探秘國(guó)有私募基金治理

苗卿華

科創(chuàng)板2019年7月開(kāi)市，眾多企業(yè)獲得了國(guó)有私募股權(quán)基金的直接、間接投資。一如，首批25家科創(chuàng)板上市企業(yè)中，深圳市屬?lài)?guó)資管理的基金直接投資企業(yè)5家，子基金和參股基金投資企業(yè)5家。這背后是，近年來(lái)國(guó)有私募基金發(fā)展較為迅速，成為私募基金行業(yè)一支重要的新生力量。由政府引導(dǎo)基金（截至2018年底達(dá)1636只，目標(biāo)規(guī)模9.93萬(wàn)億元）、中央企業(yè)基金（如中國(guó)國(guó)有企業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整基金、中國(guó)國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金）、地方國(guó)資基金（如河北、浙江等地的國(guó)企改革發(fā)展基金）三個(gè)層次組成的國(guó)有私募基金體系逐步形成。

相比市場(chǎng)化基金，國(guó)有私募基金的特殊性在于，一方面要遵循市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)律，一方面功能定位上承擔(dān)了不同的國(guó)家戰(zhàn)略使命。政府引導(dǎo)基金承擔(dān)著促進(jìn)國(guó)際合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新的使命;中央企業(yè)和國(guó)有企業(yè)成立的基金重點(diǎn)投資于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整項(xiàng)目，助力企業(yè)提質(zhì)增效、轉(zhuǎn)型升級(jí)、科技創(chuàng)新、國(guó)際化經(jīng)營(yíng)和不良資產(chǎn)重組等;國(guó)有資本風(fēng)險(xiǎn)投資基金立足于運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制推進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新，主要投資于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)升級(jí)項(xiàng)目，著重突破產(chǎn)業(yè)科技短板問(wèn)題。發(fā)展中，國(guó)有私募基金在基金規(guī)模上，資源集中配置優(yōu)勢(shì)彰顯。近年來(lái)，行業(yè)集中度上升是海內(nèi)外私募股權(quán)行業(yè)的共同趨勢(shì)。伴隨著國(guó)有資本逐漸向重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的聚集，國(guó)有私募基金規(guī)模也呈現(xiàn)出向頭部集中的趨勢(shì)。伴隨大發(fā)展，國(guó)有私募基金的治理成為治理的新課題。

監(jiān)管法律體系

國(guó)資監(jiān)管法律法規(guī)、基金法、證券法等，共同構(gòu)成了國(guó)有私募基金合規(guī)運(yùn)營(yíng)的主要監(jiān)管法律體系。

國(guó)資監(jiān)管。從主體來(lái)看，國(guó)有企業(yè)發(fā)起設(shè)立或參與私募基金，屬于國(guó)有資產(chǎn)處置行為，應(yīng)符合國(guó)資監(jiān)管的一般規(guī)定。作為監(jiān)管部門(mén)，國(guó)資委可以對(duì)國(guó)有資金（包括財(cái)政資金）參與私募基金，制定專(zhuān)門(mén)的規(guī)范性文件。目前，國(guó)務(wù)院國(guó)資委尚未出臺(tái)專(zhuān)項(xiàng)文件規(guī)范國(guó)有私募基金的投資運(yùn)作行為，國(guó)有私募基金主要參考國(guó)資監(jiān)管相關(guān)法律法規(guī)、有關(guān)國(guó)有資產(chǎn)處置的指導(dǎo)意見(jiàn)來(lái)運(yùn)行。

金融監(jiān)管。從客體來(lái)看，國(guó)有企業(yè)發(fā)行或參與的私募基金屬于金融產(chǎn)品，應(yīng)受金融監(jiān)管法律法規(guī)體系的約束。

基金監(jiān)管立法。當(dāng)前，我國(guó)基金監(jiān)管立法處于探索與完善之中，基金法律體系以《證券投資基金法》為核心，還有各類(lèi)部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。這些法律規(guī)范聚焦督促基金管理公司完善治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制，防止利益輸送、內(nèi)部人控制;加強(qiáng)基金投資運(yùn)作監(jiān)管，確?；鸷弦?guī)運(yùn)作;完善基金信息披露監(jiān)管;加強(qiáng)基金從業(yè)人員資格管理。

證券法?；鹗亲C券市場(chǎng)的重要參與者之一，證券市場(chǎng)“公開(kāi)、公平、公正”的原則同樣適用于基金市場(chǎng)。中央企業(yè)私募基金在資金實(shí)力、資源背景和資本平臺(tái)方面具有比較優(yōu)勢(shì)，相較普通的私募基金，其投資運(yùn)營(yíng)與證券市場(chǎng)的結(jié)合可能更加緊密、深入，近年來(lái)成為了不少上市公司的股東。證券市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)則是中央企業(yè)私募基金應(yīng)重視的重要內(nèi)容，如關(guān)聯(lián)交易、同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)資本運(yùn)營(yíng)的影響，業(yè)務(wù)中對(duì)內(nèi)幕交易、市場(chǎng)操縱的防范、對(duì)敏感信息的管理與披露等。

