公信力視角下農(nóng)村征地拆遷中的政府行為路徑優(yōu)化

王凱璇

摘要：隨著中國(guó)城市化進(jìn)程和城市經(jīng)濟(jì)的加速發(fā)展，基層政府征地面積也相應(yīng)擴(kuò)展。在征地拆遷過(guò)程中，村民存在不當(dāng)牟利、不當(dāng)維權(quán)的傾向，政府存在審批不規(guī)范、補(bǔ)償不合理、方式欠妥的行為，造成被拆遷人的合法權(quán)益得不到有效維護(hù)，政府的公信力降低。政府及其工作人員應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自身的制度約束，轉(zhuǎn)變以經(jīng)濟(jì)收入為主導(dǎo)的政績(jī)觀，不斷促進(jìn)決策過(guò)程的民主化，轉(zhuǎn)換角色定位，將提高公信力建設(shè)納入征地拆遷工作，重塑政府公信力，同時(shí)正確疏導(dǎo)村民心理和引導(dǎo)其維權(quán)方式。

關(guān)鍵詞：征地拆遷;政府;公信力

中圖分類號(hào)：D922.33;F323.6? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：0439-8114（2019）16-0152-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.16.035? ? ? ? ? ?開(kāi)放科學(xué)（資源服務(wù)）標(biāo)識(shí)碼（OSID）：

Abstract： With the urbanization process in China and the accelerated development of the urban economy， the land acquisition area of the grassroots government has also expanded accordingly. In the process of land acquisition and demolition， the villagers have a tendency to improperly profit or improperly defend their rights， meanwhile the government has irregularities in approval， unreasonable compensation， and improper methods. As a result， the legitimate rights and interests of the demolished are not effectively maintained， and the government's credibility is reduced. The government and its staff should strengthen their own institutional constraints， change the economic performance-led view of political achievements， continuously promote the democratization of the decision-making process， change the role orientation， incorporate the improvement of credibility into land acquisition and demolition， reshape the government's credibility， and guide the villagers' psychology and guide their rights protection correctly.

Key words： land acquisition and demolition; government; credibility

1? 征遷矛盾

1.1? 征地過(guò)程

X村位于N市西南部Y區(qū)，開(kāi)發(fā)歷史較短，未設(shè)區(qū)之前絕大部分地區(qū)是農(nóng)田和森林，設(shè)區(qū)之后由于地價(jià)低和可開(kāi)發(fā)利用土地面積廣闊，吸引工業(yè)企業(yè)前來(lái)投資，呈旅游度假區(qū)和工業(yè)區(qū)并行格局。2015年開(kāi)始，Y區(qū)政府決定改變發(fā)展定位，承接商業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，并啟動(dòng)土地征用規(guī)劃，征地規(guī)劃先拆遷小型企業(yè)，再對(duì)農(nóng)業(yè)用地和宅基地進(jìn)行征遷。

Y區(qū)政府對(duì)X村的征遷工作開(kāi)始于2016年11月，由于政府的訴求是通過(guò)土地財(cái)政來(lái)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展，加之缺乏征遷經(jīng)驗(yàn)，95%的村民認(rèn)為政府對(duì)X村的征地補(bǔ)償政策呈現(xiàn)出不合理和模糊的傾向。政府要求村民簽署一份自愿搬遷協(xié)議書(shū)，但村民認(rèn)為協(xié)議書(shū)上具體的土地用途、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與拆遷安置地不夠明確，多次拒簽協(xié)議;在此之后，村干部協(xié)助政府工作人員開(kāi)始挨家挨戶做工作，但沒(méi)有起到成效;同時(shí)，政府施工隊(duì)進(jìn)村造橋建設(shè)過(guò)程中多次受到村民阻撓，最終產(chǎn)生沖突;此事之后，村民還采取過(guò)在區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)面前“集體下跪”的方式以期引起注意;后來(lái)，村民開(kāi)始學(xué)習(xí)法律知識(shí)，多次進(jìn)行上訪并參加當(dāng)?shù)卣穆?tīng)證會(huì)，95%的村民都在上訪書(shū)上表示同意上訪。目前X村的拆遷計(jì)劃已被政府暫時(shí)擱置。

