民族地區(qū)村民自治中的行政化傾向分析

王婭婷　王春燕　陳思明

[摘要]西北地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族聚居地，在村民自治中具有其特殊性和代表性?；诟是鄬幟褡宓貐^(qū)的調(diào)查，分析了村民自治中的行政化傾向的表現(xiàn)，探究了村民自治行政化的不良影響，并提出矯正村民自治中行政化傾向的對(duì)策建議。

[關(guān)鍵詞] 西北民族地區(qū);村民自治 ;行政化

[中圖分類號(hào)]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

改革開放以來，我國(guó)開始了基層政權(quán)的重建，在村一級(jí)實(shí)施了村民自治制度，設(shè)立了村委會(huì)，但是近年來，出現(xiàn)較為明顯的行政化傾向?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱“《村組法》”）明確規(guī)定了村委會(huì)的性質(zhì)是基層群眾性自治組織，主要工作內(nèi)容是處理本村的公共事務(wù)及公益事業(yè)，要采取民主形式治理。但在實(shí)際操作中，由于主客觀條件的限制，村委會(huì)行政化傾向也愈加嚴(yán)重，村民無法有效監(jiān)督村委會(huì)，出現(xiàn)村委會(huì)行政化傾向，扭曲了民族地區(qū)村民自治的本質(zhì)。西北地區(qū)是我國(guó)少數(shù)民族聚居地，我們選擇了西北民族地區(qū)具有代表性的縣、自治州，甘肅省的卓尼縣，青海省的剛察縣，寧夏回族自治區(qū)的西吉縣進(jìn)行了調(diào)查，對(duì)部分村干部進(jìn)行了深度訪談，對(duì)村民進(jìn)行了問卷調(diào)查。

1 民族地區(qū)村民自治中的行政化傾向現(xiàn)狀

1.1 “兩委”矛盾問題嚴(yán)重

雙方對(duì)對(duì)方的地位各自不認(rèn)可，在《村組法》中提到村委會(huì)是村民自治組織，中國(guó)共產(chǎn)黨在基層工作組織中占據(jù)領(lǐng)導(dǎo)地位，沒有厘清村委會(huì)和黨支部的權(quán)力界限，導(dǎo)致“兩委”在人事、財(cái)權(quán)、物權(quán)、分配權(quán)等方面出現(xiàn)矛盾。調(diào)查中了解的情況是很多行政村村支書在當(dāng)?shù)卮迕裥闹惺恰皣?guó)家干部”，而村委會(huì)主任只是“臨時(shí)干部”，甚至很多村民還不認(rèn)為村委會(huì)主任是“干部”，在工作和資源分配中完全根據(jù)村自身的利益要求實(shí)施，有時(shí)候就和上級(jí)的要求存在沖突。

1.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力下，村委會(huì)變成了“行政機(jī)關(guān)”，淡化了自治組織

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府級(jí)別高于村委會(huì)，通常會(huì)把部分行政事務(wù)分配給村委會(huì)，村委會(huì)在級(jí)別壓力下不得不成為“行政機(jī)關(guān)”。一些農(nóng)村沒有集體經(jīng)濟(jì)，財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)困難，村委會(huì)在自治過程中會(huì)受資金限制，而在這種限制下村委會(huì)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分配任務(wù)的反對(duì)權(quán)減弱，村委會(huì)逐漸變成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬“行政機(jī)關(guān)”。寧夏回族自治區(qū)近年來大概每年有1000人次外出打工，自治區(qū)內(nèi)居多，主要從事建筑業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、服務(wù)業(yè)，務(wù)工工資收入是村民收入的重要組成部分。村子沒有集體經(jīng)濟(jì)，村委會(huì)沒有主要的經(jīng)濟(jì)來源，難以維系，可以利用的公共資源很少，要依靠國(guó)家財(cái)政撥款的支持。

1.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府過度干涉村民自治事務(wù)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政過程中會(huì)下鄉(xiāng)指導(dǎo)調(diào)研，但行政機(jī)關(guān)調(diào)研會(huì)變成村民自治的阻礙，政府在執(zhí)政過程中，有權(quán)力擴(kuò)張傾向，從而加大對(duì)基層自治組織的控制。在調(diào)研過程中會(huì)干涉村委自治的決策，違背了村民自治的目的，村民自治受到限制。西北少數(shù)民族地區(qū)很多都是貧困地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過國(guó)家、省、縣扶貧撥款資金使用和監(jiān)督、困難戶的補(bǔ)助資金發(fā)放、村干部的考核和薪酬管理等間接實(shí)現(xiàn)了對(duì)村委會(huì)的監(jiān)控，干擾了村民自治，使得村民自治趨向于行政化。

1.4 村民自治異化成“村自治”“村官自治”