內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)階段，私募基金的法律組織形式主要有三種：公司制、有限合伙制和信托制。從組織形式來(lái)看，國(guó)有私募基金主要采用了公司制、有限合伙制。

從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)看，公司型基金內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)更完善。《公司法》為公司設(shè)定了股東（大）會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)營(yíng)管理層的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，分工協(xié)作，各司其職。從出資人對(duì)基金管理的參與度和掌控力上看，公司型基金出資人可以有更高的參與度、更強(qiáng)的掌控力。公司型基金投資人出資設(shè)立公司，可以要求參與投資決策，決定在多大范圍內(nèi)參與投資決策。公司與管理人簽署委托管理協(xié)議，將基金財(cái)產(chǎn)委托管理人進(jìn)行投資管理，管理人的管理權(quán)限來(lái)自于公司型基金通過(guò)委托管理協(xié)議的授權(quán)，授權(quán)范圍的大小由基金（進(jìn)而由基金出資人）決定，出資人可以隨時(shí)單方解除委托。國(guó)有私募基金的出資人為政府或國(guó)有企業(yè)，投資運(yùn)作管理均由政府機(jī)關(guān)或國(guó)資企業(yè)的人員領(lǐng)銜主導(dǎo)。這種模式下，一般會(huì)設(shè)立國(guó)有獨(dú)資或控股的基金管理公司或者GP公司，例如由國(guó)家或地方政府的組成部門(mén)、中央和地方國(guó)有企業(yè)、國(guó)有控股企業(yè)發(fā)起設(shè)立基金管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)基金的募集、投資、投后管理及退出，實(shí)行市場(chǎng)化和專(zhuān)業(yè)化管理。

國(guó)有私募基金的出資來(lái)源于國(guó)有資本，因此建立黨組織并發(fā)揮把方向、管大局、保落實(shí)的領(lǐng)導(dǎo)作用是必須堅(jiān)持的。重要的是把好基金的投資方向，遵循基金成立的使命和定位，保障基金投向促進(jìn)國(guó)際合作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新等事關(guān)國(guó)家發(fā)展和國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、解決重大科技攻關(guān)和戰(zhàn)略新興行業(yè)技術(shù)開(kāi)發(fā)等需要國(guó)有資本布局參與的領(lǐng)域。實(shí)踐中，需要探索適合基金管理特點(diǎn)的“三重一大”事項(xiàng)研究?jī)?nèi)容和程序。國(guó)有基金公司在開(kāi)展黨建工作時(shí)，必須遵循國(guó)有企業(yè)黨建工作的一般要求，圍繞企業(yè)中心工作開(kāi)展，與企業(yè)中心工作同向聚合，同頻共振。

投資決策委員會(huì)?；鸸芾砉驹O(shè)立投資決策委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“投委會(huì)”），對(duì)基金的投資項(xiàng)目行使最終投資決策權(quán)。投委會(huì)委員通常由基金管理公司的高級(jí)管理團(tuán)隊(duì)成員擔(dān)任，有時(shí)也會(huì)聘請(qǐng)外部專(zhuān)家，外部專(zhuān)家通常由基金擬投資行業(yè)的業(yè)內(nèi)專(zhuān)家，或律師、會(huì)計(jì)師，或行業(yè)知名人士組成。實(shí)踐中，部分政府引導(dǎo)基金的投委會(huì)，還會(huì)納入一些出資額較高的基金有限合伙人（LP）。投委會(huì)成員由股東會(huì)或董事會(huì)任命，委員會(huì)以個(gè)人投票方式進(jìn)行表決，有些基金會(huì)設(shè)置一票否決權(quán)。

咨詢委員會(huì)。咨詢委員會(huì)（又稱(chēng)顧問(wèn)委員會(huì)、投資咨詢委員會(huì)）通常由私募基金的多名有限合伙人，或基金管理人（GP）和LP共同組成，主要負(fù)責(zé)一些不適宜由基金管理人單獨(dú)決定的事項(xiàng)，如利益沖突的投資事項(xiàng)。

十九大報(bào)告提出，推動(dòng)國(guó)有資本做強(qiáng)做優(yōu)做大;《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》2018年發(fā)布，提出“實(shí)行國(guó)有資本市場(chǎng)化運(yùn)作”;科創(chuàng)板今年推出，給力私募基金發(fā)展。目前國(guó)有私募基金是國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)的新內(nèi)容，其治理是公司治理的新探索，遠(yuǎn)未成熟。隨著國(guó)有資本越來(lái)越多以基金方式運(yùn)作，客觀上對(duì)國(guó)有私募基金治理水平的要求越來(lái)越高，這有待各方在實(shí)踐中逐步深入提升。