1.2? 不當(dāng)征遷引發(fā)的結(jié)果

根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，在政府公信力受損、村民對(duì)政府不夠信任的情況下，村民認(rèn)為只有將事情“鬧大”[1]，進(jìn)行上訪，盡最大努力將事態(tài)擴(kuò)大化，直至有足夠的影響力使被忽視的現(xiàn)狀成為政府應(yīng)立即解決的問(wèn)題，把他們的需求納入公共政策議程。這些行為不僅會(huì)加劇村民與政府之間的沖突，還會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定，不利于地方經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的實(shí)施。征地拆遷中不計(jì)其數(shù)的“鬧大”事件已嚴(yán)重干擾了政府正常的社會(huì)治理。其實(shí)在矛盾的萌芽階段，政治表達(dá)是村民的主要行為，而不是政治對(duì)抗。Y區(qū)政府在進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化的民主政策議程和疏通社會(huì)問(wèn)題導(dǎo)入政策議程的渠道方面欠佳，村民表達(dá)自身權(quán)利和能力的訴求沒(méi)有得到滿足，致使矛盾有所擴(kuò)大。

1.3? 不當(dāng)征遷的危害

黨的十九大報(bào)告指出，農(nóng)民問(wèn)題是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的根本問(wèn)題，必須始終是全黨解決“三農(nóng)”問(wèn)題的重中之重[2]。在土地的征用和補(bǔ)償安置方面，村民與Y區(qū)基層政府利益追求不一致，95%的村民甚至認(rèn)為政府存在不為村民負(fù)責(zé)的傾向，與村民的利益有沖突，因此才產(chǎn)生矛盾、博弈與對(duì)抗。村民眼中政府不合理的舉措，將村民與基層政府之間的矛盾進(jìn)一步擴(kuò)大，損害了政府的公信力，將對(duì)當(dāng)?shù)刂蟮陌l(fā)展規(guī)劃實(shí)施產(chǎn)生阻礙。另外，政府公信力受損使村民對(duì)政府的信任感下降，使得村民對(duì)政府產(chǎn)生了對(duì)抗心理，繼而采用非誠(chéng)信的方式與政府進(jìn)行對(duì)抗[3]。Y區(qū)基層政府與X村村民之間的非良性關(guān)系顯然不利于全面建成小康社會(huì)和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，村民不當(dāng)?shù)木S權(quán)方式亟待改變，基層政府的行政方式也有待進(jìn)一步規(guī)范化，使之與村民心理訴求和國(guó)家發(fā)展規(guī)劃相適應(yīng)。

2? 失范表現(xiàn)

根據(jù)調(diào)查，95%的村民認(rèn)為在特定的征地拆遷過(guò)程中，政府的失范行為不時(shí)存在。征地拆遷工作帶來(lái)的政府與村民的矛盾沖突并不完全是由于利益沖突與資源分配不合理引起的，還有拆遷糾紛中政府有待商榷和改進(jìn)的基層治理方式;而村民不當(dāng)?shù)哪怖麅A向與維權(quán)方式也沒(méi)有對(duì)事件的解決起到正面作用。

2.1? 村民不當(dāng)牟利傾向

95%的村民承認(rèn)，他們之所以采取“集體下跪”和上訪的方式將征地安置過(guò)程中不滿意的部分進(jìn)行“鬧大”處理而不與當(dāng)?shù)卣M(jìn)行協(xié)調(diào)解決，其實(shí)不僅是因?yàn)檎鞯剡^(guò)程中可能存在的不足之處，還因?yàn)榇嬖诒徽澢返男睦砗汀跋鄬?duì)剝奪感”。根據(jù)X村村民講述，自新中國(guó)成立以來(lái)，該村村民就對(duì)國(guó)家和基層政府的各項(xiàng)政策給予了很大程度的奉獻(xiàn)和支持，包括不計(jì)回報(bào)地放棄一定面積的耕地使用權(quán)支持恢復(fù)河流水道，但政府促進(jìn)村子發(fā)展的成效一般，村民存在需要被補(bǔ)償?shù)男睦?而且X村村民熟悉N市其他村的征遷補(bǔ)償安置細(xì)節(jié)，對(duì)比后產(chǎn)生了心理上的不平衡，期盼通過(guò)征遷來(lái)提高自身的生活水平。但在政府看來(lái)，X村村民對(duì)征遷安置的要求過(guò)高、過(guò)急，存在借征地拆遷之機(jī)不當(dāng)牟利的傾向，雙方一直不能達(dá)成共識(shí)。在這種心理作用下，村民采用了比較激烈的方式與政府進(jìn)行對(duì)話，不僅無(wú)助于事情的解決還損害了政府的形象[4]。

