屬地賢人：城市基層社會(huì)治理能力建設(shè)的主體發(fā)現(xiàn)

鄧泉洋　費(fèi)梅蘋

[摘要]城市基層社會(huì)矛盾的多樣性、復(fù)雜性造成了基層社會(huì)矛盾化解缺乏協(xié)調(diào)基礎(chǔ)、民眾對(duì)基層政府公信力質(zhì)疑以及基層政府工作人員能力不足等困境，迫切要求基層政府部門尋求策略以突破困境。已有研究大都在尋求矛盾化解主體多元化，進(jìn)而構(gòu)建協(xié)同有序的基層治理格局來(lái)突破困境。上海市X區(qū)化解基層社會(huì)矛盾的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，屬地賢人參與到基層矛盾化解，可以提升化解基層社會(huì)矛盾的成效。屬地賢人參與基層社會(huì)治理是對(duì)基層社會(huì)治理困境的突破與創(chuàng)新;屬地賢人的身份權(quán)威和行動(dòng)策略深化了基層社會(huì)治理模式，助力基層社會(huì)治理能力的建設(shè)。但仍不可否認(rèn)屬地賢人參與基層治理仍存在持續(xù)性以及與其他治理主體之間關(guān)系構(gòu)建等問(wèn)題。

[關(guān) 鍵 詞]基層治理 ?屬地賢人 ?治理主體 ?治理能力

[中圖分類號(hào)]C916 ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A ? ?[文章編號(hào)]1008-7672（2019）03-0035-08

一、 問(wèn)題的提出

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快和覆蓋面擴(kuò)大，城市基層社會(huì)①民眾越來(lái)越多元，社會(huì)結(jié)構(gòu)越來(lái)越復(fù)雜，所產(chǎn)生的問(wèn)題和矛盾也越來(lái)越難治理。②③當(dāng)前社會(huì)呈現(xiàn)出個(gè)人議題和公眾議題的雙重廣泛化，形塑了社會(huì)治理的“格局性”困境，①在城市基層社會(huì)的公共性上難以達(dá)成一致，公共的問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺说膯?wèn)題;并且當(dāng)前民眾對(duì)于政府的信任出現(xiàn)了一種層級(jí)性的特點(diǎn)，即對(duì)中央、省、地方政府的信任度依次降低，甚至在一些地方民眾對(duì)基層政府出現(xiàn)了“塔西佗陷阱”的信任危機(jī)。②城市社區(qū)居民生產(chǎn)與生活的分離，社區(qū)居民與居委及基層政府互動(dòng)減少，居民與政府之間的聯(lián)系紐帶非常脆弱，也從側(cè)面導(dǎo)致基層政府的效用在民眾心中被弱化。

城市基層社會(huì)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所呈現(xiàn)出來(lái)的特點(diǎn)，對(duì)城市基層社會(huì)的治理能力提出了更高的要求?；鶎由鐣?huì)治理能力主要包括對(duì)情境的認(rèn)知能力、對(duì)組織的調(diào)適能力以及對(duì)治理客體的社會(huì)治理能力。③能力的多維度體現(xiàn)出基層社會(huì)治理的復(fù)雜性，最為直觀的是政府人員處理民眾復(fù)雜訴求和構(gòu)建與民眾之間關(guān)系的能力。④基層民眾日益復(fù)雜、多元的訴求，要求政府工作人員是一個(gè)“多面手”，需要懂得情理法的綜合運(yùn)用，而當(dāng)前基層政府新進(jìn)的年輕社區(qū)工作者難以滿足上述要求，迫切需要提升基層政府工作人員的能力。能力提升可以從治理主體的數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫嫒胧郑环矫媸窃谙薅ɑ鶎庸ぷ骶幹频谋尘跋峦ㄟ^(guò)多種途徑吸納與鼓勵(lì)多元力量的參與;另一方面是通過(guò)培訓(xùn)和督導(dǎo)的方式來(lái)提升基層工作人員的素質(zhì)。面對(duì)基層復(fù)雜的問(wèn)題，通過(guò)培訓(xùn)在短期內(nèi)難以取得成效，基層矛盾有其自身的特性，問(wèn)題的解決需要將情理法結(jié)合起來(lái)，在具體的化解過(guò)程中需要將各種要素進(jìn)行權(quán)衡，而這當(dāng)中涉及到的知識(shí)和能力是需要在具體的情境中才能體會(huì)和把握，是一種“實(shí)踐智慧”，⑤需要經(jīng)過(guò)實(shí)踐的體驗(yàn)和積累。因而基層社會(huì)治理能力的提升需要發(fā)掘有能力、有經(jīng)驗(yàn)的工作人員來(lái)提供保障。在基層矛盾數(shù)量增多凸顯的現(xiàn)實(shí)困境下，受“新鄉(xiāng)賢”的鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的啟示，將城市單位中將近退休的機(jī)關(guān)人員下沉到基層組織當(dāng)中，或者聘請(qǐng)有能力、有經(jīng)驗(yàn)和有聲望的已退休的職業(yè)工作者參與社會(huì)治理，成為增強(qiáng)基層治理能力的可選擇途徑。這些將近退休和已退休的賢人將對(duì)城市基層社會(huì)治理能力的欠缺進(jìn)行補(bǔ)位，有助于突破當(dāng)前基層治理能力不足的困境。但諸如此類賢人參與基層社會(huì)治理的生成邏輯、參與方式和治理成效等仍然缺少關(guān)注。本文基于基層社會(huì)治理能力的視角來(lái)分析這些將近退休和已退休的賢人參與基層社會(huì)治理如何助力突破當(dāng)前基層社會(huì)的治理困境。

