農(nóng)村社會(huì)治理法治化的困境

張娟娟

[摘要]指明了農(nóng)村社會(huì)治理法治化的困境有農(nóng)村社會(huì)治理法治目標(biāo)模糊，農(nóng)村社會(huì)治理法治化的主體結(jié)構(gòu)單一及缺乏正當(dāng)法律程序。分析了農(nóng)村社會(huì)治理法治化困境的原因有傳統(tǒng)觀念的深遠(yuǎn)影響和現(xiàn)實(shí)行政績效考察的體制壓力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村;社會(huì)治理;法治化;基層

[中圖分類號(hào)]F320.3[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 農(nóng)村社會(huì)治理法治化的困境

目前，我國農(nóng)村社會(huì)治理法治化的困境有農(nóng)村社會(huì)治理法治目標(biāo)模糊，農(nóng)村社會(huì)治理法治化的主體結(jié)構(gòu)單一以及農(nóng)村社會(huì)治理法治化缺乏正當(dāng)法律程序。

1.1 農(nóng)村社會(huì)治理法治目標(biāo)模糊

我國農(nóng)民在新中國成立之前，長期受封建等級(jí)觀念的熏陶，大部分時(shí)間都在考慮自己需要履行哪些義務(wù)，很少考慮自己享有哪些權(quán)利。因此，當(dāng)出現(xiàn)糾紛時(shí)，他們很難首選用法律武器維護(hù)自己的合法權(quán)益，足以可見農(nóng)民的法治觀念有待提升。若想使法治意識(shí)深入人心，基層政府就必須在農(nóng)村治理法治化上下功夫。但從目前狀況來看，當(dāng)前基層政府自身對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理的法治目標(biāo)也不是很清楚。其表現(xiàn)如下：一是基層政府自身尚不清楚其在法治化過程中權(quán)力行使的范圍和需要履行的義務(wù)，在具體工作中也沒有時(shí)刻把法治目標(biāo)放在心上;二是一些地方的基層政府自身的法律信仰仍存在一定不足，長此以往，基層政府的權(quán)威與公信力必定會(huì)在一定程度上有所喪失，農(nóng)民也會(huì)逐漸對(duì)基層政府產(chǎn)生不信任感。

1.2 農(nóng)村社會(huì)治理法治化的主體結(jié)構(gòu)單一

農(nóng)村社會(huì)治理的主體包括基層政府、村民自治組織、農(nóng)村社會(huì)組織和村民等。目前，農(nóng)村社會(huì)治理主體單一化的限制難以突破，多元化的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

1.2.1 農(nóng)村基層自治組織的自治職能受到限制。村民委員會(huì)是由村民民主選舉產(chǎn)生的群眾性自治組織。在新時(shí)期工作中，村民委員會(huì)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在地位上應(yīng)是平等的，工作上應(yīng)是互幫互助的，只有這樣基層群眾自治工作才能順利開展。而現(xiàn)實(shí)工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府上有各級(jí)政府層層下達(dá)的行政命令，不自覺地會(huì)把部分工作布置給村委會(huì)，由于村委會(huì)的政績考核由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主導(dǎo)，因此，村委會(huì)也不敢拒絕，久而久之村委會(huì)便成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下屬機(jī)構(gòu)。此外，村委會(huì)只是群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的基層國家行政機(jī)關(guān)，村民們普遍認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府更有權(quán)威。長此以往就造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理直氣壯干涉村委會(huì)工作的局面，由此，便限制了村委會(huì)自治組織職能的發(fā)揮，剝奪了村民自治的權(quán)利，也阻礙了人民群眾實(shí)現(xiàn)當(dāng)家作主的進(jìn)程。

1.2.2 村支部與村委會(huì)在工作中的矛盾依然存在。改革開放四十年來我國農(nóng)村的面貌煥然一新，這一切主要?dú)w功于村黨支部和村委會(huì)的村干部等人員的努力奮斗。多年來，雖然村干部等相關(guān)基層工作人員不斷嘗試改善工作方法，改變工作內(nèi)容和形式，但是仍然有一些問題影響著農(nóng)村治理的法治化水平。一方面，村委會(huì)的職能絕大部分被村黨支部剝離了，村委會(huì)形同虛設(shè)，實(shí)施村民自治以來，農(nóng)村社會(huì)治理中村黨支部黨務(wù)和村務(wù)兩手抓等以黨代政的現(xiàn)象依然時(shí)有發(fā)生，這便導(dǎo)致村委會(huì)難以發(fā)揮其功能;另一方面，村委會(huì)沒有心甘情愿接受村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)職能與作用被弱化。當(dāng)前村委會(huì)拒絕接受村黨支部領(lǐng)導(dǎo)的局面主要出現(xiàn)在還未實(shí)現(xiàn)“一肩挑”的某些基層街道辦事處所轄的村居。一旦村委會(huì)脫離黨支部的領(lǐng)導(dǎo)，那么黨的政策有效落實(shí)可能就成為空談，這很可能影響村內(nèi)事務(wù)的正常管理和村民自治權(quán)利的有效行使。