村民的過(guò)高獲利預(yù)期與不當(dāng)維權(quán)方式導(dǎo)致的政策執(zhí)行無(wú)效率，加之社會(huì)輿論的群眾弱勢(shì)認(rèn)知，導(dǎo)致各級(jí)政府部門被冠以官官相護(hù)的社會(huì)印象，對(duì)政府公信力造成比較重大的破壞。

2.2? 政府的土地征用程序不規(guī)范

《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，國(guó)家為公共利益，可以依法征用集體所有的土地。也就是說(shuō)，農(nóng)村土地非農(nóng)使用的征地環(huán)節(jié)授權(quán)給了政府而不是農(nóng)民或者開(kāi)發(fā)商，但法律并沒(méi)有為公共利益給出具體明確的界限，解釋權(quán)自然也授權(quán)給了政府。政府手握解釋“公共利益”的主導(dǎo)權(quán)，可能成為“與民爭(zhēng)利”的入口[5]。Y區(qū)政府對(duì)X村進(jìn)行征地屬于“公共利益”，但規(guī)范化程度可能存在不足，95%的村民認(rèn)為政府征地對(duì)他們正常的生產(chǎn)生活造成了干擾。并且《中華人民共和國(guó)土地管理法》中第四十四條、四十五條詳細(xì)規(guī)定，對(duì)農(nóng)用地的征收或者農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地有嚴(yán)格的審批程序。但在X村的征地實(shí)踐中，95%的村民認(rèn)為Y區(qū)政府有違反法律規(guī)定的審批程序的可能性，認(rèn)為政府試圖改變征用土地的用途，并且隱瞞被征用土地的性質(zhì)以便降低補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，使得當(dāng)?shù)氐恼蜗笤诖迕裥闹惺艿綋p害。

2.3? 政府的補(bǔ)償方式不合理

總體來(lái)看，政府意志是征地拆遷的主導(dǎo)，具體的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是政府按照法規(guī)或其他規(guī)定單方面制定的。在這種情況下，村民很容易對(duì)當(dāng)?shù)卣膯芜叾▋r(jià)是否在實(shí)際上取代了行政法規(guī)規(guī)定的市場(chǎng)評(píng)估模式產(chǎn)生擔(dān)憂，對(duì)自己（被拆遷人）的財(cái)產(chǎn)是否受到損失，補(bǔ)償是否合理存有疑問(wèn)。

按照《征用土地公告辦法》的規(guī)定，征地補(bǔ)償對(duì)象包括地上附著物及青苗。但實(shí)踐中，村民未來(lái)的生存與發(fā)展很少被納入考慮范圍內(nèi)，政府制定的補(bǔ)償方式大都是將拆遷款一次性支付，方式過(guò)于單一，也不夠人性化，僅靠土地為生的農(nóng)民就在這樣單一的補(bǔ)償方法下失去了生存基礎(chǔ)[6]。Y區(qū)政府對(duì)征地拆遷、完成發(fā)展規(guī)劃操之過(guò)急，在沒(méi)有給出具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的情況下就催促X村村民簽署《自愿搬遷協(xié)議書(shū)》，被絕大多數(shù)村民誤讀為對(duì)土地的爭(zhēng)奪，導(dǎo)致了村民與政府的對(duì)抗情緒。

2.4? 政府的工作方式欠妥

95%的村民認(rèn)為，X村村干部和Y區(qū)政府工作人員責(zé)任意識(shí)薄弱、業(yè)務(wù)能力欠佳。征地拆遷工作是涉及到村民最根本的財(cái)產(chǎn)利益的工作，關(guān)系到村民能不能安居樂(lè)業(yè)、信任國(guó)家。做好征地拆遷工作會(huì)使社會(huì)安穩(wěn)，政府公信力大增。所以必然要求工作人員了解相關(guān)法律的規(guī)定，熟知工作性質(zhì)，采用合適的工作方法。但村干部和區(qū)政府工作人員在征地拆遷工作中略顯強(qiáng)勢(shì)的態(tài)度與方式，給村民以政府工作人員工作能力欠佳的印象，政府公信力不增反降。

