沿線到內(nèi)陸縱深推進(jìn)的全方位開放格局，先后開放了重慶、岳陽、武漢、九江、蕪湖等5個沿江城市，哈爾濱、長春、呼和浩特、石家莊等沿邊省會城市，太原、合肥、南昌、鄭州、長沙、成都、貴陽、西安、蘭州、西寧、銀川等11個內(nèi)陸省會城市。1992 年至1994 年，國家先后批準(zhǔn)昆山、威海、沈陽、武漢等16 個國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)。逐漸形成經(jīng)濟(jì)特區(qū)——沿海開放城市——沿海經(jīng)濟(jì)開放區(qū)——沿江沿線沿邊開放城市——內(nèi)地經(jīng)濟(jì)特區(qū)的梯度開放格局。

第二，鼓勵區(qū)域分工合作發(fā)展產(chǎn)業(yè)。1994 年，中央在《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》指出，應(yīng)充分發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，促進(jìn)區(qū)域合理分工。在微觀層面上，國家明確中西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)合作內(nèi)容和方式，1993年和1995年國務(wù)院分別出臺《關(guān)于加快發(fā)展中西部地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的決定》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)東西合作示范工程》，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為紐帶，將東部的技術(shù)、管理和資金與中西部地區(qū)的能源、資源和勞動力結(jié)合起來，帶動中西部地區(qū)優(yōu)勢資源實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價值。

第三，加大平臺建設(shè)力度。在經(jīng)濟(jì)特區(qū)作用不斷提升的情況下，國家進(jìn)一步加大平臺建設(shè)力度，到“九五”時期，在國家的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策引領(lǐng)下已經(jīng)形成了長三角地區(qū)、東南沿海地區(qū)、環(huán)渤海地區(qū)、東北地區(qū)、西南華南地區(qū)、中部地區(qū)和西北地區(qū)等7個經(jīng)濟(jì)區(qū)。除經(jīng)濟(jì)特區(qū)外，秉持分類指導(dǎo)的原則，尤其在2007年以后，國家將區(qū)域經(jīng)濟(jì)平臺的類型不斷細(xì)分，國家先后批復(fù)成立了一系列國家級戰(zhàn)略平臺，以推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展（見表1）。

表1 國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存階段的國家戰(zhàn)略平臺

第四，實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略。1992—1999年的區(qū)域協(xié)調(diào)政策沒有縮小西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)的發(fā)展差距，因此，國家有針對性地實(shí)施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，國家投資向西部地區(qū)傾斜，結(jié)合全球發(fā)展趨勢和西部地區(qū)自我發(fā)展能力弱的現(xiàn)狀，國家不斷細(xì)化推動西部大開發(fā)戰(zhàn)略落實(shí)的方案（見表2）。在西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施的初期，國家對西部地區(qū)的投資超過了15000 億元（魏后凱，2011）。到西部大開發(fā)后期，國家開始注意到生態(tài)環(huán)境對西部地區(qū)的重要性，繼而提出在西部地區(qū)進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)和設(shè)立生態(tài)紅線和生態(tài)高地。

第五，以鼓勵產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型為抓手促進(jìn)東北振興。2003 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施東北地區(qū)等老工業(yè)基振興戰(zhàn)略的若干意見》，正式提出東北振興戰(zhàn)略；2007年，國務(wù)院批復(fù)的《東北地區(qū)振興規(guī)劃》將內(nèi)蒙古東部地區(qū)的5個盟市也納入其中。國家批準(zhǔn)建設(shè)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶和沈陽經(jīng)濟(jì)區(qū)等經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)和改革試驗(yàn)區(qū)，在老工業(yè)基地調(diào)整、創(chuàng)新管理機(jī)制和激發(fā)市場活力等方面進(jìn)行了規(guī)劃和引導(dǎo)。在財(cái)政稅收方面，豁免部分企業(yè)的稅款，降低資源開采類企業(yè)資源稅標(biāo)準(zhǔn)；扣除基礎(chǔ)制造業(yè)和高科技企業(yè)的先進(jìn)技術(shù)設(shè)備增值稅等。投資政策方面，簡化老工業(yè)基地的項(xiàng)目審批程序，加大國債和專項(xiàng)資金對老工業(yè)基地調(diào)整改革的支持力度，從農(nóng)業(yè)、社保、教育、科技、衛(wèi)生等諸多領(lǐng)域提供資金保障，促使其改革調(diào)整和城市轉(zhuǎn)型。