西北少數(shù)民族地區(qū)村民的“官本位”思想根深蒂固，總覺得“村干部”就是“官”，是官就應(yīng)該“管人、管事、管錢”，村里的什么事情都“管”。同時(shí)西北少數(shù)民族地區(qū)的“能人經(jīng)濟(jì)”觀念很強(qiáng)，“能人經(jīng)濟(jì)”是指某一地區(qū)或某個(gè)企業(yè)在一定時(shí)期內(nèi)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展得益于少數(shù)強(qiáng)勢(shì)領(lǐng)導(dǎo)人的推動(dòng)。能人經(jīng)濟(jì)類似于精英經(jīng)濟(jì)，它最核心的概念是擁有一技之長(zhǎng)或者能力領(lǐng)先的人推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在這種文化環(huán)境下，村民自主參與自治的積極性減弱，村民自治變成“村官自治” “村自治”。

2 村委會(huì)行政化傾向的原因分析

2.1 立法規(guī)定模糊

村民自治相關(guān)法律對(duì)村委會(huì)職能界定不清晰，僅在《憲法》和《村組法》中涉及部分內(nèi)容。我國(guó)《憲法》規(guī)定“村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織”。該條規(guī)定村委會(huì)的性質(zhì)和相關(guān)職能，但憲法中并未規(guī)定村委會(huì)和基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府間的關(guān)系。對(duì)于村委會(huì)內(nèi)容闡述較詳細(xì)的是《村組法》，在《憲法》基礎(chǔ)上，規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)在法律范圍內(nèi)開展自治活動(dòng)。西北少數(shù)民族地區(qū)地方性村民自治立法大都基于《村組法》，其中規(guī)定基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)二者之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)關(guān)系而非上下級(jí)的行政隸屬關(guān)系。但這種指導(dǎo)僅僅停留在原則性層面，實(shí)踐中很難細(xì)化操作。

2.2 村委會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系增強(qiáng)是村委會(huì)行政化趨勢(shì)的經(jīng)濟(jì)根源

基層民主是社會(huì)公共事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自治需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大量資金支持，村委會(huì)為了實(shí)施國(guó)家政策，完成工作任務(wù)也需大量資金支持。各個(gè)地區(qū)村子的經(jīng)濟(jì)狀況都不近相同，經(jīng)濟(jì)狀況較好的村可能不太看重政府撥款，但經(jīng)濟(jì)狀況不好的村，財(cái)政撥款就是大部分甚至是唯一的經(jīng)濟(jì)來源，在經(jīng)濟(jì)落后的西北少數(shù)民族地區(qū)就更是如此，因此對(duì)撥款的依賴性更強(qiáng)，受政府部門控制的可能性就越大。

2.3 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力濫用

《村組法》規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導(dǎo)村委會(huì)工作，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村治理時(shí)要給出具體可行的指導(dǎo)意見，但在大多情況下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府給出的指導(dǎo)意見可能是不適合、不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的，但村委會(huì)迫于行政壓力，實(shí)施了這種規(guī)范，導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)與村民理性、有效地溝通，易與村民間產(chǎn)生隔閡，不利于方針政策的有效實(shí)施。

2.4 民族地區(qū)的村民文化素質(zhì)較低

教育水平低下落后，村民的素質(zhì)難以提升，村民中小學(xué)、初中文憑居多，有高中文憑的很少，幾乎沒有大專以上學(xué)歷的，見表1。由于文化水平低，村委會(huì)相關(guān)政策透明度不夠，傳播渠道有限，網(wǎng)絡(luò)覆蓋不全面，多數(shù)信息通過村民口口相傳，經(jīng)多次傳播后信息失真，制定政策時(shí)村民很難參與其中。即使可以獲取到有效信息，也無法進(jìn)行科學(xué)分析并提出意見。

2.5 民族地區(qū)的村民自治受宗教、宗族影響較大

信教村民及其看重宗教信仰，對(duì)村委活動(dòng)的關(guān)心較少，這在藏族和回族地區(qū)都表現(xiàn)非常明顯，村委活動(dòng)必須讓道于宗教活動(dòng)，參加教會(huì)聚會(huì)的人數(shù)多于村聚會(huì)，村民參與自治活動(dòng)積極性降低，不利于村委會(huì)的運(yùn)作和管理。宗族和教會(huì)干涉村干部選舉和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選舉，存在拉票行為，讓選民選擇對(duì)于宗族和教會(huì)而言最有利的候選人。

