貴陽：構(gòu)建全民共享的“智慧城管”

■ 歐陽熠

作為西部欠發(fā)達地區(qū)，貴州省提出了大扶貧、大數(shù)據(jù)、大生態(tài)三大戰(zhàn)略，其中大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略為貴陽市的創(chuàng)新建設(shè)指明了方向。貴陽市大數(shù)據(jù)建設(shè)發(fā)展歷程，特別是數(shù)字城管的建設(shè)發(fā)展歷程和創(chuàng)新兩個字密不可分。

一、服務(wù)創(chuàng)新，構(gòu)建“以人為本”的數(shù)字城管平臺

2008年，貴陽市作為住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部數(shù)字城管全國第二批試點城市，啟動了貴陽市數(shù)字化城市管理系統(tǒng)建設(shè)工作，按照“整合資源、信息共享、節(jié)約成本”的原則，在全國創(chuàng)新實踐，與公安、交管共同建設(shè)數(shù)字化平臺，于2009年完成了“數(shù)字城管”一期項目建設(shè)和試運行，并于2010年正式投入運行，城管、公安、交管三個部門信息化指揮調(diào)度平臺合署辦公，貴陽市實現(xiàn)了第一次跨部門資源共享的實踐。同年，城市管理“12319”服務(wù)熱線也正式向市民提供城市管理方面的服務(wù)，城市管理服務(wù)創(chuàng)新的歷程也即將展開。

“12319”熱線是整個數(shù)字城管平臺服務(wù)群眾的主要信息渠道。貴陽市“12319”熱線從運行之日起就秉承“民有所呼，我有所應(yīng)”的服務(wù)宗旨，為市民提供全方位的服務(wù)。在當(dāng)時，政府部門的各類服務(wù)熱線眾多，不少熱線普遍存在打不通、態(tài)度差、不專業(yè)、事難辦、踢皮球等問題。為做好“12319”熱線的服務(wù)工作，貴陽市“12319”提出了“一線接聽、多方服務(wù)”的服務(wù)理念，群眾打進來的電話，只要是屬于政府部門服務(wù)范圍的，都主動聯(lián)系解決并向市民反饋。這一基于“數(shù)字城管”熱線的服務(wù)創(chuàng)新，無形中將熱線的服務(wù)領(lǐng)域從城市管理拓展至了整個公共服務(wù)領(lǐng)域，熱線的話務(wù)量從最初的每天100余件上升到日均近2000件，熱線聯(lián)動單位也從2010年運行之初的6個拓展至涉及政府公共服務(wù)職能的90余個聯(lián)動共享單位和全市各區(qū)（市、縣），數(shù)字城管事、部件處置率也從月均57%上升至95%以上。到2012年，城市管理“12319”服務(wù)熱線正式升級為貴陽市“12319”公共服務(wù)熱線，“數(shù)字城管”考核結(jié)果納入了市政府對各級職能部門的目標(biāo)考核，數(shù)字城管平臺成為暢通民意訴求的“綠色通道”，成為了解社情民意的“風(fēng)向標(biāo)”，成為緩解矛盾的“減震器”，成為提升職能部門服務(wù)工作效率的“推進器”。

以“12319”公共服務(wù)熱線為基礎(chǔ)，城市管理網(wǎng)格化也不斷探索創(chuàng)新服務(wù)管理方式。2012年，貴陽市以城市管理網(wǎng)格化對城市管理事（部）件管理為基礎(chǔ)，將單元網(wǎng)格服務(wù)管理事項拓展了人、地、事、物、社區(qū)、群（組織）等社會治理各個領(lǐng)域，將街道、社區(qū)“八大員”（公安、綜治、城管、工商、消防、安全、計生、村居）整合進了網(wǎng)格管理員隊伍，網(wǎng)格管理員工作內(nèi)容也從服務(wù)城市管理領(lǐng)域，升級為服務(wù)社會治理各個領(lǐng)域的“全科醫(yī)生”。

2015年貴陽市機構(gòu)改革后，貴陽市“12319”公共服務(wù)熱線再次升級為“12345”市長熱線，市、區(qū)兩級14個“數(shù)字城管”平臺也整體移交市、區(qū)兩級黨委相關(guān)部門統(tǒng)籌管理，升級打造“社會和云”平臺，成為貴陽市開展社會治理和群眾工作的重要支撐。