表2 國家推進(jìn)西部大開發(fā)戰(zhàn)略落實(shí)的措施

第六，細(xì)化中部地區(qū)崛起的政策。2006 年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見》，標(biāo)志著國家開始啟動中部崛起戰(zhàn)略。國家隨后又批復(fù)和發(fā)布了一系列通知和規(guī)劃，提出將中部地區(qū)建設(shè)成為國家重要糧食生產(chǎn)基地和交通樞紐，并在中部地區(qū)批準(zhǔn)建設(shè)了中原經(jīng)濟(jì)區(qū)和鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)等一系列的經(jīng)濟(jì)環(huán)境開發(fā)區(qū)，為了更好地推動中部地區(qū)承接?xùn)|部地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，設(shè)立了皖江城市帶承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移示范區(qū)等。

第七，創(chuàng)新扶貧方式。在“九五”計(jì)劃中，國家確定了基本消除貧困的目標(biāo)，采取了一系列措施促進(jìn)老少邊窮地區(qū)發(fā)展的措施。自1994 年開始全面實(shí)施的“八七”扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃，六年基本解決了農(nóng)村8000萬貧困人口的溫飽問題。增發(fā)了扶貧補(bǔ)助，設(shè)立專項(xiàng)資金，用于興邊富民行動。1996 年，國務(wù)院決定東部10個省市對口扶持西部部分省份的發(fā)展。

其次是地方制定的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策階段，這一階段的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策特色著重表現(xiàn)在如下兩個方面。

第一，內(nèi)陸地區(qū)各省份積極參與對接國家政策。在國家的大力扶持之下，西部地區(qū)各省份積極對接國家政策。例如，甘肅在20 世紀(jì)90 年代將全面發(fā)展思路調(diào)整為分區(qū)分類發(fā)展思路，依托現(xiàn)有工業(yè)基礎(chǔ)發(fā)展原材料工業(yè)和重工業(yè)，建設(shè)國家級河西商品糧基地，在蘭州建立商貿(mào)中心。新疆充分利用豐富的自然條件和區(qū)位優(yōu)勢與國家制定的優(yōu)惠政策相結(jié)合，努力推進(jìn)對外開放的同時積極引進(jìn)東部地區(qū)夕陽產(chǎn)業(yè)，1999 年，新疆GDP 達(dá)到1163.17 億元，20 世紀(jì)90 年代年均增長率達(dá)到了36%。寧夏與東部地區(qū)的合作以項(xiàng)目促發(fā)展。2000年，國家財(cái)稅政策制定后，陜西、甘肅等省份都制定了和國家政策相一致的財(cái)稅政策。國家在發(fā)展開放經(jīng)濟(jì)層面提出了要擴(kuò)大外商投資領(lǐng)域，個別省份在此基礎(chǔ)上制定了更優(yōu)惠的政策，例如，重慶、貴州等省制定了外資企業(yè)經(jīng)營年限放寬到40年，注冊資金放寬到3000萬元等鼓勵外資企業(yè)投資政策。在環(huán)境保護(hù)、人才引進(jìn)、科學(xué)技術(shù)開發(fā)等方面各個省份也都制定了相應(yīng)的政策（漢平、王欣亮，2009）。

第二，東部地區(qū)充分挖掘優(yōu)惠政策潛力。在一系列傾斜性優(yōu)惠政策的支持下，東部地區(qū)集聚人才、資金、設(shè)施等諸多發(fā)展優(yōu)勢，形成相對堅(jiān)實(shí)的發(fā)展基礎(chǔ)和較大提升空間的發(fā)展?jié)摿?。然而，在東部地區(qū)快速發(fā)展的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略時期，中西部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展能力快速下降，區(qū)域發(fā)展差距拉大，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略開始實(shí)施。為了在發(fā)展中西部地區(qū)的同時不影響東部地區(qū)的發(fā)展，國家繼續(xù)保留了對東部地區(qū)的諸多優(yōu)惠政策。東部地區(qū)立足已有優(yōu)勢充分挖掘優(yōu)惠政策潛力，開始制定能夠應(yīng)對區(qū)域發(fā)展需要的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策和措施。首先，充分利用外匯留成制度。為了快速培育中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長極，國家給予經(jīng)濟(jì)特區(qū)100%的外匯留成優(yōu)惠，東部地區(qū)將這一制度繼續(xù)沿用，吸引了大量的外商和外資企業(yè)落戶東部地區(qū)。其次，全面實(shí)施功能化發(fā)展。為了規(guī)避惡性競爭，東部地區(qū)在20 世紀(jì)90年代先后開始功能化發(fā)展。例如，北京實(shí)施交通先導(dǎo)政策強(qiáng)化樞紐功能；天津強(qiáng)化加工制造發(fā)展力度鞏固華北門戶地位；上海以工業(yè)和經(jīng)濟(jì)為中心建設(shè)國際化大都市；山東以改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)為抓手發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)；浙江以區(qū)位優(yōu)勢和民營經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)群；廣東以輕型工業(yè)為主構(gòu)建外向型的工業(yè)體系；福建、天津、廣東等地同時將港口經(jīng)濟(jì)納入?yún)^(qū)域發(fā)展工程。

