我國自貿試驗區(qū)負面清單行業(yè)動態(tài)調整存在的問題及對策

楊蕾 韓大六

【摘要】十八大以來，以自貿試驗區(qū)的開放倒逼改革成為“十三五”規(guī)劃乃至更長時期我國對外開放戰(zhàn)略的重大舉措。作為一種新的市場準入管理模式，中國自貿試驗區(qū)“負面清單”管理體制是我國外資管理體制的一大創(chuàng)新。在負面清單行業(yè)動態(tài)調整過程中，雖然其開放度、透明度及可預見性已大幅提高，但仍存在一些問題。本文通過對問題的分析，提出我國自貿試驗區(qū)負面清單行業(yè)調整的對策建議。

【關鍵詞】中國;自由貿易試驗區(qū);負面清單;行業(yè)選擇

十八大以來，自貿試驗區(qū)戰(zhàn)略成為中國新一輪改革開放頂層設計和建設的重要組成部分。其“負面清單”管理制度的實施，不僅為市場資源配置決定性作用的發(fā)揮夯實了基礎，也為全國統一市場的建設創(chuàng)造了條件。作為我國外資管理體制一大創(chuàng)新，自貿試驗區(qū)負面清單的開放度與透明度雖已大幅提高，但距離十九大報告提出的“賦予自貿區(qū)更大改革自主權”的更高目標仍有一段距離。因此，自貿試驗區(qū)“負面清單”在行業(yè)選擇上仍需不斷完善，以盡可能多地發(fā)揮其正向效應。

一、我國自貿試驗區(qū)負面清單管理目標

負面清單是指一國政府保留權力制定針對外資的與最惠國待遇不符的管理限制措施。負面清單管理的首要目標是對外開放，即允許清單外行業(yè)的外資充分享受準入前國民待遇。其次，控制外資在我國特定行業(yè)（如幼稚行業(yè)）的進入數量和速度，避免對這些行業(yè)產生不利后果。

二、我國自貿試驗區(qū)負面清單行業(yè)動態(tài)調整的現狀

自上海自貿試驗區(qū)于2013年提出第一版“負面清單”，至今已修訂4次（2014版、2015版、2017版和2018版）。清單長度從190項縮減至45項，縮短了76%。從清單的內容來看，2013版負面清單按照2011版國民經濟行業(yè)分類編制，具體管理措施共190項，涉及16門類、68個大類、154個中類、5 56個小類。在小類中，實行了正面與負面列示相結合的方式。從清單行業(yè)選擇來看，2013版的負面清單中對小類行業(yè)進行特殊管理占了將近50%。對制造業(yè)開放程度較高，而對服務業(yè)和農業(yè)的開放極為小心。

到了2018年版負面清單，從內容上看，只保留了45條特別管理措施，進一步縮小了外商投資審批范圍。從行業(yè)選擇看，一、二、三產業(yè)全面放寬市場準入，涉及金融、交通運輸、商貿流通、專業(yè)服務、制造、基礎設施、能源、資源、農業(yè)等各領域，共22項開放措施：并列出了汽車、金融領域對外開放路線圖時間表，逐步加大開放力度，給予相關行業(yè)一定過渡期，增強開放的可預期性。

三、我國自貿試驗區(qū)負面清單行業(yè)動態(tài)調整存在的問題

（一）行業(yè)分類同國際標準不一致

我國自貿試驗區(qū)負面清單的行業(yè)分類是以國民經濟行業(yè)分類為基礎的，而國際上通用的行業(yè)分類是以wTO《服務部門分類列表的文件》為依據的。行業(yè)分類標準不同導致了我國在與其他國家進行貿易投資談判時的不順，甚至不能達成協議。

（二）國內法提供行業(yè)監(jiān)管的依據不夠

當前我國自貿試驗區(qū)的負面清單不像加拿大、美國等國那樣，能夠明示每一個負面清單行業(yè)與不符措施中的特殊監(jiān)管條款來自于國內已有的哪一項法律法規(guī)。這意味著在未來雙邊投資協定談判中，我國刪減降低負面清單規(guī)模和通過國內立法提供負面清單行業(yè)監(jiān)管依據的任務還很重。

（三）服務業(yè)開放存在問題

從目前自貿試驗區(qū)負面清單涉及的服務業(yè)來看，存在以下不足：服務業(yè)總體開放不足與某些領域過度開放并存：名義開放度較高，而實際開放度較低;重視外資準入前的監(jiān)管，缺乏有效的事中事后監(jiān)管手段。

（四）清單外行業(yè)內外資不一致

清單外行業(yè)外資獲得的優(yōu)惠優(yōu)于或超過內資是我國改革過程中各地方政府大力招商引資過程中常見的問題。區(qū)域和局部的政策洼地給予了外資在部分地區(qū)、行業(yè)獲得準入門檻的超國民待遇。

（五）過度注重清單的簡短

負面清單行業(yè)調整中，國內外輿論都傾向于看到一份更簡短的負面清單?；谖覈幱诟母镛D型期，部分行業(yè)審批準入仍較為繁雜，很多政策制定者會更加注重負面清單的縮減，而沒有足夠注重未來政策調整的靈活性。

四、我國自貿試驗區(qū)負面清單行業(yè)動態(tài)調整的建議

（一）完善清單行業(yè)的分類方式

建議我國采取聯合國產品總分類體系（cPc），或者建立起兩者的對應關系，以便外資了解我國自貿試驗區(qū)負面清單，減少雙邊投資協定談判的曲解。

（二）做到入單有據

具體行業(yè)是否入單，應該基于一定的事實和依據，或者是基于國防、安全、資源、社會、文化等因素的保護，或者是基于我國已有的國內法律和法規(guī)需要管理，或者是基于其特殊的經濟地位而需要放入負面清單管理。

（三）進一步推動服務業(yè)開放度

一是進一步開放電信服務、物流服務、醫(yī)療服務等領域的外商準入：二是對服務業(yè)主管部門的權責義務做出明確規(guī)定，并建立相應的第三方評估機制，監(jiān)督主管部門的政策執(zhí)行力度和執(zhí)行效果：三是強化事中事后監(jiān)管，提高監(jiān)管效率。

（四）清單外行業(yè)內外資一視同仁

對于清單外行業(yè)應該進一步推動國內各部門放松相關管制，在給予外資準入前國民待遇的同時，降低國內與國外企業(yè)的進入門檻，切實做到清單外行業(yè)可注冊、可經營，內外資一視同仁。

（五）負面清單“瘦身”過程中注重未來政策調整的靈活性

當前我國經濟發(fā)展處于上升期和調整期，我國的產業(yè)結構也面臨轉型升級，同時現代社會科技進步日新月異，新興和幼稚行業(yè)層出不窮。因此，在縮減負面清單的過程中要注重未來政策調整的靈活性。在制定負面清單的過程中，首先嚴格把控關乎國家經濟文化安全及基礎設施建設等敏感領域：對優(yōu)勢行業(yè)原則上予以開放，但采取適度的保護措施，為政策調整提供空間：審慎保護不具有比較優(yōu)勢的產業(yè)，如綜合考慮行業(yè)競爭力、重要性、敏感性來對產業(yè)設置不同層次的限制措施。再者在清單制定過程中，建議我國也采用國際通用的框架結構，列出一個第二類負面清單，將我國核心產業(yè)的現有不符措施以及未來可能采取措施的權利列入其中。