精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為的制度化邏輯分析

袁小平 張雪林

[提 要]地方政府扶貧行為的規(guī)范化是提升脫貧攻堅(jiān)成效的前提條件和重要保障?；趯茖又评碚撝小皦毫w制與一票否決機(jī)制”、“監(jiān)督與考核機(jī)制”、“吸納下的嵌入機(jī)制”研究，發(fā)現(xiàn)其“倒逼趨勢、命令鏈條、反饋及獎(jiǎng)懲機(jī)制、制度及形式嵌入”是地方政府行為更為有效的制度化因素。探究地方政府扶貧行為的制度化邏輯，從而更好地銜接地方政府與精準(zhǔn)扶貧，最終實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧;地方政府行為;科層制

精準(zhǔn)扶貧政策在地方政府中的貫徹落實(shí)，是脫貧攻堅(jiān)取得成功的重要條件。2011年國家頒布的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》提出，堅(jiān)持中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)的管理體制，明確了扶貧執(zhí)行主體為縣以下（即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）地方政府。2014年中共中央辦公廳下發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)明確工作職責(zé)、完善管理體制，凸顯了地方政府將各項(xiàng)政策落到實(shí)處的重要性。自2012年至2018年底，我國農(nóng)村貧困人口已減少至1660萬人，貧困發(fā)生率下降為1.7%，建檔立卡貧困村減少到2.6萬個(gè)，扶貧開發(fā)工作已取得顯著成效。這一切大多源于中央政府決策的科學(xué)化和地方政府的貫徹執(zhí)行。由于扶貧對象主要處于農(nóng)村，因此地方政府成為扶貧任務(wù)的主要實(shí)施者?？傮w看，地方政府扶貧行為具有一定的有效性。

然而，與精準(zhǔn)扶貧實(shí)務(wù)的迅速推進(jìn)相比，我國學(xué)術(shù)界多從實(shí)踐角度出發(fā)，以地方政府扶貧行為的失效性、實(shí)踐困境等為研究主題，例如，扶貧目標(biāo)的偏離與轉(zhuǎn)換[1]、不精準(zhǔn)執(zhí)行[2]、執(zhí)行懸浮[3]等。對于理論層面上地方政府所取得成就的扶貧行為現(xiàn)狀，及其背后的制度化行為邏輯等問題缺少系統(tǒng)而深入的研究，此外，國外學(xué)者認(rèn)為執(zhí)行問題可被視之為組織問題[4]。因此，有必要從科層制理論視角出發(fā)，深入研究地方政府的扶貧行為。

處于科層制體系中的地方政府，大多依據(jù)制度化的途徑實(shí)施扶貧行為。本文將研究對象定位于縣級以下（即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的地方政府，將分析的重點(diǎn)放在地方政府扶貧行為的現(xiàn)狀及其制度化行為邏輯方面，從科層制理論中“壓力體制與一票否決機(jī)制、監(jiān)督與考核機(jī)制、吸納下的嵌入機(jī)制”三個(gè)方面出發(fā)，細(xì)致分析精準(zhǔn)扶貧中地方政府扶貧行為的制度化因素，從而促進(jìn)地方政府與精準(zhǔn)扶貧的有效銜接（分析框架如圖1所示）。

一、文獻(xiàn)綜述

精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)包含政策、理論、機(jī)制及行為等的完整系統(tǒng)[5]，其理念的實(shí)質(zhì)在于扶貧主體、扶貧對象、扶貧路徑三者的精準(zhǔn)定位，從而達(dá)到可持續(xù)脫貧的目標(biāo)[6]，其中，以地方政府為主導(dǎo)的政策執(zhí)行主體尤為重要。故各學(xué)者著重從以下方面展開研究：

關(guān)于地方政府扶貧行為的研究。國內(nèi)各學(xué)者著重從地方政府扶貧行為的特點(diǎn)、行為困境及產(chǎn)生原因、解決對策等方面展開研究。目前我國扶貧工作主要為政府主導(dǎo)模式，精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府的扶貧行為不僅具有針對性、考核性、實(shí)效性的特點(diǎn)[7]，而且具有差異性、階段性、效果性等特征[8]。在行為困境及產(chǎn)生原因方面，已有研究發(fā)現(xiàn)，由于行政風(fēng)險(xiǎn)環(huán)境的約束，地方政府常采用共謀、變通、申訴等行動策略，以應(yīng)對上級政策指令[9]。劉碧強(qiáng)等認(rèn)為，地方政府扶貧行為仍存工作形式化、目標(biāo)偏離變異、資源配置低效等偏差困境[10]。此外，由于多層“委托—代理”關(guān)系、基層監(jiān)管盲區(qū)等的存在，引發(fā)措施不準(zhǔn)、非法尋租及政策實(shí)施偏差等政府失效現(xiàn)象[11]。在解決對策方面，可采取行政吸納市場的行動策略，緩解基層治理的困境[12];也可從推進(jìn)互動規(guī)則的耦合、促進(jìn)執(zhí)行主客體間利益整合及完善執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制等方面，疏解基層政府政策執(zhí)行的“梗阻”[13]。