1.2.3 農(nóng)村社會(huì)組織力量薄弱。在農(nóng)村社會(huì)治理法治化的進(jìn)程中，農(nóng)村社會(huì)組織有不可替代的作用。農(nóng)村法治化治理主要靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織、農(nóng)村服務(wù)型社會(huì)組織和農(nóng)村社會(huì)維權(quán)型組織發(fā)揮作用。農(nóng)業(yè)合作社等農(nóng)村經(jīng)濟(jì)型社會(huì)組織是指為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)提供服務(wù)或者與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動(dòng)有關(guān)的一類農(nóng)村社會(huì)組織。養(yǎng)老院、舞蹈隊(duì)、幼兒園等農(nóng)村服務(wù)型組織主要為村民提供養(yǎng)老、娛樂、教育等服務(wù)。村民調(diào)解委員會(huì)等農(nóng)村社會(huì)維權(quán)型組織的存在主要是為了調(diào)解矛盾糾紛，維護(hù)村民的合法權(quán)益。一直以來，農(nóng)村社會(huì)組織發(fā)展速度緩慢，不能滿足農(nóng)民需求。究其原因，一是很多村民只關(guān)注自己怎么賺更多錢，很少有人會(huì)去關(guān)心村集體的管理事業(yè);二是隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，大量的青壯年勞動(dòng)力涌向城市，絕大多數(shù)留守老人和兒童幾乎沒有能力參與村內(nèi)事務(wù)的管理;三是當(dāng)前很多農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展還處于起步階段，存在數(shù)量缺少、類型單一，規(guī)模偏小、專業(yè)化程度不夠及內(nèi)部管理機(jī)制不健全等問題。上述原因的存在都影響著農(nóng)村社會(huì)組織的發(fā)展，使其難以在農(nóng)村社會(huì)治理中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

1.3 農(nóng)村社會(huì)治理法治化缺乏正當(dāng)法律程序

行使法治要求實(shí)現(xiàn)正當(dāng)程序?；鶎诱谵r(nóng)村也應(yīng)按照正當(dāng)法律程序進(jìn)行治理。然而，由于法律的滯后和空白，再加上長期以來受“重實(shí)體輕程序”觀念的熏陶，基層政府工作人員在農(nóng)村社會(huì)治理過程中的行為存在一定的隨意性，不太符合正當(dāng)程序的要求。

一是從具體法律條文來看，在農(nóng)村正在實(shí)施的諸多涉農(nóng)法律中，幾乎沒有程序性規(guī)范，這就導(dǎo)致基層政府工作人員在運(yùn)用法律時(shí)濫用自由裁量權(quán)。二是從法律法規(guī)的制定過程來看，幾乎很少有農(nóng)民能參與涉農(nóng)法律的制定過程，也就沒有表述自身權(quán)益機(jī)會(huì)。三是從監(jiān)督層面來看，當(dāng)前十分欠缺對(duì)基層政府行為進(jìn)行監(jiān)督的程序規(guī)定，具體來說主要缺乏監(jiān)督主體、對(duì)象、程序、范圍和形式等相關(guān)規(guī)定。此外，各部門在工作過程中行使權(quán)力，承擔(dān)責(zé)任和發(fā)揮功能方面存在交叉，一定程度上影響了監(jiān)督工作的開展，使基層政府行為的規(guī)范化運(yùn)行受到了限制。

2 農(nóng)村社會(huì)治理法治化困境的原因

2.1 傳統(tǒng)觀念的深遠(yuǎn)影響

2.1.1 輕法輕訴觀念的影響。大多數(shù)農(nóng)村群眾根本不了解法律的作用和價(jià)值。他們認(rèn)為法律知識(shí)對(duì)自己來說派不上用場，也沒有必要學(xué)習(xí)法律知識(shí)。因?yàn)樗麄兿胫灰约汗芎米约?，不干違法犯罪的事，不害別人就行了。群眾在發(fā)生矛盾糾紛時(shí)習(xí)慣找人說和，能花錢解決就花錢解決，實(shí)在沒有辦法時(shí)會(huì)去上訪，很少有人直接采取用法律手段維護(hù)合法權(quán)益。例如，關(guān)于遺產(chǎn)繼承，有的村民理所當(dāng)然的認(rèn)為遺產(chǎn)就是為兒子留的，女兒或父母壓根不應(yīng)該爭遺產(chǎn)，很多時(shí)候遺產(chǎn)繼承人的女兒及父母不知道自己的繼承權(quán)被剝奪了，即使知道了也不會(huì)采取法律手段解決，一般是大鬧。