3.國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存階段的政策效果

第一，東西差距演化為四大區(qū)域問題。隨著區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定領(lǐng)域的主動性提升，國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)不及1949—1991 年有效。中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)分化，在東北地區(qū)，黑龍江與遼寧、吉林的差距不斷拉大，中部六省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期處于低迷狀態(tài)。西部地區(qū)在西部大開發(fā)戰(zhàn)略作用下經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，以人均GDP 來衡量，與2000 年比較，2010 年，內(nèi)蒙古的人均GDP 增長了8.03 倍，西部地區(qū)12 省份增長倍數(shù)最少的是新疆的3.34 倍，全國平均水平為3.88 倍，低于全國平均水平的西部省份只有3 個，分別是云南（3.40倍）、西藏（3.80 倍）和新疆（3.3 倍）。但是西部地區(qū)粗放式的發(fā)展方式也促使國家在黨的十七大報告中提出生態(tài)文明，生態(tài)約束進(jìn)入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的范疇（王娟娟，2019）。

第二，區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題趨向復(fù)雜化。以人均GDP來衡量，在國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存的階段，全國的最大區(qū)域差率大幅縮小，但是人均GDP最高與最低的省份固定。西部大開發(fā)實(shí)施之后，在中國四大區(qū)域差距存在的前提下，區(qū)域內(nèi)出現(xiàn)分化，西部地區(qū)與東北地區(qū)尤為顯著。從2000 年到2010年，西部地區(qū)人均GDP區(qū)域最大差率從2.81上升至3.57，東北地區(qū)的區(qū)域最大差率從1.31上升至1.56，在各區(qū)域內(nèi)部，人均GDP 最高與最低的省份相對固定（王娟娟，2019）。

第三，區(qū)域規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題的日趨復(fù)雜，國家和地方均開始注重科學(xué)化發(fā)展，從2007 年開始，國家與地方開始強(qiáng)調(diào)規(guī)劃引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，東部地區(qū)制定規(guī)劃的主動性和積極性顯著強(qiáng)于其他區(qū)域。2007年以來，一共有超過100 部區(qū)域規(guī)劃和相關(guān)政策被國家頒布或批準(zhǔn)，在2010 年后區(qū)域規(guī)劃制定的趨勢是與國家主體功能區(qū)規(guī)劃相結(jié)合，更加注重區(qū)域發(fā)展的可持續(xù)性（李愛民，2019）。區(qū)域規(guī)劃的制定范圍是以四大區(qū)域內(nèi)部各省市為主，鮮有跨域的區(qū)域規(guī)劃。從區(qū)域規(guī)劃制定的方式來看，同為國家級的區(qū)域規(guī)劃，但其中的一部分是以自上而下的方式，由國家提出并設(shè)立的，西部地區(qū)區(qū)域規(guī)劃大多是這種自上而下所設(shè)立的區(qū)域規(guī)劃，如《西部大開發(fā)“十二五”規(guī)劃》等。另一部分則是以自下而上的方式，由地方將自己制定并執(zhí)行的規(guī)劃上報國家，由國家批準(zhǔn)上升為國家級規(guī)劃，東部地區(qū)大多是這種自下而上的區(qū)域規(guī)劃，如《山東半島藍(lán)色經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》《江蘇沿海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃》等（見表3）。從國家級區(qū)域規(guī)劃的制定過程來看，區(qū)域發(fā)展能力較強(qiáng)的省份制定的區(qū)域規(guī)劃具有較強(qiáng)的合理性和科學(xué)性，多上升至國家層面；區(qū)域發(fā)展能力弱的地區(qū)多以執(zhí)行國家制定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃為主，這也是21世紀(jì)以來中國區(qū)域發(fā)展差距拉大的原因之一。

