全球貿(mào)易治理失衡與中國的路徑選擇

張悅

摘 要：2008年金融危機之后，全球貿(mào)易治理失衡表現(xiàn)日益突出，對經(jīng)濟全球化提出嚴峻挑戰(zhàn)。“一帶一路”倡議的提出和付諸實踐為全球貿(mào)易治理提供新平臺，促進區(qū)域經(jīng)濟一體化向包容性發(fā)展，并推動改善多邊貿(mào)易體制的制度非中性特點。中國應在夯實經(jīng)貿(mào)合作的基礎上，推動“一帶一路”機制化建設，構(gòu)筑“一帶一路”沿線國家自由貿(mào)易區(qū)群，從而提升在全球貿(mào)易治理中的制度性話語權，進而推進全球貿(mào)易治理向更為公平、合理的方向演進。

關鍵詞：“一帶一路”;全球貿(mào)易治理;失衡;路徑

2008年全球金融危機之后，世界貿(mào)易增長緩慢，經(jīng)濟持續(xù)低迷。英國公投脫歐、美國退出加入TPP、美對華301調(diào)查案等不穩(wěn)定事件頻出，貿(mào)易保護主義和民粹主義呈現(xiàn)上升趨勢，對經(jīng)濟全球化質(zhì)疑的聲音逐步增強。在全球化退潮背景下，現(xiàn)行全球貿(mào)易治理機制無力維護平衡、開放的全球市場，其弊端日益凸顯，全球貿(mào)易議題以前所未有的重要性被推向世界政治經(jīng)濟議程的前沿。中國在危機之后對世界經(jīng)濟增長的貢獻平均保持在30%左右，作為世界第一貿(mào)易大國和第二大經(jīng)濟體，中國有必要積極參與全球貿(mào)易治理，維護世界經(jīng)濟體系的多元化和開放性。

一、全球貿(mào)易治理失衡的表現(xiàn)

世界貿(mào)易組織（WTO）作為當今世界多邊貿(mào)易組織，在維護世界經(jīng)濟穩(wěn)定和推動各國開放合作方面發(fā)揮了重要作用。然而，其自身組織機制存在和孕育的各種矛盾和缺陷，成為當前全球貿(mào)易治理失衡的重要原因。

（一）決策機制透明度缺失

WTO在決策中沿用了《GATT 1947》“經(jīng)協(xié)商一致作出決定”的傳統(tǒng)做法，即在討論一項提議或擬議中的決定時，應首先尋求協(xié)商一致，只有在無法協(xié)商一致的情況下才進行投票表決。然而，GATT決策機制表面上依賴于成員方的共識，但在實踐中卻往往是少數(shù)成員之間商議的產(chǎn)物，透明度嚴重缺失，其中最具代表性的當屬“綠屋會議”制度。

隨著WTO成員和議題的不斷增加，WTO決策的行政效率問題飽受質(zhì)疑，部分觀點認為，大量的非正式會議是有必要的，“綠屋會議”正是在此需求下產(chǎn)生。然而作為非正式閉門會議，眾多發(fā)展中國家被拒之門外，比如： 在新加坡（1996）和西雅圖（1999）部長會議上，“綠屋會議”制度貫穿始終，大多數(shù)發(fā)展中國家的觀點和訴求不能如實反映在會議文件中，最終導致會議崩潰。近年來，少數(shù)發(fā)展中成員和最不發(fā)達成員偶爾也會受邀參加“綠屋會議”，但其程序透明度依然不高，決策權利由少數(shù)發(fā)達成員掌控的現(xiàn)實沒有改變，且該“共識原則”決策的做法已在WTO中形成制度，導致部分成員的表決權和利益受到侵害。