關(guān)于科層制理論與地方政府扶貧行為的研究。各學(xué)者著重從科層制與政策執(zhí)行、科層制下地方政府扶貧行為兩方面展開研究。在科層制與政策執(zhí)行方面，政府常采用科層制的組織模式推進(jìn)政策執(zhí)行?？茖又?，由馬克思·韋伯最早提出，指權(quán)力依職能與職位分層和分工、以規(guī)則為管理主體的管理方式和組織體系，其不僅具有專門化、等級制、規(guī)則化等特征，而且內(nèi)含理性精神、民主意識等內(nèi)容，是政府治理的一種重要組織形式[14]。斯賈夫魯丁（Sy afruddin）和蘇拉特曼·努爾（Suratman Nur）等人認(rèn)為，科層制是執(zhí)行服務(wù)于公共需求的官方機(jī)構(gòu)，其中科層行為是科層組織審查中最突出的方面之一[15]?？茖又乒舱邎?zhí)行體制、參與體制、監(jiān)督和責(zé)任追究制度等作用的發(fā)揮，深刻地影響著政策執(zhí)行的過程與結(jié)果[16]?？茖又葡碌胤秸姆鲐毿袨榉矫?，各學(xué)者主要聚焦于扶貧行為失效展開研究。在壓力型科層制下，基層政府扶貧行為存有“共謀”、“規(guī)避”及“備考”等樣態(tài)[17]。吳新葉認(rèn)為，從治理主體看，精準(zhǔn)扶貧主要依靠科層制來推動，且亟需“上下互動”以克服科層制治理線性邏輯引發(fā)的負(fù)效應(yīng)[18]。然而，實(shí)踐中精準(zhǔn)扶貧“逆科層化”與“再科層化”的雙重邏輯，突顯了“行政治理扶貧”的優(yōu)勢[19]。

總之，各學(xué)者主要從實(shí)踐與科層制理論兩個(gè)層面，闡述精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府的扶貧行為特征、失效及其優(yōu)化路徑等內(nèi)容，既可以幫助我們認(rèn)識地方政府扶貧的缺陷，又可以為地方政府更好地執(zhí)行扶貧政策提供一定的借鑒。然而，地方政府依然在科層制體系下實(shí)施扶貧行為，其必然擁有一定的制度化邏輯，該制度化邏輯是什么？以及如何作用于地方政府？對其會造成什么影響？這些問題缺乏相應(yīng)的探討和研究。因而，本文從地方政府所在的科層制本身出發(fā)，探究現(xiàn)階段地方政府的扶貧行為現(xiàn)狀及其內(nèi)在作用機(jī)理，以便了解地方政府行為的制度化邏輯，使其扶貧行為更加有效。

二、現(xiàn)階段科層制下地方政府扶貧行為的現(xiàn)狀及特征

地方政府處于科層制之中具有一定的能動性，是扶貧開發(fā)的重要實(shí)施主體和主要執(zhí)行者?？傮w上，我國的扶貧開發(fā)工作較大程度地改善了貧困現(xiàn)象，并取得了舉世矚目的成就?，F(xiàn)階段，我國地方政府扶貧行為的現(xiàn)狀及特征，主要表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

（一）地方政府與中央政府脫貧目標(biāo)的一致性，體現(xiàn)了貧困治理的理念

現(xiàn)階段我國扶貧的總體目標(biāo)為，到2020年確保我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣實(shí)現(xiàn)摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。精準(zhǔn)扶貧政策內(nèi)含綜合施力的意蘊(yùn)，不僅要求滿足“兩不愁三保障”的標(biāo)準(zhǔn)，而且主張中央與地方、政府與社會、扶貧與扶智及扶志相結(jié)合，突顯了“以人為本”的核心理念。中央政府與地方政府處于同一科層制中，在精準(zhǔn)扶貧上升為國家戰(zhàn)略的情景下，地方政府也將脫貧攻堅(jiān)作為本地區(qū)的重點(diǎn)和中心工作來看待，以期望脫貧目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

（二）地方政府脫貧攻堅(jiān)資金投入的增大，提升了其貧困治理的能力

財(cái)政資金是脫貧減貧的“助推劑”，在精準(zhǔn)扶貧中具有主導(dǎo)作用。一般情況下，公共財(cái)政資金越多，各級地方政府的貧困治理能力越強(qiáng)。據(jù)財(cái)政部報(bào)道，2018年全國一般公共預(yù)算支出中的扶貧總支出已達(dá)到4770億元，同比增長46.6%，其中，地方財(cái)政扶貧資金高達(dá)3709.05億元。此外，近幾年的財(cái)政扶貧資金以地方籌措為主，且每年呈上升趨勢[20]。由此看出，地方政府扶貧資金投入的增加，在一定程度上增強(qiáng)了其貧困治理的能力。