三、國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策互動的階段（2012年以來）

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定領(lǐng)域，國家和地方的分工日益清晰，區(qū)域在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展頂層設(shè)計(jì)中的主體地位得到有效鞏固，尤其在東部地區(qū)，兩主體形成互動關(guān)系，區(qū)域發(fā)展能力出現(xiàn)質(zhì)的飛躍。

1.國家與地方政府互動制定區(qū)域發(fā)展政策階段的背景

西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)使中國區(qū)域間的差距出現(xiàn)縮小的趨勢，但是區(qū)域內(nèi)部分化加劇。2013年，在東部地區(qū)，廣東在GDP、人均GDP、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值方面都領(lǐng)先于其他省份，福建在第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值方面與廣東省的差率達(dá)2.49；在西部，陜西省的各項(xiàng)指標(biāo)均為甘肅的一倍左右；在中部地區(qū)，河南領(lǐng)跑格局形成，與其他地區(qū)差距拉大；在東北地區(qū)，遼寧發(fā)展水平和速度均高于吉林與黑龍江。在宏觀層面，國家意識到東西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)勢差使東部地區(qū)對西部地區(qū)僅能發(fā)揮有限的帶動輻射作用，難以達(dá)到共同富裕的水平，西部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有賴于充分利用國內(nèi)外兩種資源、兩個市場。在微觀層面，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定中的主動性成為新時代中國區(qū)域發(fā)展差距拉大的要素之一。經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)較好的省份能夠制定推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量快速提升的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，并且與國家支持形成良好的互動，但是經(jīng)濟(jì)落后的省份大多處于落實(shí)國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的程度。因此，2012 年以來，國家制定的著力發(fā)展西部地區(qū)的戰(zhàn)略紅利多被東部地區(qū)獲得，區(qū)域差距縮小的難度加大。

2.國家與地方制定經(jīng)濟(jì)政策互動階段的政策內(nèi)容

第一，“一帶一路”倡議與新通道推動西部地區(qū)發(fā)展。中國省際差距不斷拉大，例如，2013年，廣東與甘肅的GDP 差率高到10。巨大的經(jīng)濟(jì)勢差使東部地區(qū)對西部地區(qū)的帶動作用有限。為此，國家在2013年提出“一帶一路”倡議，為西部地區(qū)利用國內(nèi)國外兩個市場、兩種資源發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)提供契機(jī)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化“一帶”與“一路”的聯(lián)系，國家開辟“中新南向通道”，為甘肅、重慶、貴州、廣西等4 ?。▍^(qū)）與新加坡建立經(jīng)濟(jì)往來通道，隨著南向通道作用的深化，諸多省份獲益，雙向經(jīng)濟(jì)往來頻繁，2018年，“中新南向通道”升級為“國際陸海貿(mào)易新通道”，“一帶”與“一路”的關(guān)系因此得以強(qiáng)化。

第二，推動京津冀協(xié)同發(fā)展。從20 世紀(jì)70 年代開始，國家各部門就對京津冀地區(qū)的發(fā)展展開了討論，80 年代提出京津冀地區(qū)概念，京津冀地區(qū)的區(qū)域差距日益顯著，京津的大城市病惡化與河北的低水平均衡，環(huán)京津貧困帶的面積擴(kuò)大、程度加深。2014年，國家將京津冀協(xié)同發(fā)展問題上升到國家層面。為了與國家戰(zhàn)略形成良好互動，三省市都結(jié)合自身情況制定了相應(yīng)政策，天津在2015年通過了《天津市貫徹落實(shí)〈京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要〉實(shí)施方案（2015—2020 年）》，確定了天津市在京津冀協(xié)同發(fā)展中的定位和發(fā)展目標(biāo)。2017年8月，北京與河北共同簽署《關(guān)于共同推進(jìn)河北雄安新區(qū)規(guī)劃建設(shè)戰(zhàn)略合作協(xié)議》，北京在2018年發(fā)布《推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展2018—2020 年行動計(jì)劃》，提出在2020年高質(zhì)量完成京津冀協(xié)同中期目標(biāo)。2018年4月，天津與河北還簽署了《津冀“1+5”交通協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》等一系列協(xié)議，在其他方面也擴(kuò)大了合作。為了進(jìn)一步緩解京津冀地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距拉大和探索城市發(fā)展新模式，2017 年，建立了第十九個國家級新區(qū)——河北雄安新區(qū)。