（二）爭端解決機制法律效力不確定

“烏拉圭回合”達成的《關于爭端解決規(guī)則與程序的諒解》（DSU）是從《GATT 1947》爭端解決的實踐發(fā)展而成的，成為WTO關于爭端解決的基本法律文件。DSU在一定程度上克服了《GATT 1947》基于“協(xié)商一致”原則而導致裁決結(jié)果難以執(zhí)行的弊端。然而在實際操作中對于違背協(xié)定的成員國缺乏外部的強制性懲罰制度，導致WTO的約束力與權威性遭受侵蝕。比如：DSU規(guī)定，如果WTO某個成員在某一領域的措施被裁定違反WTO協(xié)定或協(xié)議，且該成員未在合理期限內(nèi)糾正，經(jīng)爭端解決機構(gòu)授權，利益受到損害的成員可以進行報復。但報復的成本與收益成為貿(mào)易爭端國之間重復博弈的重要考量，經(jīng)濟規(guī)模、政治、軍事等因素雖本不應該成為影響一國是否采取報復措施的考慮因素，但現(xiàn)實是大國主導的WTO運行機制使得處于弱勢的貿(mào)易小國報復能力極其有限，發(fā)達國家影響甚至主導貿(mào)易爭端解決的結(jié)果成為一種常態(tài)。

（三）貿(mào)易治理議題與范圍發(fā)展滯后

GATT時期的前七輪多邊貿(mào)易談判主要以關稅減讓為核心議題，烏拉圭回合將服務貿(mào)易、知識產(chǎn)權以及與貿(mào)易有關的投資措施等議題納入到多邊貿(mào)易談判中，并促成GATT轉(zhuǎn)變?yōu)閃TO。然而隨著WTO成員的不斷增加以及新興經(jīng)濟體的崛起，發(fā)達成員與發(fā)展中成員的利益平衡問題成為各方關注焦點，加上互聯(lián)網(wǎng)科技的飛速發(fā)展，貿(mào)易的形態(tài)與模式較之前已發(fā)生巨大改變，而WTO規(guī)則的治理范圍與能力則明顯滯后于這些治理需求，即WTO 在管轄范圍、職責與功能方面存在無限外延的困惑。一方面，與貿(mào)易相關的國內(nèi)政策措施，比如：貿(mào)易與環(huán)境、貿(mào)易與投資、人權、勞工標準、國有企業(yè)競爭等議題被納入到貿(mào)易談判當中，這些議題與貿(mào)易相關又涉及各國主權，且直接關系到各成員國的利益得失;另一方面，比如GATS作為WTO框架下管理服務貿(mào)易的法律文本，正式生效于1995年，而以信息與通信技術為媒介所提供的新服務，在目前的服務貿(mào)易分類方法中難以明確歸類，導致WTO成員無法判斷其開放承諾是否涵蓋了上述服務，貿(mào)易治理法律體系的滯后性發(fā)展將可能阻礙貿(mào)易領域的技術進步與市場發(fā)展。

（四）區(qū)域貿(mào)易協(xié)定加劇多邊貿(mào)易體制碎片化發(fā)展態(tài)勢

多哈回合談判陷入僵局后，為應對多邊貿(mào)易規(guī)則體系的困境，各相關利益成員興起簽訂區(qū)域貿(mào)易安排的浪潮，“新區(qū)域主義”盛行。新區(qū)域貿(mào)易協(xié)定突破了傳統(tǒng)的背景制度限制，合作背景復雜化、網(wǎng)絡化成為發(fā)展主流。截至2017年3月，已生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定多達270個，與過去幾十年區(qū)域貿(mào)易協(xié)定注重關稅削減不同，新近的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定更多關注規(guī)則重構(gòu)，特別是超WTO規(guī)則的制定。

區(qū)域貿(mào)易安排可以在一定范圍內(nèi)緩解多邊成員之間難以協(xié)調(diào)一致的問題，但導致多邊貿(mào)易體制的“碎片化”發(fā)展趨勢。以亞太地區(qū)為例，近年亞太地區(qū)已經(jīng)簽訂并實施的自由貿(mào)易協(xié)定呈現(xiàn)指數(shù)式增長，且各層級自由貿(mào)易協(xié)定縱橫交織，在亞太地區(qū)形成了復雜的“亞洲意大利面碗”效應。太平洋西岸是以東盟為代表的“10+X”模式，即以東盟為主體與其他相關個體簽訂自由貿(mào)易協(xié)定，而同時中、日、韓自由貿(mào)易協(xié)定也在談判中;太平洋東岸是以北美自由貿(mào)易區(qū)（NAFTA）為代表的及其他國家與NAFTA成員相互談判簽訂的雙邊自由貿(mào)易體系。以亞太國家為主體的TPP和RCEP談判也在進行中，并呈現(xiàn)出部分成員相互重疊、貿(mào)易條款交織的現(xiàn)象，嚴重威脅到多邊貿(mào)易體制的完整性和統(tǒng)一性。另外，隨著區(qū)域貿(mào)易規(guī)則的廣泛興起，區(qū)域特惠安排層出不窮，其所提供的特惠待遇往往優(yōu)于“最惠國待遇”，從而使WTO框架下的“最惠國待遇”，轉(zhuǎn)化成了事實上的“最差國待遇”，給多邊貿(mào)易規(guī)則帶來嚴峻挑戰(zhàn)。