二、 賢人參與社會(huì)治理的傳統(tǒng)與拓展

（一） 傳承與發(fā)展：鄉(xiāng)賢治理的傳統(tǒng)與當(dāng)代實(shí)踐

1. 鄉(xiāng)賢治理的傳統(tǒng)

鄉(xiāng)賢一直是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理主導(dǎo)者，是基層社會(huì)治理中不可或缺的力量，他們處在國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)之間，扮演著獨(dú)特的社會(huì)角色和政治角色，是國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的調(diào)解器。⑥傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)賢主要由以下幾類人構(gòu)成，第一類是告老還鄉(xiāng)的官員;第二類是暫時(shí)居住在鄉(xiāng)里的官僚;第三類是繼承祖輩威望的鄉(xiāng)里領(lǐng)袖;第四類是身體力行的自由的紳士。⑦鄉(xiāng)村社會(huì)的家族——宗族——氏族的血緣和共同生產(chǎn)生活的地緣格局，使鄉(xiāng)賢參與并主導(dǎo)基層社會(huì)的治理需具備四個(gè)方面的要素：一是地域要素，必須是與本土本鄉(xiāng)有聯(lián)系之人;二是品德要素，具備當(dāng)?shù)厝怂鐾牡赖缕犯?三是能力要素，有突出的才干和學(xué)問(wèn);四是聲望要素，受到當(dāng)?shù)厝说耐瞥?。⑧鄉(xiāng)賢個(gè)人所必須具體的要素只是其能夠成為鄉(xiāng)賢的前提條件，鄉(xiāng)賢要參與鄉(xiāng)村的治理仍離不開地方官府的支持。在古代，鄉(xiāng)賢最終的任命都需要經(jīng)過(guò)縣衙的審核和備案，因而鄉(xiāng)賢是官方權(quán)威和地方權(quán)威的結(jié)合體，①鄉(xiāng)賢推選最為核心的參照標(biāo)準(zhǔn)就是能力，官方認(rèn)可鄉(xiāng)賢有完成任務(wù)和維護(hù)秩序的能力;民眾要求有德性的同時(shí)也能夠?yàn)槿罕娭鞒止馈⑸鞆堅(jiān)V求等能力。雙重權(quán)威賦予鄉(xiāng)賢治理雙重目標(biāo)，一是協(xié)助官府來(lái)治理鄉(xiāng)賢所在的地區(qū);一是推進(jìn)鄉(xiāng)賢所在地區(qū)的自治。具體而言主要任務(wù)有維護(hù)地方秩序、收取稅費(fèi)、教化村民等。②

2. “新鄉(xiāng)賢”的當(dāng)代實(shí)踐

鄉(xiāng)賢治理的邏輯和效用經(jīng)過(guò)了歷史的檢驗(yàn)。在新中國(guó)成立以后，鄉(xiāng)村社會(huì)的格局已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，但是基層的治理仍然離不開類似于鄉(xiāng)賢群體的精英人物。近些年來(lái)，針對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的研究中，出現(xiàn)了“能人治村”、③“富人治村”④等鄉(xiāng)村治理現(xiàn)象。鄉(xiāng)村中有能力、有資源的人逐步主導(dǎo)著鄉(xiāng)村治理，這些人被稱為“現(xiàn)代鄉(xiāng)賢”或“新鄉(xiāng)賢”。⑤鄉(xiāng)賢隨著社會(huì)的發(fā)展和變化，鄉(xiāng)賢實(shí)際所指及其背后的內(nèi)涵也發(fā)生了很大的變化。在市場(chǎng)化沖擊下以及國(guó)家對(duì)農(nóng)村的政策發(fā)生變化，國(guó)家向鄉(xiāng)村輸入的資源越來(lái)越多，在豐富的利益資源面前這些治理主體由其參與鄉(xiāng)村治理的動(dòng)機(jī)，可以將現(xiàn)代鄉(xiāng)賢分為基層社會(huì)治理的“保護(hù)型經(jīng)紀(jì)人”和“贏利型經(jīng)紀(jì)人”，前者致力與鄉(xiāng)村社會(huì)的發(fā)展，后者致力與為自己謀取利益。由此，鄉(xiāng)賢的治理動(dòng)機(jī)便也成為當(dāng)前鄉(xiāng)賢治理的問(wèn)題所在。⑥在新形勢(shì)之下，由鄉(xiāng)賢組成的治理社會(huì)組織，如鄉(xiāng)賢理事會(huì)能夠避免由個(gè)別精英統(tǒng)治而構(gòu)成的鄉(xiāng)村治理存在的問(wèn)題。組織化的發(fā)展使鄉(xiāng)賢理事會(huì)成為在“村兩委”基礎(chǔ)上的第三個(gè)主體，⑦與村兩委之間存在關(guān)系構(gòu)建問(wèn)題。鄉(xiāng)賢作為治理主體參與鄉(xiāng)村治理一定程度上超脫了“村兩委”被行政化的嫌疑，從而增強(qiáng)了基層治理的信用和效度，也超脫了完全行政化的基層治理模式和完全“內(nèi)生性”的治理模式。⑧基層社會(huì)治理模式的核心內(nèi)涵在于權(quán)威的構(gòu)建和權(quán)威之下的能力建設(shè)。⑨類似于鄉(xiāng)賢理事會(huì)自組織的成立，是對(duì)村兩委在處理問(wèn)題能力不足的補(bǔ)位。⑩鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村的治理邏輯及其在新時(shí)代變革中的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于城市基層社會(huì)的治理而言不無(wú)啟示意義。