表3 2010—2012年分區(qū)域發(fā)布的部分區(qū)域規(guī)劃

第三，地方申請、國家批復(fù)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策模式逐漸形成。較之前一階段，2012 年之后，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域，國家與地方的關(guān)系區(qū)域順暢，但是區(qū)域差異明顯（見表4）。東部地區(qū)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的能力、規(guī)模均強(qiáng)于西部。通過地方申請、國家批復(fù)的模式，東部地區(qū)的區(qū)域發(fā)展很多得到國家政策的支持。反觀其他地區(qū)，尤其是西部地區(qū)，諸多區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策還是以國家制定為主，地方主動性不足，還未與國家支持之間形成良好的互動關(guān)系。

第四，“4+3”成為新時代中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的總綱領(lǐng)。面對四大區(qū)域板塊的差距，國家從頂層設(shè)計(jì)層面確立了“4+3”的發(fā)展總綱領(lǐng)，即以“一帶一路”倡議、長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀協(xié)同發(fā)展等三大戰(zhàn)略推動?xùn)|部、中部、西部、東北等四大區(qū)域板塊的協(xié)調(diào)發(fā)展，這是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)理論的重要內(nèi)核。由于這是國家制定的綱領(lǐng)式區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，因此國家層面繼續(xù)細(xì)化。2018年，明確以國際陸海貿(mào)易新通道為紐帶連接“一帶”與“一路”的發(fā)展思路。2016年，確立長江經(jīng)濟(jì)帶“一軸、兩翼、三極、多點(diǎn)”的區(qū)域發(fā)展格局，2018年，明確提出共抓大保護(hù)、不搞大開發(fā)的發(fā)展導(dǎo)向，走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的高質(zhì)量發(fā)展道路。2017 年，成立雄安新區(qū)，以雄安新區(qū)為杠桿推動京津冀協(xié)同發(fā)展。

表4 2012年以來國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的互動情況

3.國家與地方政府互動制定區(qū)域發(fā)展政策的成效

在國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的推動之下各區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展都十分迅速，但是各區(qū)域之間和區(qū)域內(nèi)部的差距還在逐步擴(kuò)大，而這一時期差距擴(kuò)大的原因主要是區(qū)域自我發(fā)展能力差異（見表5）。例如，陜西對接國家“一帶一路”倡議，將2014年成立的西咸新區(qū)打造成關(guān)中地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長極，這與成立于2012年的蘭州新區(qū)形成鮮明對比。廣西以藍(lán)色海洋經(jīng)濟(jì)為抓手，成為西部地區(qū)重要的經(jīng)濟(jì)主體，2017年，廣西GDP 達(dá)到18523.26 億元，人均GDP 達(dá)到38102元。中部地區(qū)的河南依然延續(xù)強(qiáng)勁的發(fā)展勢頭，發(fā)展質(zhì)量強(qiáng)于其他省份。在東南沿海地區(qū)，粵港澳大灣區(qū)的建設(shè)也因其良好的發(fā)展前景受到了國家重視，國務(wù)院于2019 年2 月印發(fā)了《粵港澳大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要》，粵港澳大灣區(qū)的發(fā)展正式上升為國家戰(zhàn)略，為廣州、香港、澳門的合作和發(fā)展提供了有力保障。

表5 2017年部分省份主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)

四、新中國成立70年來區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的總結(jié)及其啟示

經(jīng)過70年的發(fā)展，2010年，中國GDP總量排名上升到世界第二位，2018 年GDP 總量超過了90 萬億元。區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定也從立足全局制定全國性經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展到國家政府與地方政府可以進(jìn)行政策上的互動。隨著區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定不斷科學(xué)化、合理化，中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也在穩(wěn)步前進(jìn)，但是發(fā)展依然存在的問題并不能被忽視。

1.國家在重大決定中的地位不可動搖

新中國成立70年來，中國的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策經(jīng)歷了國家完全主導(dǎo)制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策、國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策共存、國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策互動等三個階段，盡管地方在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定中的地位不斷提升，但是國家在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策制定的地位一直處于領(lǐng)導(dǎo)地位。即使在國家與地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策能夠形成互動的東部地區(qū)，其發(fā)展經(jīng)驗(yàn)顯示，得到國家支持的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的落實(shí)成效極高。同時，地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的狹隘性和短視性，需要國家從宏觀層面明確區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的制定方向。諸如省際差距、區(qū)域內(nèi)的分化、重點(diǎn)區(qū)域、問題區(qū)域等發(fā)展問題只能由國家制定相關(guān)方案解決。