二、“一帶一路”對全球貿(mào)易治理的貢獻

（一）“一帶一路”為全球貿(mào)易治理提供新平臺

2000年至今的全球貿(mào)易治理以多元化、擴散化的國家間協(xié)作平臺——二十國集團（G20）為核心。G20作為國際經(jīng)濟合作論壇，是由發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同參與的非正式對話機制，并已成為全球貿(mào)易治理的首要平臺。G20主要是發(fā)展中國家和發(fā)達國家就經(jīng)濟議題進行對話的溝通平臺，發(fā)展中國家在該機制中，基本是參與者而非發(fā)起者。而“一帶一路”倡議是由中國發(fā)起的多邊合作機制，以國際合作高峰論壇為平臺，開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作，致力于提升發(fā)展中國家在全球貿(mào)易治理中的話語權。

“一帶一路”秉承可持續(xù)發(fā)展理念，以高峰論壇為主要平臺，以雙邊、區(qū)域多層次經(jīng)貿(mào)治理機制為輔助，攜手相關國家共同提供公共產(chǎn)品，彰顯了中國的“人類命運共同體”發(fā)展觀。目前，中國商務部已和60 多個國家相關部門及國際組織簽署協(xié)議，共同推動“一帶一路”貿(mào)易暢通合作。在逆全球化暗流涌動背景下，“一帶一路”建設在促進經(jīng)濟要素有序自由流動和資源高效配置方面發(fā)揮了重要作用，為全球貿(mào)易治理提供了一個開放、合作的新平臺。

作為全球貿(mào)易治理中的非制度性安排，由于缺乏常設機構(gòu)和法律約束力，“一帶一路”國際合作高峰論壇與G20峰會同樣面臨協(xié)議實施和執(zhí)行方面的諸多困難。然而以亞投行為支點的“一帶一路”建設在支持域內(nèi)基礎設施建設和互聯(lián)互通方面發(fā)揮重要作用，有效破解了原有多邊框架下發(fā)展中國家的資金約束難題。另外，亞投行以發(fā)展中國家成員為主體，同時包括大量發(fā)達國家成員的結(jié)構(gòu)優(yōu)勢也使得“一帶一路”國際合作高峰論壇成為推動世界均衡發(fā)展的重要橋梁和紐帶，這些都極大提高了“一帶一路”平臺的執(zhí)行能力。

（二）“一帶一路”促進區(qū)域經(jīng)濟一體化向包容性發(fā)展

金融危機之后全球性的紛繁復雜問題日益增多，使得各國聯(lián)合抱團，組成不同利益、不同形式的“區(qū)域經(jīng)濟伙伴關系”，“集團化”的步伐使得“共治”的前景不容樂觀，“多元主導”正在成為當前全球貿(mào)易治理的新格局。