（二） 延伸與拓展：城市基層社會(huì)中的賢人發(fā)掘

1. 城市社區(qū)治理中的積極分子

城市基層社會(huì)隨著社會(huì)的變遷其自身的格局在不斷發(fā)生變化，從“單位制為主、街居制為輔”的模式逐步走向“街居制和社區(qū)制并存”的格局，最終會(huì)走向社區(qū)制的模式。11城市基層社會(huì)中生產(chǎn)與生活相分離，基層治理中所主要關(guān)涉的是生活中的問(wèn)題，12所要面對(duì)的主體對(duì)象是老人、小孩與家庭主婦等。問(wèn)題及訴求的主體決定了基層社會(huì)治理中的治理格局，所以當(dāng)前城市基層社會(huì)治理聚焦于社區(qū)層面。

城市社區(qū)治理中類似于鄉(xiāng)賢群體的社區(qū)成員被稱為“積極分子”，社區(qū)積極分子是“關(guān)鍵群眾”，13是在政府有限治理的背景下，基層社會(huì)動(dòng)員的核心對(duì)象。①城市社區(qū)中的積極分子的主要特征表現(xiàn)為：有閑暇時(shí)間、有公益熱心、有政治參與熱情等，主要為社區(qū)退休的老人，黨員和樓道組長(zhǎng)等。社區(qū)積極分子參與治理，一方面可以為帶動(dòng)社區(qū)民眾積極參與社區(qū)治理樹立典型示范形象;另一方面通過(guò)社區(qū)積極分子的動(dòng)員能力，增加社區(qū)公共資源的供給，在城市社區(qū)吸納積極分子參與基層社會(huì)治理已經(jīng)成為一種機(jī)制。②由于社區(qū)積極分子作為居民代表，以主人翁的意識(shí)參與并帶動(dòng)社區(qū)治理，使社區(qū)治理充滿了生機(jī)。但社區(qū)積極分子參與治理并不是為了獲得經(jīng)濟(jì)利益而是為了獲得社會(huì)報(bào)酬，更多的是希望通過(guò)構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)并獲得尊重，③非物質(zhì)利益性的動(dòng)機(jī)參與社區(qū)治理能夠獲得社區(qū)居民的信任和認(rèn)可。由積極參與社區(qū)治理的人員組織起來(lái)的小團(tuán)體，形成社區(qū)“微自治”的格局也帶來(lái)了社區(qū)治理的活力。④

2. “屬地賢人”的生成

社區(qū)積極分子的效用僅限于社區(qū)層面。社區(qū)作為城市基層社會(huì)的治理單元，社區(qū)積極分子參與社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)榛鶎由鐣?huì)的治理提供經(jīng)驗(yàn)和啟示。城市社區(qū)在空間上距離更近，社區(qū)與社區(qū)之間在居民的生活當(dāng)中并沒(méi)有明確的界限，社區(qū)之內(nèi)的問(wèn)題往往會(huì)外溢出社區(qū)，更為有效的治理機(jī)制需要街鎮(zhèn)甚至區(qū)一級(jí)政府來(lái)確定。不過(guò)社區(qū)仍是城市基層社會(huì)的末端，社區(qū)積極分子治理的有效經(jīng)驗(yàn)在街鎮(zhèn)層面同樣能夠發(fā)揮效用，街鎮(zhèn)和區(qū)一級(jí)政府能夠?qū)⑤爡^(qū)內(nèi)的人才和資源進(jìn)行整合，可以將更多人才和資源聚集起來(lái)解決特定的問(wèn)題。在轄區(qū)內(nèi)發(fā)掘類似于社區(qū)積極分子的人才既是城市基層社會(huì)治理的發(fā)展內(nèi)涵所在，也體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系群眾、依靠群眾的治理傳統(tǒng)。在街鎮(zhèn)屬地內(nèi)挖掘類似于鄉(xiāng)賢和社區(qū)積極分子的人才資源同樣有必要，真正將國(guó)家與群眾之間聯(lián)系起來(lái)，構(gòu)建起黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的治理格局，形成良好的社會(huì)治理效應(yīng)。