二、平臺創(chuàng)新，從數(shù)字城管到智慧城管

2015年對貴陽“數(shù)字城管”來說是具有里程碑意義的一年。因為這一年，貴陽市經(jīng)歷了“數(shù)字城管”從無到有，又從有到無，再從無到有的過程；這一年，第一屆“數(shù)博會”在貴陽召開；這一年，貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”反腐行動計劃實施；這一年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于深入推進城市執(zhí)法體制改革改進城市管理工作的指導(dǎo)意見》明確提出了“加快數(shù)字化城市管理向智慧化升級，實現(xiàn)感知、分析、服務(wù)、指揮、監(jiān)察‘五位一體’”的要求；這一年，貴陽開啟了“數(shù)字城管”到“智慧城管”的創(chuàng)新之路。

2015年機構(gòu)改革后，沒有了“數(shù)字城管”平臺的城市管理部門首先面臨的是“一手”信息匱乏的問題。老百姓現(xiàn)在關(guān)心什么，各級城管部門工作開展得怎么樣，哪些城市管理頑疾需要開展專項整治……這些信息已無法及時獲取，及時能夠通過計算機系統(tǒng)進行查詢，也無法實現(xiàn)實時調(diào)度，失去了信息化及時、準(zhǔn)確、高效的意義。另一方面，基于“數(shù)字城管”平臺，貴陽建立了橫到邊、縱到底的聯(lián)動服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，形成了“一級平臺、兩級指揮、三級管理、四級服務(wù)”的聯(lián)動工作機制，離開“數(shù)字城管”后，與橫向職能部門的聯(lián)系協(xié)作再次成為障礙，對區(qū)、街道、社區(qū)的統(tǒng)籌調(diào)度力不從心。最重要的是，城市管理部門失去了以“數(shù)字城管”為核心的考核機制這個最有效的“指揮棒”。

貴陽市正是經(jīng)歷了這樣的巨大變革而更加感受到了“數(shù)字城管”平臺對服務(wù)城市管理工作，提升城市管理精細(xì)化水平的重要作用。因此，2015年7月，在貴陽市委市政府和貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的統(tǒng)籌指導(dǎo)下，貴陽市城管局以參與“大數(shù)據(jù)博覽會”創(chuàng)新產(chǎn)品為背景，以智能手機APP應(yīng)用的暴發(fā)式發(fā)展為契機，結(jié)合“數(shù)字城管”聯(lián)動和指揮調(diào)度工作需要，研發(fā)了“貴陽百姓拍”APP軟件，并構(gòu)建基于城市管理專業(yè)領(lǐng)域的聯(lián)動工作網(wǎng)絡(luò)，市民群眾可以通過使用智能手機隨手拍的方式來參與和監(jiān)督城市管理工作，把傳統(tǒng)的熱線渠道的語音文字信息，變成了更加直觀的圖片視頻信息。同年8月，貴陽市城管局成為貴陽市“數(shù)據(jù)鐵籠”反腐行動計劃的第二批試點單位啟動了城市管理“數(shù)據(jù)鐵籠”系統(tǒng)建設(shè)，提出了“一機（智能終端機）、一庫（云平臺數(shù)據(jù)庫）、一圖（基于GIS底圖的數(shù)據(jù)展示調(diào)度地圖）、一平臺（大數(shù)據(jù)融合分析平臺）”的建設(shè)模式和“1+2+4+N”（1：大數(shù)據(jù)融合分析平臺；2：云計算平臺和GIS地理信息系統(tǒng)；4：首批納入數(shù)據(jù)鐵籠的四個“數(shù)字城管”應(yīng)用系統(tǒng)；N：未來加入到“數(shù)據(jù)鐵籠”監(jiān)管范圍的環(huán)衛(wèi)、市政、園林綠化等領(lǐng)域的“智慧城管”系統(tǒng)）的建設(shè)思路新建了綜合執(zhí)法、渣土管理等專業(yè)領(lǐng)域的“數(shù)據(jù)鐵籠”系統(tǒng)，整合了“貴陽百姓拍”系統(tǒng)數(shù)據(jù)和原有“數(shù)字城管”資源，通過大數(shù)據(jù)應(yīng)用，對各個應(yīng)用子系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行以“人（以信息關(guān)聯(lián)對象為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)分析方向）”、“事（以信息關(guān)聯(lián)事部件為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)分析方向）”、“權(quán)（以信息運轉(zhuǎn)流程各環(huán)節(jié)風(fēng)險點為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)分析方向）”為核心關(guān)聯(lián)的全方位數(shù)據(jù)分析，并按照“正向規(guī)范、反饋調(diào)節(jié)”（正向規(guī)范：即根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)和地方工作實際建立各信息化系統(tǒng)基本流程和模塊；反饋調(diào)節(jié)：通過各信息化系統(tǒng)的長期應(yīng)用和數(shù)據(jù)積累，找出與實際工作不相適應(yīng)的節(jié)點向相關(guān)部門提出機制優(yōu)化建議）的優(yōu)化機制不斷優(yōu)化分析參數(shù)，以圖文并茂的方式向管理和決策者提供實時管理和決策建議。目前，貴陽市各政府部門都建立了自己的“數(shù)據(jù)鐵籠”平臺，各平臺間通過市級大數(shù)據(jù)平臺實現(xiàn)跨部門間數(shù)據(jù)無縫共享。城市管理“數(shù)據(jù)鐵籠”的建立，也標(biāo)志了貴陽市的“數(shù)字城管”向“智慧城管”提升邁出了第一步。