“不對抗”、“不沖突”是構(gòu)建新型大國關系的基本條件，也是全球貿(mào)易治理所要塑造的國際發(fā)展環(huán)境?！耙粠б宦贰必灤┠蟻啞⑽鱽?、中亞、中東、東非和北非、東歐等地區(qū)，并以開放、包容的理念促進沿線國家和地區(qū)發(fā)展對接與機制融合，其包容性決定了參與國家不是固定不變的，更不會局限于沿線各國，而是對所有國家開放，不存在俱樂部特征的排他性，有利于推動由規(guī)則治理主導的大國“俱樂部”模式，向規(guī)則治理與關系治理相結(jié)合的模式發(fā)展;在貿(mào)易議題上，“一帶一路”戰(zhàn)略從沿線各國實際情況出發(fā)，提出各國發(fā)展面臨的共同議題，以此凝聚區(qū)域間合作的向心力，為區(qū)域間合作創(chuàng)造條件。此外，通過“一帶一路”形成的貿(mào)易網(wǎng)絡與各類區(qū)域治理網(wǎng)絡互嵌，推動區(qū)域經(jīng)濟一體化機制聯(lián)動，將包容性發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟一體化與經(jīng)濟全球化有效結(jié)合，實現(xiàn)以局部體系的重構(gòu)來促進全球貿(mào)易治理體系的重建。

（三）“一帶一路”推動改善多邊貿(mào)易體系的制度非中性特點

國家是全球貿(mào)易治理的最重要行為體，現(xiàn)行多邊貿(mào)易體制的決策機制與爭端解決機制集中體現(xiàn)出由美歐等發(fā)達國家為主導的制度非中性特點?！耙粠б宦贰弊鳛橐环N跨區(qū)域合作框架和制度，以沿線國家互利合作為基礎建立戰(zhàn)略伙伴關系，具有國際制度公共產(chǎn)品的屬性特征。一方面，“一帶一路”沿線多為發(fā)展中國家，以發(fā)展中國家為主導的合作機制，體現(xiàn)出新興經(jīng)濟體崛起后的世界經(jīng)濟新格局;同時，“一帶一路”以開放合作為基礎，任何國家、地區(qū)和組織都可共同參與，不設置合作條件，而是以各方利益和共識推動全球貿(mào)易治理向共商、共建、共享的理念轉(zhuǎn)變，從而在一定程度上彌補WTO多邊貿(mào)易體制的“門檻制”缺陷;另一方面，逆全球化潮流凸顯了推進全球化的政策不足，全球性多邊貿(mào)易、金融等治理制度的失衡已成為國際體系面臨調(diào)整背景下的新常態(tài)。以“一帶一路”建設為載體，充分考慮合作主體在項目中的實際利益公平，以亞投行、絲路基金等融資機構(gòu)為機制保障，可以破解多邊框架下經(jīng)貿(mào)合作的困境，帶動沿線國家共同投資、夯實發(fā)展基礎。

三、“一帶一路”背景下中國參與全球貿(mào)易治理的路徑

（一）以“一帶一路”國際產(chǎn)能合作夯實經(jīng)貿(mào)合作基礎

在經(jīng)濟全球化受阻，TPP、TTIP等區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定盛行背景下，產(chǎn)業(yè)驅(qū)動日益成為未來全球貿(mào)易的格局和方向。在利用現(xiàn)有合作平臺基礎上，從更廣泛領域同沿線國家展開經(jīng)貿(mào)合作，特別在區(qū)域性產(chǎn)能合作方面，基于中國與沿線國家較強的經(jīng)濟互補性，國際產(chǎn)能合作潛力巨大，將中國優(yōu)勢產(chǎn)能與沿線國家工業(yè)化需求進行有效對接，將有助于實現(xiàn)中國過剩產(chǎn)能“走出去”，同時，“一帶一路”所倡導的設施互通、政策溝通、資金融通、貿(mào)易暢通也將有助于中國在更大范圍內(nèi)參與國際產(chǎn)能合作，實現(xiàn)由制造業(yè)大國向制造業(yè)強國的轉(zhuǎn)變，促進形成以中國為主導的區(qū)域性生產(chǎn)網(wǎng)絡和價值鏈體系;另外，也將有效彌補沿線處于工業(yè)化初期的發(fā)展中國家在技術方面的不足，通過溢出效應帶動沿線國家經(jīng)濟增長，提升經(jīng)濟外向度，增加當?shù)厝嗣窀＠?。在此基礎上，找出各方利益契合點來降低深化經(jīng)貿(mào)合作的難度，為實現(xiàn)后危機時代世界經(jīng)濟復蘇和再平衡找出切實有效的治理方案。