3 村民自治行政化的不良影響

3.1 村民自治權(quán)受到極大影響

村委會(huì)行政化的第一個(gè)表現(xiàn)是村民自治變成“村自治” “村官自治”，村委會(huì)不再是村民意志的體現(xiàn)，而是村干部完成上級(jí)任務(wù)獲得政績(jī)的平臺(tái)，村民的需求意愿表達(dá)得不到滿足。村民自治行政化的同時(shí)村委會(huì)透明度隨之降低，村民能夠獲取的信息較少，參與自治的能力和方式減少，村民自治權(quán)受到限制，違背了村民自治的本質(zhì)。

3.2 村民利益得不到保障

村委會(huì)是群眾性自治組織，村委會(huì)代表村民利益，反映村民的政治訴求，是代表村民的“發(fā)言人”，但現(xiàn)實(shí)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府把村委會(huì)看作下級(jí)機(jī)關(guān)，不遵從法律規(guī)定的村委會(huì)是基層群眾性自治組織、基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)是指導(dǎo)關(guān)系。村委會(huì)變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“辦事員”，忙于“政務(wù)”，無法了解村民真正的利益訴求，村委會(huì)不再代表村民，無法保障村民的合法利益。

3.3 村委會(huì)的職能“變味”

村委會(huì)的設(shè)立是為了方便村民自治，增加村民行使自治權(quán)、治理本村事務(wù)的積極性，但村民自治行政化使村委會(huì)本來的職能受到影響，變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬行政機(jī)關(guān)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具體實(shí)施政策的基層組織，在村委會(huì)自治過程中，村委會(huì)只是完成指定的任務(wù)，而不是村民自治。

3.4 辦事程序繁瑣，效率低

由于一些地區(qū)施行“村章鎮(zhèn)管”，村民某一事項(xiàng)的審批要跨域多個(gè)行政級(jí)別，一級(jí)級(jí)地蓋章子。降低審批效率，延長(zhǎng)辦事期限，村民辦事的程序更加繁瑣困難，給群眾造成了麻煩。原來只需到村委會(huì)蓋章即可，但現(xiàn)在除去村委會(huì)簽字外，還要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府蓋章，這對(duì)于距離鄉(xiāng)鎮(zhèn)較遠(yuǎn)的村民來說更加花費(fèi)時(shí)間和精力，有些村民甚至要走幾公里地才能到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上，原來只需要幾個(gè)小時(shí)的事情，現(xiàn)在要花上幾天才能完成，在很大程度上損害了村民的利益。

3.5 《村組法》條例失效，村民對(duì)政府的信任不足

《村組法》的設(shè)立是為了村民自治制度的實(shí)施順利進(jìn)行，但政府過多干預(yù)村民自治，違反了《村組法》，當(dāng)初設(shè)立的法律失效，法律失效在一定程度上相當(dāng)于政府失信于廣大村民，久而久之，村民極有可能對(duì)政府失去信任。村民利益訴求得不到滿足，會(huì)引發(fā)社會(huì)問題，與當(dāng)初設(shè)立村民自治制度的目的相悖。

4 矯正村民自治中行政化傾向的對(duì)策建議

4.1 加強(qiáng)基層組織的法律宣傳

完善有關(guān)農(nóng)村自治法律體系建設(shè)。第一，厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)的關(guān)系;第二，明確劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)各自職責(zé)范圍。在完善法律體系的同時(shí)，加大基層組織的法律宣傳力度，使村民了解自治的含義和目的，明白自身的職責(zé)與權(quán)利，主動(dòng)參與到自治活動(dòng)中來。

4.2 基層村民組織嚴(yán)格貫徹“公開、公平、公正”的原則

建立本村的信息公布平臺(tái)。如門戶網(wǎng)站或者是公告板，讓村民獲得有效信息，參與到自治活動(dòng)中;設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)督村民自治的過程，量化監(jiān)督機(jī)制，使所設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中有合法的依據(jù)，加大透明度的同時(shí)增強(qiáng)監(jiān)管力度，使公開的信息更準(zhǔn)確，增強(qiáng)信息的透明性、準(zhǔn)確性、即時(shí)性。

4.3 民族地區(qū)自治中構(gòu)建現(xiàn)代治理體系

構(gòu)建強(qiáng)政府大社會(huì)的現(xiàn)代治理體系，堅(jiān)持政府規(guī)劃指導(dǎo)，村民自我治理;實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)化，由決策職能轉(zhuǎn)化為指導(dǎo)職能，促進(jìn)村民參與自治;建立完善規(guī)章制度，使村民自治有科學(xué)依據(jù)，實(shí)現(xiàn)治理法治化;設(shè)置自治評(píng)價(jià)體系，建立村委與村民的溝通平臺(tái)，形成完善的信息反饋機(jī)制，保障村民的監(jiān)管權(quán)力，增強(qiáng)其積極性;通過以上手段構(gòu)建公民本位、手段多元、公開公正的現(xiàn)代治理體系。

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