城市基層社會(huì)賢人參與社會(huì)治理的方式與鄉(xiāng)賢參與社會(huì)治理有相似也有差別。相似之處在于：首先，城市賢人與鄉(xiāng)賢都必須屬地化，工作與生活都是在相同的區(qū)域;其次，都必須具有賢人的基本素質(zhì)，包括知識(shí)、能力和權(quán)威等;最后，參與治理的內(nèi)容相似，主要是矛盾化解、秩序維護(hù)、社區(qū)氛圍營(yíng)造等。差別之處在于：首先，城市基層并沒(méi)有鄉(xiāng)村社會(huì)的那么強(qiáng)烈的地緣和血緣關(guān)系，城市賢人的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)強(qiáng)度不如鄉(xiāng)賢;其次，城市中類似于鄉(xiāng)賢群體的發(fā)現(xiàn)、推選機(jī)制存在差別，城市中更多的是以行政力量為主導(dǎo);最后，城市類似于鄉(xiāng)賢群體發(fā)揮作用以依賴行政資源為主，以人情策略為輔，與鄉(xiāng)賢參與治理的邏輯存在差別。由于城市基層社會(huì)賢人與鄉(xiāng)賢存在諸多類似也存在差異，本文將借用農(nóng)村“鄉(xiāng)賢”的概念，將參與到居住地所在城市基層社會(huì)治理中的將近退休和已退休的人員稱為“屬地賢人”。

三、 X區(qū)屬地賢人參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐

X區(qū)是上海市中心城區(qū)，下轄12個(gè)街道、1個(gè)鎮(zhèn)，在不斷深化改革的背景下，剩下的1個(gè)鎮(zhèn)也在傳言不久會(huì)改革為街道。上海市在基層社會(huì)治理中已經(jīng)形成了“兩級(jí)政府、三級(jí)管理、四級(jí)網(wǎng)絡(luò)”的治理格局，雖說(shuō)街道是區(qū)一級(jí)的派出機(jī)構(gòu)，但在實(shí)際工作中街道已經(jīng)承擔(dān)了一級(jí)政府的職責(zé)。⑤在X區(qū)調(diào)研基層社會(huì)矛盾化解時(shí)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前矛盾化解的困境主要表現(xiàn)為民眾對(duì)基層政府不信任，有問(wèn)題直接越級(jí)向區(qū)、市甚至進(jìn)京去反映;基層政府工作人員流動(dòng)性大，將社區(qū)工作者崗位當(dāng)作公務(wù)員或其他崗位的跳板;基層政府工作人員年輕化，缺乏經(jīng)驗(yàn)，如街鎮(zhèn)信訪部門的工作人員大多是新進(jìn)的社區(qū)工作者，沒(méi)有應(yīng)對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜矛盾的經(jīng)驗(yàn);基層社會(huì)矛盾化解中社區(qū)內(nèi)的人民調(diào)解委員會(huì)的效用弱化，基層社會(huì)民眾參與基層社會(huì)治理的主觀意愿不強(qiáng)等。

在應(yīng)對(duì)基層社會(huì)復(fù)雜矛盾化解的挑戰(zhàn)和創(chuàng)新群眾工作方法的背景下，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與各個(gè)層級(jí)的社會(huì)治理，區(qū)、街鎮(zhèn)和社區(qū)都在運(yùn)用不同的形式搭建平臺(tái)，發(fā)掘轄區(qū)內(nèi)的精英人士參與矛盾化解。社會(huì)力量參與社會(huì)治理一方面是政策發(fā)展的要求，通過(guò)不同的方式吸納社會(huì)力量參與矛盾化解，社會(huì)力量參與矛盾化解取得成效可以成為工作創(chuàng)新的亮點(diǎn)，并能夠進(jìn)行品牌化包裝推廣;二是在實(shí)踐中社會(huì)力量相對(duì)于基層政府部門的第三方力量的身份特殊性，在涉及到政府部門自身的矛盾時(shí)更能夠獲得民眾的信任，有助于矛盾的化解。

（一） X區(qū)屬地賢人的類型構(gòu)成

發(fā)掘轄區(qū)內(nèi)的賢人。X區(qū)根據(jù)當(dāng)前治理的現(xiàn)實(shí)狀況，以問(wèn)題為導(dǎo)向，希冀整合行政體系之內(nèi)和社會(huì)上的力量形成合力來(lái)共同化解社會(huì)矛盾。在區(qū)級(jí)層面，政府部門在律師參與公益活動(dòng)過(guò)程中，發(fā)掘有公益心和有能力的法律工作者，并聘請(qǐng)區(qū)人民法院退休的法官和人民檢察院退休的檢察官。街鎮(zhèn)層面通過(guò)將機(jī)關(guān)有能力的工作人員下派到社區(qū)任黨支部書記、將街道的“老法師”返聘回來(lái)繼續(xù)參與街鎮(zhèn)內(nèi)的矛盾化解工作等。在社區(qū)層面，主要形式是發(fā)掘社區(qū)內(nèi)有熱心、有能力的老人，將他們組織起來(lái)參與社區(qū)的日常治理工作。