在區(qū)域經(jīng)濟(jì)重大方面的決策中，需要國家通過全面評估進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，這是一個地區(qū)政府難以做到的，也是彌補(bǔ)地方制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策短板的體現(xiàn)。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，需要國家明確區(qū)域發(fā)展方向、思路，甚至資源供給渠道。在已經(jīng)與國家形成良好互動關(guān)系的先發(fā)地區(qū)，需要國家給出發(fā)展引領(lǐng)，避免因偏離國家的頂層設(shè)計(jì)而浪費(fèi)資源。

2.區(qū)域經(jīng)濟(jì)輻射半徑不同影響地方與國家政策的互動

客觀審視各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)輻射半徑是中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展未來需要正視的重大問題?？v觀改革開放之初設(shè)立的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，因輻射半徑差異，能夠帶動的區(qū)域發(fā)展范圍差距極大。不同區(qū)域的經(jīng)濟(jì)輻射能力有差異，這使各區(qū)域與國家支持的互動性差距大。例如，長江三角洲地區(qū)作為全國經(jīng)濟(jì)增長中心之一，其經(jīng)濟(jì)輻射可以至新疆，因此，在長三角地區(qū)成為經(jīng)濟(jì)區(qū)之后，不斷擴(kuò)大的影響直接演化為跨東中西部地區(qū)的長江經(jīng)濟(jì)帶，且上升為國家級戰(zhàn)略，這必然為“一帶一路”建設(shè)和長江經(jīng)濟(jì)帶高質(zhì)量發(fā)展提供了便利，使區(qū)域之間的合作更加通暢。與此形成對比的是京津冀地區(qū)，區(qū)位毗鄰的三省份經(jīng)濟(jì)差距顯著，“燈下黑”、環(huán)京津貧困帶等問題嚴(yán)重，自協(xié)同能力極弱，環(huán)渤海地區(qū)尚未受到京津冀輻射的其他省份（王娟娟，2019）。

3.中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局并沒有突破胡煥庸線的限制

從沿海與內(nèi)陸的差距，到東西部地區(qū)差距，再到東中西部地區(qū)差距，直至現(xiàn)在4大區(qū)域板塊差距，中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分布格局依然沒有突破胡煥庸線的限制范圍。從政策制定層面梳理新中國成立70 年來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策有效性也未突破在胡煥庸線，以東的地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢頭較好，地方政府精準(zhǔn)把握區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動向的能力強(qiáng)，能高效與國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策對接，與國家以良好的互動關(guān)系在區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策領(lǐng)域達(dá)成一致；以西的地區(qū)，區(qū)域發(fā)展能力較弱，對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展動向把握有限，需要國家制定宏觀、中觀甚至微觀的區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策，與國家互動性的制定區(qū)域經(jīng)濟(jì)政策的領(lǐng)域極為有限，促使區(qū)域差距進(jìn)一步拉大。

4.以“西西合作”激活西部地區(qū)的發(fā)展動力

面對巨大的區(qū)域差距，西部地區(qū)必須探索合作新模式，“西西合作”，即西南地區(qū)與西北地區(qū)強(qiáng)化合作，充分利用自身資源，有效對接國際市場。這種合作有助于西部地區(qū)精準(zhǔn)定位自身比較優(yōu)勢、相對優(yōu)勢，培育能夠順應(yīng)國內(nèi)外發(fā)展趨勢的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，在增長點(diǎn)的帶動下，逐漸形成有競爭力的增長極，輻射帶動西部地區(qū)夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。一方面，通過縮小經(jīng)濟(jì)勢差，提高西部地區(qū)接受東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)輻射的機(jī)會。另一方面，西部省份綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力的提升是把握“一帶一路”機(jī)遇的根本。從發(fā)展數(shù)據(jù)看，自“一帶一路”提出以來，獲益最多的是廣東、上海、江蘇、山東等綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的東部省份，因此，西部省份搶抓“一帶一路”的前提是提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量。

注釋

①區(qū)域最大差率=某一指標(biāo)數(shù)值最高的省份/某一指標(biāo)數(shù)值最低的省份。