2.1.2 重人情輕法律觀念的影響。中國農(nóng)村是一個(gè)“熟人”社會(huì)。人與人之間除了熟悉的家族內(nèi)部關(guān)系就是鄰里關(guān)系。而法律的有效實(shí)施需要一定的社會(huì)環(huán)境，陌生人社會(huì)或法理社會(huì)較為理想。在農(nóng)村，村民們之間發(fā)生糾紛時(shí)若采用法律手段解決，勢(shì)必會(huì)影響人們之間的感情，一樁官司的結(jié)束有可能使本來關(guān)系融洽的村民變得老死不相往來。除此以外，訴訟雙方還得承受來自他人的眼光及議論，并且贏得官司的人得到的好處不一定比失去的多。綜上，以上因素都是村民們?cè)诓扇》墒侄尉S護(hù)自身權(quán)益之前要考慮的。

2.1.3 重等級(jí)觀念輕權(quán)利義務(wù)觀念的影響。一是 “長幼有序，尊卑有別”的封建等級(jí)觀念已經(jīng)植根于農(nóng)村群眾的意識(shí)層面，它不僅抑制了我國現(xiàn)代法治社會(huì)建設(shè)進(jìn)程中人人平等觀念的形成，還造成了人們對(duì)權(quán)力的過分推崇。依法治國實(shí)施至今，還有很多村民在打官司時(shí)不太相信法律會(huì)給自己一個(gè)公道，因此絞盡腦汁地從法院找關(guān)系打聽熟人。一方面是想法院給自己一個(gè)公道;另一方面是通過熟人使自己能多獲得利益或少承擔(dān)責(zé)任，由此便導(dǎo)致了權(quán)力尋租造成的個(gè)人權(quán)利被侵犯，也勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致貪污腐敗的產(chǎn)生。二是對(duì)個(gè)體權(quán)利的忽視阻礙了現(xiàn)代權(quán)利意識(shí)和法治觀念的形成。我國歷史上存在的“重農(nóng)抑商”的經(jīng)濟(jì)指導(dǎo)思想限制了工商業(yè)的發(fā)展，也阻礙了我國商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，進(jìn)一步抑制了自由與民主的權(quán)利意識(shí)的發(fā)展，因?yàn)樽杂膳c民主的權(quán)利意識(shí)是隨著商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展而產(chǎn)生的。商品經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)，其在意識(shí)層面上就越體現(xiàn)出個(gè)體對(duì)自由與民主的追求和向往。但是，由于農(nóng)村群眾長期以來習(xí)慣于履行義務(wù)，以及自由與民主權(quán)利意識(shí)至今也未得到很好發(fā)展，因此，個(gè)體不關(guān)心自由與民主權(quán)利意識(shí)的發(fā)展。這就導(dǎo)致目前社會(huì)人們的權(quán)利意識(shí)和法治觀念也未完全樹立。由此，造成了人們既不注重行使自己的權(quán)利，也不注重維護(hù)自己的權(quán)益。

2.2 現(xiàn)實(shí)行政績效考察的體制壓力

基層政府是農(nóng)村社會(huì)治理的重要主體。長期以來，在行政績效考察中，各級(jí)政府最重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，相對(duì)來說不太重視法治建設(shè)的成果。因?yàn)?，?jīng)濟(jì)發(fā)展看得見效果且容易衡量，而法治建設(shè)長期投入也不一定能見成效。所以，實(shí)踐中大多數(shù)基層政府都對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展格外上心，通過各種手段招商引資，提升經(jīng)濟(jì)增速，而對(duì)農(nóng)村社會(huì)治理法治化的進(jìn)程沒有放在心上。

法治建設(shè)能為經(jīng)濟(jì)發(fā)展保駕護(hù)航，歷史一再證明，實(shí)踐中只注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一味地忽視法治建設(shè)可能引發(fā)社會(huì)矛盾?，F(xiàn)實(shí)狀況下，基層政府在具體工作中經(jīng)常出現(xiàn)違反法律的現(xiàn)象。例如，在征地或拆遷中經(jīng)常出現(xiàn)違法補(bǔ)償或強(qiáng)拆的現(xiàn)象，由此導(dǎo)致民眾的過激行為出現(xiàn);又例如，對(duì)企業(yè)違法排污睜一只眼閉一只眼造成受害民眾的激憤;再例如，為了一味維穩(wěn)，不了解上訪戶的難處就進(jìn)行非法截訪或者進(jìn)行無理補(bǔ)償導(dǎo)致上訪不斷。以上行為的出現(xiàn)，追根究底，與基層政府面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為考核硬性指標(biāo)的壓力密不可分，由此也導(dǎo)致基層政府在農(nóng)村治理過程中逐漸忽視法治建設(shè)。

除此以外，現(xiàn)行的行政績效考察機(jī)制容易形成“壓力型體制”，在此機(jī)制下，基層政府為了完成上級(jí)政府的考核指標(biāo)，一味追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，進(jìn)而將考核壓力轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)村及農(nóng)民身上。長此以往，基層政府將逐漸忽視農(nóng)村群眾的真實(shí)需求，導(dǎo)致矛盾的產(chǎn)生，不利于農(nóng)村社會(huì)治理，也阻礙了法治化的實(shí)現(xiàn)。

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