三、機制創(chuàng)新，打造“全民網(wǎng)格員”新模式

如果把“智慧城管”比作魚的話，“數(shù)字城管”就是水，魚無水則不能活。經(jīng)歷了“數(shù)字城管”平臺的從有到無以后，貴陽城管部門學(xué)習(xí)和認(rèn)識到了構(gòu)建“數(shù)字城管”良好運行機制的重要性遠大于“數(shù)字城管”系統(tǒng)建設(shè)的先進程度?！皵?shù)字城管”機制不完善，“智慧城管”建設(shè)應(yīng)用也會面臨重重障礙，推廣使用難度大，應(yīng)用效率大打折扣。因此，要建好“智慧城管”，核心就在于“數(shù)字城管”的機制建設(shè)。

2017年全國兩會上，習(xí)近平總書記提出了“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)”的總體要求。貴陽市全面推進城市精細(xì)化管理工作。2017年底，為進一步健全和完善“數(shù)字城管”工作機制，貴陽城管部門以“貴陽百姓拍”系統(tǒng)互動功能升級為切入點，學(xué)習(xí)借鑒了徐州、深圳等城市經(jīng)驗，啟動了“貴陽百姓拍”公眾參與獎勵機制。市民群眾以實名方式下載并注冊“貴陽百姓拍”APP軟件，通過軟件舉報城市管理問題即可獲得10元現(xiàn)金或積分獎勵。2018年3月，獎勵機制正式實施，一時間，一股全民爭做網(wǎng)格員的熱潮在全市范圍內(nèi)掀起，“貴陽百姓拍”日均舉報量猛增至3000余件，信息量較傳統(tǒng)熱線渠道增加2-3倍，最高峰值達9000余件，累計參與人數(shù)近4萬人，活躍用戶達2000余人。獎勵機制實施以來，平臺已累計收到社會公眾投訴舉報126萬余件，發(fā)放獎勵資金320余萬元，參與人群覆蓋社會各個層面，舉報信息發(fā)生區(qū)域覆蓋全市。

“貴陽百姓拍”的獎勵機制的實施，更好地詮釋了城市管理全民共商、共建、共治、共享的內(nèi)涵，對提升城市管理精細(xì)化水平發(fā)揮了積極作用。一是構(gòu)建了“全民網(wǎng)格員”模式。“數(shù)字城管”網(wǎng)格管理員隊伍主要采取招聘或服務(wù)外包形式組建，以貴陽市為例，通過服務(wù)外包方式組建100名網(wǎng)格管理員每年至少需投入300萬元，工作范圍僅能覆蓋中心城區(qū)6平方公里區(qū)域，每天采集城市管理問題數(shù)量僅500～800件，而“全民網(wǎng)格員”已覆蓋全市1000平方公里建成區(qū)，數(shù)據(jù)采集量達3000件。二是提供城市管理問題的學(xué)習(xí)交流平臺。市民群眾通過APP舉報的城市管理問題將隨機通過APP主界面向其他用戶開放，無形中建立了一個面向社會公眾的學(xué)習(xí)平臺，群眾不僅可以舉報問題，也可以通過其他舉報人所舉報的線索學(xué)習(xí)哪些是城市管理問題，以論壇的形式與其他群眾相互交流，不斷提高社會公眾對城市管理問題的認(rèn)知能力，提升了舉報信息的數(shù)量和質(zhì)量。三是便捷的兌現(xiàn)方式增加了群眾的參與度。市民群眾的舉報和獎勵兌現(xiàn)全部通過“貴陽百姓拍”APP實現(xiàn)，通過技術(shù)手段增加時間、位置、圖片等條件限制，減少審核難度和不必要環(huán)節(jié)，只要舉報信息通過審核即可實時兌現(xiàn)，最大限度方便舉報人兌現(xiàn)獎勵。四是摸清了城市管理的問題底數(shù)。如傳統(tǒng)的熱線（網(wǎng)絡(luò)）渠道，群眾反映的更多是直接與自己切身利益相關(guān)的城市管理問題，但諸如違章廣告、一些占道經(jīng)營（施工）等城市管理問題，通過熱線獲得的舉報信息并不多；又如網(wǎng)格管理員模式，網(wǎng)格內(nèi)的城市管理問題是否被采集完全取決于網(wǎng)格員的個人素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力，往往存在定了數(shù)量少了質(zhì)量、達到數(shù)量工作即止等問題，對不在自己網(wǎng)格內(nèi)的問題，即便發(fā)現(xiàn)了也不愿意主動上報，存在信息空擋。公眾參與獎勵機制的實施，彌補了網(wǎng)格管理模式信息采集的弊端，在獎勵機制的帶動下，群眾反映的問題也從以影響個人利益為線索轉(zhuǎn)變成了以問題性質(zhì)為線索，真正做到了信息采集全覆蓋。