可以發(fā)現(xiàn)，在推動(dòng)基層社會(huì)矛盾化解時(shí)，有三類人員可以成為基層社會(huì)治理中的重要力量。第一類是非領(lǐng)導(dǎo)崗位將近退休的政府機(jī)關(guān)工作人員，通過(guò)組織安排和行政命令下沉到基層組織擔(dān)任職務(wù)。第二類在退休人員中，尤其是具有較強(qiáng)的專業(yè)素質(zhì)和能力的政府部門人員。第三類是將有能力有意愿參與社區(qū)治理中的黨員、積極分子組織起來(lái)參與社區(qū)治理。

（二） X區(qū)屬地賢人參與基層社會(huì)治理的形式

參與城市基層社會(huì)治理的主體，由于其各自屬性差異，發(fā)揮其能力和專長(zhǎng)的領(lǐng)域不同，參與基層社會(huì)治理的形式也有差別。

1. 以掛職的形式參與基層社會(huì)治理

將近退休非領(lǐng)導(dǎo)崗位的政府機(jī)關(guān)人員下沉到基層社區(qū)擔(dān)任社區(qū)支部書記，是通過(guò)黨委和政府體制之內(nèi)工作人員掛職的形式來(lái)安排的。如HZ鎮(zhèn)將鎮(zhèn)養(yǎng)老院的院長(zhǎng)下派到新開發(fā)的居民區(qū)任黨支部書記，負(fù)責(zé)新社區(qū)的組織關(guān)系構(gòu)建等。將近退休非領(lǐng)導(dǎo)崗位的政府機(jī)關(guān)人員下沉到基層是為了借助其豐富的經(jīng)驗(yàn)和開闊的眼界以及扎實(shí)的工作能力。其轉(zhuǎn)變形式是黨組織通過(guò)對(duì)崗位的調(diào)整，賦予將近退休工作人員的組織使命，來(lái)落實(shí)上級(jí)對(duì)于基層政府所交付的任務(wù)，并組織好基層的社會(huì)治理體系及架構(gòu)，從而加強(qiáng)黨委和政府與基層民眾的互動(dòng)，維護(hù)好黨組織在基層為人民群眾謀利益的光輝形象。

2. 以孵化培育社會(huì)組織的形式參與基層社會(huì)治理

具有專業(yè)能力和特長(zhǎng)的退休人員，基層政府可以通過(guò)聘請(qǐng)的方式使其參與到基層的社會(huì)治理當(dāng)中，但是需要基層政府搭建組織平臺(tái)，當(dāng)前最為常見的形式就是政府以培育孵化社會(huì)組織的方式來(lái)吸納這些專業(yè)素養(yǎng)較高的退休人員。如X區(qū)將區(qū)人民法院退休的法官和人民檢察院退休的檢察官組織起來(lái)成立調(diào)解工作室、HZ鎮(zhèn)將司法所的“老法師”聘請(qǐng)回來(lái)作為街鎮(zhèn)孵化社會(huì)組織的法人。基層政府部門通過(guò)搭建平臺(tái)，成立社會(huì)組織，以退休的工作人員為主體，集聚更專業(yè)和強(qiáng)大的資源來(lái)聚焦基層社會(huì)矛盾的化解。退休老人在社會(huì)組織繼續(xù)發(fā)揮特長(zhǎng)，使他們能夠老有所事，也能夠?yàn)檎块T減負(fù)和為群眾服務(wù)。孵化成立的社會(huì)組織是以第三方的形式參與到基層治理當(dāng)中，身份具有天然的優(yōu)勢(shì)，能夠在政府部門和群眾之間充當(dāng)協(xié)調(diào)者的角色;另一方面也能夠給予在基層處理專業(yè)問(wèn)題時(shí)提供專業(yè)的建議。所以通過(guò)聘請(qǐng)專業(yè)人員孵化成立社會(huì)組織的形式，既能提升基層社會(huì)治理的成效，同時(shí)也能夠提升基層政府的治理能力。

3. 以成立自組織的形式參與基層社會(huì)治理

基層社會(huì)治理目標(biāo)之一在于激發(fā)基層治理的活力，也就是發(fā)動(dòng)基層民眾參與到基層社會(huì)的治理。社區(qū)自治是社區(qū)治理的發(fā)展導(dǎo)向與要求。將社區(qū)內(nèi)的黨員、樓道組長(zhǎng)、有意愿參與公共事務(wù)的能人和賢人組織起來(lái)成立自組織，如HY居民區(qū)以成立社區(qū)發(fā)展理事會(huì)的形式將社區(qū)內(nèi)的積極分子組織起來(lái)，社區(qū)發(fā)展理事會(huì)的架構(gòu)與社區(qū)所要承擔(dān)的治理責(zé)任相互融合嵌套。自組織完全自主運(yùn)行，參與社區(qū)內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)，社區(qū)的工作人員對(duì)理事會(huì)的事務(wù)進(jìn)行指導(dǎo)，與社區(qū)黨支部和居委會(huì)共同治理社區(qū)。