X村村民認(rèn)為，政府在X村拆遷過(guò)程中有“暴力拆遷”“關(guān)系式迫遷”的嫌疑[7]，認(rèn)為政府授意施工隊(duì)進(jìn)村是有“強(qiáng)拆”的計(jì)劃，并且根據(jù)“責(zé)任連帶”原則施壓，將村民親屬中有在當(dāng)?shù)卣块T工作的暫停薪停職，讓其做通親屬工作才能正常上班等方式來(lái)讓村民接受拆遷方案。在倫理本位的基層社會(huì)中，社會(huì)關(guān)系往往發(fā)揮著十分重要的作用，既能構(gòu)建起利益主體間的信任關(guān)系，也能通過(guò)道德機(jī)制約束利益主體的行為。村民們?cè)谘夑P(guān)系的強(qiáng)聯(lián)系壓力、對(duì)人情與面子的妥協(xié)或切身利益的牽連下，幾乎都考慮過(guò)要在關(guān)系壓力下接受拆遷方案。

Y區(qū)各級(jí)政府不妥當(dāng)?shù)墓ぷ鞣绞绞沟梅钦揭?guī)則對(duì)正式規(guī)則造成替代可能，有可能動(dòng)搖正式規(guī)則的權(quán)威性，不僅造成政府的科學(xué)規(guī)劃理念無(wú)法在村民中間得到認(rèn)同，還會(huì)造成政府權(quán)威的削弱，使村民對(duì)基層政府的信賴感嚴(yán)重下滑，范圍擴(kuò)大很有可能推遲整體的地區(qū)發(fā)展規(guī)劃。

3? 優(yōu)化路徑

政府和村民在征地拆遷過(guò)程中行為失范的原因，從表面來(lái)看是雙方作為理性經(jīng)濟(jì)人的逐利傾向[8]。政府拆遷關(guān)系到政府的經(jīng)濟(jì)利益，即財(cái)政收入和政績(jī)收益，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)是上級(jí)考核下級(jí)政府的首要指標(biāo)，征地獲取財(cái)政收入不菲，成為完成地方經(jīng)濟(jì)收入的重要途徑;村民也存在借征地拆遷機(jī)會(huì)增加個(gè)人財(cái)產(chǎn)的心理，因此雙方存在產(chǎn)生矛盾沖突的可能性。同時(shí)，政府在征地拆遷中的不規(guī)范行為除了逐利傾向以外，還有機(jī)制方面的深層次原因。中國(guó)現(xiàn)行稅收體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要向縣級(jí)政府上繳稅收，上繳數(shù)量也是縣級(jí)政府考核鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決定性指標(biāo)。從制度的角度出發(fā)，財(cái)政收入作為判斷政府官員能力和業(yè)績(jī)一項(xiàng)考察指標(biāo)，甚至對(duì)基層政府領(lǐng)導(dǎo)的職務(wù)升遷也起到?jīng)Q定性作用，在具有極大激勵(lì)作用的同時(shí)也存在負(fù)面風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致基層政府工作過(guò)程中失范行為的出現(xiàn)，如通過(guò)征地拆遷中的強(qiáng)制拆遷、對(duì)土地進(jìn)行“低買高賣”等方式來(lái)獲得經(jīng)濟(jì)收入[9]。因此，針對(duì)征地過(guò)程中政府和村民的失范行為應(yīng)從以下3個(gè)方面來(lái)規(guī)范和優(yōu)化征地過(guò)程中政府和村民的行為，保障鄉(xiāng)村規(guī)劃持續(xù)、健康、穩(wěn)定推進(jìn)。