“貴陽百姓拍”公眾參與獎勵機制實施以來，平臺已累計收到社會公眾投訴舉報126萬余件，發(fā)放獎勵資金320余萬元，參與人群覆蓋社會各個層面，舉報信息發(fā)生區(qū)域覆蓋全市，“全民網(wǎng)格員”模式基本形成。

與此同時，貴陽市出臺了《城市管理精細(xì)化績效督查考核辦法》，將全市城市管理領(lǐng)域各類專項考核進行整合，將“貴陽百姓拍”中群眾所舉報的城市管理問題辦理情況作為考核的重要依據(jù)和督查線索，將數(shù)字城管運行數(shù)據(jù)和傳統(tǒng)督查考核相結(jié)合，考核結(jié)果納入政府目標(biāo)考核范圍。以“貴陽百姓拍”和“全民網(wǎng)格員”為基礎(chǔ)，形成基于數(shù)字化城市管理數(shù)據(jù)的一套全市城市管理工作完整考核體系和運行機制。

四、共享創(chuàng)新，開辟“智慧城管”建設(shè)運營新思路

隨著近年來信息化、智能化技術(shù)的迅速發(fā)展和普及應(yīng)用，技術(shù)障礙已經(jīng)不是制約“智慧城管”建設(shè)的首要難題。政府財力有限、運營方式單一、數(shù)據(jù)共享壁壘等已經(jīng)成為制約部分城市，特別是三線以下城市、中西部欠發(fā)達地區(qū)等建設(shè)“智慧城管”的主要瓶頸。因此，貴陽城管部門在推進各專業(yè)領(lǐng)域智慧化系統(tǒng)建設(shè)過程中也對建設(shè)模式進行了多種嘗試。

一是軟硬件按需投建模式。以貴陽市“智慧環(huán)衛(wèi)”建設(shè)模式為例，貴陽城管部門主要采取市級建軟件和數(shù)據(jù)庫平臺，提出配套硬件建設(shè)基本標(biāo)準(zhǔn)，轄區(qū)環(huán)衛(wèi)部門及相關(guān)市場化企業(yè)根據(jù)自身實際需要，采取租賃、購買服務(wù)、直接采購等多種方式配套部署物聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集設(shè)備等，減少政府部門的一次性投入。

二是服務(wù)開放合作模式。以“智慧公園”建設(shè)模式為例，邀請有資質(zhì)、有技術(shù)、有實力的第三方企業(yè)（如銀行、運營商、大型國企等）參與項目建設(shè)，由企業(yè)根據(jù)城市公園監(jiān)管需求建設(shè)智慧化系統(tǒng)，同時由相關(guān)企業(yè)對各城市公園的服務(wù)資源進行開發(fā)、優(yōu)化，提升城市公園服務(wù)水平。

三是資源開放合作模式。以“智慧市政”建設(shè)模式為例，結(jié)合當(dāng)前5G移動網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)工作，與運營商、基站建設(shè)單位合作，開放路燈桿等市政資源，由相關(guān)單位在實施5G資源改造的同時完成“智慧城管”所需基礎(chǔ)硬件、網(wǎng)絡(luò)環(huán)境、軟件平臺等的部署。同時，相關(guān)單位運營所得，補貼市政路燈能耗等費用，實現(xiàn)政府、企業(yè)、社會三贏。

四是數(shù)據(jù)需求共建共享模式。結(jié)合當(dāng)前全國“數(shù)字城管”的推廣情況，打破地域壁壘，推動搭建基于“數(shù)字城管”平臺的跨地區(qū)信息資源大數(shù)據(jù)共享平臺，構(gòu)建全國“智慧城管”聯(lián)動共享網(wǎng)絡(luò)，為推進部、省、市三級“智慧城管”指揮監(jiān)管聯(lián)動體系建設(shè)提供更多支撐。