（三） X區(qū)屬地賢人參與基層社會(huì)治理的成效

屬地賢人參與基層社會(huì)治理的內(nèi)容、行動(dòng)邏輯在實(shí)際中所展現(xiàn)的成效也不同。屬地賢人參與基層社會(huì)治理的內(nèi)涵是增強(qiáng)了基層政府部門的治理能力，能夠?qū)⒒鶎由鐣?huì)的治理問(wèn)題吸納在所轄區(qū)域，問(wèn)題不外溢并進(jìn)行自我消化。主要表現(xiàn)是增強(qiáng)基層社會(huì)的自我治理能力，將問(wèn)題和矛盾化解在萌芽狀態(tài)，避免進(jìn)入行政或者訴訟程序，從而能夠?yàn)榛鶎有姓块T減輕壓力。如HQ的LJ社區(qū)在社區(qū)書記落實(shí)“三會(huì)制度”之后，社區(qū)的公眾議題在推行中變得順利，避免矛盾的產(chǎn)生;調(diào)解工作室成立近四年來(lái)，共接待群眾來(lái)訪883次，辦結(jié)疑難信訪矛盾案件120余起，調(diào)解成功率達(dá)90%以上。LJ社區(qū)自組織不斷自我完善，在趣味性團(tuán)體建設(shè)方面獲得了非常好的成績(jī);HY居委自組織嵌入社區(qū)治理事物當(dāng)中減輕了社區(qū)黨支部和居委的工作壓力，同時(shí)也為社區(qū)的治理增添了活力。

四、 屬地賢人參與基層社會(huì)治理的邏輯脈絡(luò)

（一） 突破與創(chuàng)新：屬地賢人參與基層社會(huì)治理的意義

基層社會(huì)治理困境是多方面的要素共同造成的。在社會(huì)變遷與發(fā)展的背景下，人民權(quán)利意識(shí)的提升促使社會(huì)問(wèn)題容易轉(zhuǎn)變?yōu)檎螁?wèn)題，傳統(tǒng)國(guó)家與單位的雙重治理結(jié)構(gòu)的失調(diào)直接導(dǎo)致了當(dāng)前城市社會(huì)治理的困境，①也正說(shuō)明社會(huì)深刻變化下基層社會(huì)的治理對(duì)象發(fā)生了變化，基層社會(huì)治理格局需要變革。

基層治理困境的突破，需要增強(qiáng)基層治理結(jié)構(gòu)的秩序性，也要求加強(qiáng)基層治理工作隊(duì)伍的能力建設(shè)。在基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)方面，基層社會(huì)治理格局從政府管理到多元化的共管共建，再到“三駕馬車”及“二級(jí)政府、三級(jí)管理”，再到當(dāng)前社區(qū)治理的“三社聯(lián)動(dòng)”。②基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)正在隨著社會(huì)發(fā)展逐步完善，但是基層治理成效卻并無(wú)太大改觀，主要原因在于缺乏將制度完全落實(shí)的現(xiàn)實(shí)環(huán)境，其中很重要的一點(diǎn)在于工作隊(duì)伍的能力不足。在能力建設(shè)層面，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2017年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，明確提出，加強(qiáng)治理隊(duì)伍的建設(shè)是重要的保障之一。在當(dāng)前基層政府對(duì)能力建設(shè)方面的探索主要是從對(duì)社會(huì)工作者隊(duì)伍的建設(shè)、③小組長(zhǎng)的調(diào)用④等方面。多元主體參與基層社會(huì)治理是提升基層社會(huì)治理能力的保障，也是基層社會(huì)治理的內(nèi)涵及能否取得成效的關(guān)鍵，但其前提是要充分挖掘各個(gè)治理主體的能力及調(diào)動(dòng)其積極性。各個(gè)治理主體參與治理的狀態(tài)和治理能力的發(fā)掘是構(gòu)建有序基層社會(huì)治理格局的保障，也是突破基層社會(huì)治理困境的重要抓手。

基層社會(huì)矛盾的錯(cuò)綜復(fù)雜，使社會(huì)矛盾的化解需要多部門以及多方力量來(lái)共同參與，在機(jī)制上建立其聯(lián)席會(huì)議等制度，形成協(xié)同的基層社會(huì)治理格局。但協(xié)同的基層社會(huì)治理格局需要以各個(gè)治理主體自身具有較高的專業(yè)性和職業(yè)性作為保障，基層政府部門工作人員的專業(yè)性和經(jīng)驗(yàn)欠缺是對(duì)協(xié)同的基層社會(huì)治理格局的最大挑戰(zhàn)。

循著上述突破基層治理困境的思路及當(dāng)前實(shí)踐中的難點(diǎn)，于是有了X區(qū)屬地賢人參與基層社會(huì)治理的嘗試。屬地賢人參與基層社會(huì)治理突破了傳統(tǒng)政府與社會(huì)二元對(duì)立的思維，超脫政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的形式，整合政府內(nèi)部及政府與社會(huì)的資源，以解決問(wèn)題為目標(biāo)，根據(jù)問(wèn)題所需讓屬地賢人以不同的形式參與基層社會(huì)治理。將政府內(nèi)的近退休工作人員和已經(jīng)退休的法官和檢察官、職業(yè)律師以及社區(qū)內(nèi)的精英人士組織起來(lái)。法官、檢察官、律師等都是具有專業(yè)素質(zhì)和專業(yè)能力的職業(yè)工作者，讓他們參與基層社會(huì)矛盾的化解實(shí)質(zhì)上就是借助他們的專業(yè)知識(shí)和在矛盾調(diào)停等方面的經(jīng)驗(yàn)來(lái)協(xié)助其他治理主體來(lái)共同提升基層社會(huì)治理的成效。