3.1? 強(qiáng)化制度約束

中國(guó)從2011年開(kāi)始就頒發(fā)了一系列有關(guān)征地拆遷的法律法規(guī)，最早出臺(tái)的是《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，對(duì)形成中國(guó)現(xiàn)有的拆遷法律體系起到了促進(jìn)作用。在嚴(yán)格遵照法律的基礎(chǔ)上，基層政府還應(yīng)細(xì)化政府管理，結(jié)合地方具體情況以及相應(yīng)的法律法規(guī)，對(duì)征地拆遷過(guò)程中出現(xiàn)的特殊問(wèn)題作出具體分析、合法應(yīng)對(duì)，嚴(yán)守規(guī)定、嚴(yán)格執(zhí)行，提高依法行政水平。此外，拆遷問(wèn)題的賠償制度也需根據(jù)地方實(shí)際進(jìn)行完善化和合理化，地方有關(guān)部門要高度重視拆遷糾紛的裁決，避免損害農(nóng)民的正當(dāng)權(quán)益，并進(jìn)一步加強(qiáng)法律責(zé)任追究體系建設(shè)，嚴(yán)禁政府工作人員違法違紀(jì)行為，嚴(yán)格按照相應(yīng)的法律條例裁決、問(wèn)責(zé)、制裁違法行為。通過(guò)強(qiáng)化制度約束，可以對(duì)政府的行為加以規(guī)范，促進(jìn)政府在征地拆遷工作中依法執(zhí)法，有利于提高基層政府的公眾形象，增強(qiáng)群眾對(duì)政府的信任感。

3.2? 政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)多樣化

在對(duì)政府進(jìn)行政績(jī)考核時(shí)，除經(jīng)濟(jì)考核硬指標(biāo)外，還應(yīng)增加公信力考核。因?yàn)檎帕Ψ矫嫦鄳?yīng)考核標(biāo)準(zhǔn)的缺乏勢(shì)必會(huì)引發(fā)硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與軟性公信力建設(shè)之間的矛盾，政府部門往往會(huì)為了實(shí)現(xiàn)硬性指標(biāo)而放棄軟性指標(biāo)。另外，考績(jī)周期太短也會(huì)造成政府部門的壓力，使其過(guò)度關(guān)注完成短期經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視對(duì)政府公信力的長(zhǎng)期建設(shè)。因此，在具體考核過(guò)程中，必須要推動(dòng)政績(jī)考核標(biāo)準(zhǔn)多樣化，合理安排績(jī)效考核時(shí)長(zhǎng)，強(qiáng)調(diào)政府部門公信力建設(shè)工作，提升政府部門的權(quán)威性。

3.3? 轉(zhuǎn)換角色定位，制定民主決策

政府在征地拆遷工作中重塑公信力需要確立和諧拆遷的理念，要深刻認(rèn)識(shí)到政府權(quán)力大于群眾權(quán)力的觀念不僅是陳舊的而且是錯(cuò)誤的，才能真正樹(shù)立為民服務(wù)的意識(shí)[10]。應(yīng)積極疏導(dǎo)村民心中的歷史遺留心理、排除錯(cuò)誤觀念，積極引導(dǎo)村民用合法合規(guī)的方式維權(quán)，而且要保證政府在征地拆遷工作中決策方式的民主化、科學(xué)化，確保人民群眾表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利實(shí)現(xiàn)和渠道暢通，認(rèn)真做好調(diào)研并采納群眾合理的意見(jiàn)和建議，鼓勵(lì)群眾踴躍參與到政府決策中，發(fā)揮群眾的積極作用。特別是對(duì)一些農(nóng)村的大型征地拆遷項(xiàng)目，政府一定要注重保護(hù)村民權(quán)益，進(jìn)行民主決策和保證程序合法性，重視農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制的構(gòu)建，將村民的聽(tīng)證權(quán)與參與權(quán)真正落實(shí)到?jīng)Q策程序中來(lái)。避免因信息不對(duì)稱而造成的違法獲利行為，消除因信息不對(duì)稱所引發(fā)的不信任心理與對(duì)抗情緒，真正將拆遷戶作為行為主體納入決策主體范圍。盡管有可預(yù)見(jiàn)的矛盾與紛爭(zhēng)，也還需要更多的人力、物力、財(cái)力成本去不斷地對(duì)各種意見(jiàn)進(jìn)行整合，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這才是徹底解決矛盾的根本途徑。

4? 結(jié)語(yǔ)

政府在征地拆遷過(guò)程中切忌因小失大，要有長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略，不能為了短期的經(jīng)濟(jì)收益與政績(jī)收益而破壞了長(zhǎng)遠(yuǎn)的政府公信力建設(shè)，從而對(duì)國(guó)家管理與社會(huì)治理造成危害。政府應(yīng)吸收經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，將公共利益與政府公信力擺在首位，優(yōu)化行政方式，從制度建設(shè)、政績(jī)觀多樣化、角色轉(zhuǎn)換3個(gè)方面規(guī)范政府行為，做好征遷工作。

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