（二）以新型合作模式推動“一帶一路”機制化建設

鑒于“一帶一路”地區(qū)的多元化特征， 其必須尋求多元化的合作機制?！肮采?、共建、共享”倡導的是包容性全球化，是“一帶一路”背景下中國與沿線各國合作與發(fā)展的基本原則，應以此為前提創(chuàng)新合作模式，打造多元合作平臺。如與亞太經(jīng)合組織、亞歐會議、上海合作組織、金磚國家機制等進行整合和對接，充分利用現(xiàn)有多、雙邊合作機制，加強多元化的對話協(xié)商和區(qū)域聯(lián)動機制。在考慮各方利益和權利的前提下推動“一帶一路”機制化建設，進而改善多邊治理的制度非中性特點，為世界經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供制度保障。另外，還可以通過設立“一帶一路”沿線國家部長級會議，建立定期或不定期首腦會晤機制等為世界貿(mào)易治理提供一個公共服務平臺，一方面就資本流動、包容性發(fā)展等問題共商對策;另一方面通過機制化建設深化經(jīng)貿(mào)合作，提高貿(mào)易便利化程度，使“一帶一路”合作機制成為推動經(jīng)濟全球化深入發(fā)展，維護經(jīng)濟全球化成果的全球性公共產(chǎn)品。

（三）構(gòu)筑以“一帶一路”沿線國家為主體的自由貿(mào)易區(qū)群

自貿(mào)區(qū)建設是中國構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制，積極參與國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則重構(gòu)，提升相關產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈融合層級的重要舉措?！耙粠б宦贰备采w東南亞和大洋洲地區(qū)，與自貿(mào)區(qū)同樣具有擴大對外開放、推進貿(mào)易自由化和便利化的功能作用，是我國構(gòu)建融合發(fā)展、開放包容新型伙伴關系的國家戰(zhàn)略。目前中國約30%的對外貿(mào)易通過自由貿(mào)易區(qū)完成，其中大多是與“一帶一路”沿線的伙伴國家進行的，因此，進一步降低“一帶一路”沿線國家存在的貿(mào)易投資障礙和壁壘，構(gòu)建“一帶一路”沿線國家自由貿(mào)易區(qū)，促進生產(chǎn)要素自由流動，可以充分發(fā)揮沿線國家的經(jīng)濟合作潛力。同時中國國內(nèi)的“1+3+7”自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略也將促進國內(nèi)各區(qū)域與“一帶一路”沿線國家的對接，可通過簽訂多雙邊自貿(mào)協(xié)定引領電子商務等相關優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)規(guī)則的制定，推動區(qū)域性貿(mào)易規(guī)則的形成和重塑。從長期來看，“一帶一路”自貿(mào)區(qū)會吸引更多域內(nèi)及域外國家的加入和效仿，促進形成以中國為軸心的“一帶一路”沿線國家自由貿(mào)易區(qū)群，從而達到改善過于碎片化區(qū)域貿(mào)易治理的目的。

（四）提升在全球貿(mào)易治理中的制度性話語權

現(xiàn)行全球貿(mào)易治理機制的主導觀念更多反映的是美歐等發(fā)達國家的利益，而全球貿(mào)易治理的核心應是對國際規(guī)則的完善和創(chuàng)新?！耙粠б宦贰斌w現(xiàn)了中國對國際合作以及貿(mào)易治理模式創(chuàng)新的積極貢獻，符合國際社會的根本利益。目前，中國雖然已成為世界第二大經(jīng)濟體，綜合實力顯示出強勁增長勢頭，但與歐美國家相比，發(fā)展極不均衡，這種非均衡性和不平衡性發(fā)展還會在較長時期內(nèi)存在，同時其他新興國家也都面臨補強自身力量的共同任務，為此，中國在擴大國際合作范圍、創(chuàng)新合作模式的同時應從自身現(xiàn)實情況出發(fā)，平衡經(jīng)濟發(fā)展水平與公共產(chǎn)品供給能力、權衡所承擔的國際責任與在治理體系中的制度性話語權之間的關系，以正確義利觀推動“一帶一路”建設，有條不紊地推進全球貿(mào)易治理改革，這不僅是中國承擔更多國際責任的基本前提，也將有助于推動全球貿(mào)易治理機制向更為公平、合理的方向演進。

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