（二） 身份與行動(dòng)：屬地賢人參與基層社會(huì)治理的策略

合法性是主體存在、持續(xù)、穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，是獲得民眾的廣泛認(rèn)同和服從的基礎(chǔ)，并在特定的時(shí)空條件下以適當(dāng)?shù)臎Q策及政策實(shí)施來(lái)塑造秩序和環(huán)境的變化。①賦予屬地賢人參與基層社會(huì)治理的身份合法性，是提高基層社會(huì)治理能力的重要策略，實(shí)踐權(quán)威是其獲取身份合法性的重要保障。鄉(xiāng)賢參與社會(huì)治理的傳統(tǒng)以及中國(guó)尊老文化賦予了城市中屬地賢人參與基層社會(huì)治理的合理性。黨的十八屆三中全會(huì)提出國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化重要論述，倡導(dǎo)基層社會(huì)治理的多元化，屬地賢人作為基層社會(huì)的精英人士參與基層社會(huì)治理也有政策的導(dǎo)向性。在傳統(tǒng)和政策雙重保障的同時(shí)，本文研究發(fā)現(xiàn)，屬地賢人參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐權(quán)威也源于三種不同的賦權(quán)類型。第一類為體制賦權(quán)。將近退休的政府機(jī)關(guān)工作人員下派到基層社區(qū)擔(dān)任社區(qū)書記，在參與矛盾化解時(shí)仍是以體制內(nèi)行政人員的身份開展工作，因而其身份合法性可以歸結(jié)為是行政體制賦予其參與基層社會(huì)矛盾化解的權(quán)力。第二類為體制與社會(huì)的雙重賦權(quán)。以社會(huì)組織成員身份參與矛盾化解的屬地賢人在形式上是社會(huì)第三方的身份，但由于政府孵化和培育的社會(huì)組織屬于政府的“派生型”組織，②兼具政府內(nèi)涵。第三類為社會(huì)賦權(quán)。社區(qū)內(nèi)的屬地賢人以成立自組織的形式參與社區(qū)治理，獨(dú)立于社區(qū)黨支部和居委會(huì)之外，發(fā)揮著自治效應(yīng)，其參與治理的權(quán)威是在基層社會(huì)治理理念發(fā)展與變遷之下的社會(huì)賦權(quán)。不同的賦權(quán)類型造就了屬地賢人的實(shí)踐權(quán)威，使他們成為了基層社會(huì)治理中的積極分子。

屬地賢人參與基層社會(huì)治理的合法性身份及不同賦權(quán)類型，形成了其在參與社會(huì)治理行動(dòng)中的差異化策略，也正是不同的行動(dòng)策略使基層社會(huì)治理能力增強(qiáng)的路徑變得多樣化。體制賦權(quán)的社區(qū)支部書記在治理過(guò)程中的行動(dòng)策略仍是在社區(qū)治理已有的制度和機(jī)制上進(jìn)行落實(shí)與創(chuàng)新。如HQ鎮(zhèn)的LJ社區(qū)書記將“三會(huì)制度”落到實(shí)處，每月定期開展會(huì)議;HY社區(qū)書記將自治項(xiàng)目作為突破困境的資源，自治項(xiàng)目結(jié)合社區(qū)問(wèn)題而設(shè)計(jì)開展，不是為了錦上添花。社區(qū)支部書記對(duì)基層社會(huì)治理也正是通過(guò)其在街鎮(zhèn)機(jī)關(guān)審視社區(qū)治理當(dāng)中工作的不足，在具體的工作當(dāng)中有的放矢，運(yùn)用自己在行政工作上的經(jīng)驗(yàn)盤活和調(diào)動(dòng)基層治理的資源，包括對(duì)基層工作人員的組織分配，資源調(diào)用，增強(qiáng)社區(qū)治理的成效。體制與社會(huì)雙向賦權(quán)的屬地賢人以“派生型”社會(huì)組織成員的身份參與基層社會(huì)治理，以社會(huì)組織的專業(yè)性為立足點(diǎn)，運(yùn)用社會(huì)組織第三方身份的優(yōu)勢(shì)開展工作。HQ鎮(zhèn)由鎮(zhèn)司法所孵化培育調(diào)解工作室，主要負(fù)責(zé)為老百姓解決矛盾糾紛上的法律問(wèn)題及調(diào)解工作。由X區(qū)扶持的調(diào)解工作室，是以政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)的形式參與矛盾化解，其主要發(fā)揮的效用是為相關(guān)政府部門在矛盾最終化解時(shí)提供法律參考意見，把控原則，并在矛盾雙方之間調(diào)停斡旋促成矛盾化解。以自組織的形式參與到基層社會(huì)治理的行動(dòng)邏輯則相對(duì)簡(jiǎn)單，屬地賢人通過(guò)居民賦予自組織的權(quán)威來(lái)參與治理，實(shí)質(zhì)上是基層社會(huì)自我治理能力的體現(xiàn)。自組織參與治理是面向社區(qū)、服務(wù)社區(qū)居民。成立的自組織形成的架構(gòu)與社區(qū)所要承擔(dān)治理內(nèi)容相契合，如HY居委成立的家園發(fā)展理事會(huì)作為自組織的核心架構(gòu)，下設(shè)七彩婦女委員會(huì)、愛(ài)心互助委員會(huì)、老有所樂(lè)委員會(huì)、綜合治理委員會(huì)、精神文明委員會(huì)和環(huán)境衛(wèi)生委員會(huì)，下設(shè)的委員會(huì)涉及到社區(qū)治理各個(gè)方面的內(nèi)容，真正動(dòng)員其社區(qū)內(nèi)的居民與社區(qū)黨支部、居委會(huì)共同參與社區(qū)治理。

屬地賢人參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐就是基層社會(huì)治理的創(chuàng)新做法。屬地賢人自身所具有的優(yōu)勢(shì)能夠彌補(bǔ)當(dāng)前基層干部隊(duì)伍經(jīng)驗(yàn)不足，彌補(bǔ)基層工作人員在專業(yè)問(wèn)題方面知識(shí)和能力不足的短板。將屬地賢人吸納到基層社會(huì)治理的隊(duì)伍，一方面加強(qiáng)了基層社會(huì)治理隊(duì)伍規(guī)模的建設(shè)，另一方面也是對(duì)基層社會(huì)治理經(jīng)驗(yàn)上的補(bǔ)足和專業(yè)知識(shí)及能力上的提升。

五、 結(jié)論與討論

屬地賢人參與基層社會(huì)治理是探索構(gòu)建有效基層社會(huì)治理的格局的一種嘗試，從傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗(yàn)和當(dāng)前已有的實(shí)踐來(lái)看，屬地賢人參與基層社會(huì)治理的模式隨著現(xiàn)代化的治理進(jìn)程和城市基層社會(huì)治理的任務(wù)要求而不斷變化。屬地賢人參與治理的形式由其自身的特性以不同的形式、采取不同的行動(dòng)邏輯，發(fā)揮自身的能力與優(yōu)勢(shì)提升基層社會(huì)治理成效。屬地賢人參與基層治理充實(shí)了基層社會(huì)治理的隊(duì)伍，也提升了基層社會(huì)治理的能力，給基層社會(huì)矛盾化解及社會(huì)治理提供了創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)。

屬地賢人參與基層社會(huì)治理是在借鑒傳統(tǒng)的治理經(jīng)驗(yàn)的實(shí)踐中產(chǎn)生，且在實(shí)踐中取得了較好的成效。但仍不可否認(rèn)，屬地賢人在參與基層社會(huì)治理的實(shí)踐中隨著社會(huì)和時(shí)空的變化仍然存在挑戰(zhàn)和其自身的局限。如在體制之內(nèi)的屬地賢人參與基層社會(huì)治理將會(huì)影響基層社會(huì)自治能力的發(fā)育。政府孵化與培育的社會(huì)組織在體系之內(nèi)發(fā)展過(guò)程中會(huì)遇到被行政吸納的可能，最終會(huì)喪失其作為第三方參與基層社會(huì)治理的優(yōu)勢(shì)。自組織的發(fā)育與壯大會(huì)在民眾中樹立其威望，最終將與社區(qū)其他治理主體產(chǎn)生齟齬。屬地賢人參與基層社會(huì)治理中存在的問(wèn)題與局限，如何完善屬地賢人參與基層社會(huì)治理的機(jī)制和提升基層社會(huì)治理的成效仍需要進(jìn)一步的實(shí)踐與研究。

通過(guò)屬地賢人的參與解決基層政府部門和社會(huì)難以解決和化解的社會(huì)問(wèn)題，其助力基層社會(huì)治理能力建設(shè)的效應(yīng)已經(jīng)彰顯，屬地賢人參與基層社會(huì)治理，需要獲得基層政府部門和社會(huì)對(duì)其能力、德性的認(rèn)可，需要基層政府部門給予充分的支持。

Local Sages： The Main Body Discovery of Urban Grassroots Social Governance Capacity Building

（School of Social and Public Administration， East China University of Science and Technology，

Shanghai ?200237， China）

Abstract： The diversity and complexity of city social contradictions in the grassroots have caused the lack of a coordinated basis， peoples doubts about the credibility of the grassroots government， and the lack of capacity of grassroots government workers. The participation of local sages in grassroots social governance is a breakthrough and innovation in the predicament of grassroots social governance. The identity authority and action strategy of the sages of the local people deepen the grassroots social governance model; the absorption and empowerment of the local sages will build the capacity of grassroots social governance. However， it is still undeniable that the local sages are still involved in the sustainable effects in the grassroots governance and the relationship with other governance subjects.

Key words： grassroots governance; local sage; governance subject; governance capacity