（三）地方政府供需對接，多樣化扶貧項(xiàng)目的并舉，滿足了貧困治理的多元需求

不同地區(qū)的貧困者，具有不同的需求和致貧原因。中央政府各項(xiàng)扶貧文件指出，堅(jiān)持突出重點(diǎn)、分類指導(dǎo)的原則，根據(jù)不同地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況，實(shí)施差異化的扶貧舉措，如產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、文化扶貧及生態(tài)扶貧等多種扶貧項(xiàng)目。地方政府以其較為貼近貧困群眾現(xiàn)實(shí)生活的功能優(yōu)勢，將中央各項(xiàng)舉措與貧困地區(qū)及貧困戶需求相對接，以滿足貧困治理的多元需求。

（四）科層制中地方政府強(qiáng)大動員能力的公眾參與，提供了貧困治理的合作平臺

2014年8月，國家將每年的10月17日設(shè)立為“國家扶貧日”，成為國家廣泛動員社會力量參與扶貧的一項(xiàng)重要制度安排?，F(xiàn)階段，不僅中央政府相關(guān)政策強(qiáng)調(diào)社會力量的參與，而且地方政府扶貧過程中也常采用動員式治理的政策工具和治理策略開展動員助力精準(zhǔn)脫貧，并取得了較好效果。地方政府依賴科層制中強(qiáng)大的行政力量，動員并吸納各類社會組織及社會各界人士參與脫貧攻堅(jiān)。此外，各項(xiàng)外部監(jiān)督也為公眾參與提供了較好的制度環(huán)境和合作平臺。

綜上所述，地方政府貧困治理理念的一致、能力的提升、多元扶貧項(xiàng)目的實(shí)施及強(qiáng)大的動員能力，不僅離不開中央政府的指導(dǎo)，更加離不了其所在的科層制組織。在科層制下開展扶貧工作的地方政府，必然受到科層制所內(nèi)含的制度化因素的約束。

三、精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為的制度化邏輯分析

筆者在參與國家精準(zhǔn)扶貧工作成效第三方評估的調(diào)研中，觀察到湖北省F縣（該縣為深度貧困縣）的扶貧實(shí)踐，發(fā)現(xiàn)其是科層制下地方政府開展扶貧的典型案例。因而，本文選擇湖北省F縣作為分析對象，以實(shí)地調(diào)研法展開研究，借助科層制理論中的“壓力體制與一票否決的干部機(jī)制、監(jiān)督與考核機(jī)制、吸納下的嵌入機(jī)制”三個(gè)方面，以小窺大地審視我國地方政府扶貧行為背后的深層制度化邏輯。

（一）壓力體制與一票否決的干部機(jī)制

壓力體制與一票否決機(jī)制均是基于科層制組織中的“命令—服從”關(guān)系而形成的。在精準(zhǔn)扶貧中，中央政府、省市政府、縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府，組成了傳統(tǒng)意義上的層級組織和命令鏈條。中央政府處于科層制組織“命令”的一端，擁有一定的資源和行政控制權(quán)，而縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于科層制組織和政策執(zhí)行的較底端，扮演著“政策執(zhí)行”的角色。

1.扶貧工作中科層制的壓力體制

壓力型體制的概念由榮敬本等人較早提出[21]。本文的壓力體制主要是國務(wù)院扶貧辦及上級扶貧機(jī)構(gòu)出于對黨和人民的政治及經(jīng)濟(jì)承諾，對地方政府下達(dá)一定的政策和任務(wù)，地方政府在上級的作用下，為實(shí)現(xiàn)上級所要求的任務(wù)和目標(biāo)，采取任務(wù)的數(shù)量化分解和高度物質(zhì)化的獎(jiǎng)懲相結(jié)合的管理方法和手段。

處于科層制較低層的縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，大多擁有向上升遷的意愿和能力。客觀上，根據(jù)國家重大戰(zhàn)略要求，扶貧成效在其績效考核中占有相當(dāng)大比重;主觀上，國家對脫貧攻堅(jiān)及反腐敗的關(guān)注和重視前所未有。因此，縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在科層制的主客觀環(huán)境影響下，會盡可能地依據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況因地制宜地開展扶貧，以做出更好的績效，從而使自己免受懲罰、獲得官位升遷及精神嘉獎(jiǎng)。調(diào)研時(shí)F縣的一位工作人員說：“國家對扶貧現(xiàn)在特別重視，當(dāng)然我們也很重視，我們會貫徹國家的脫貧目標(biāo)要求，把困難群眾放在第一位，把政府下達(dá)的扶貧任務(wù)做好，爭取創(chuàng)新扶貧方式，打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。”

2.扶貧工作中科層制的命令鏈

科層制組織的基本特征分為：結(jié)構(gòu)的層級化和高度的規(guī)則化。結(jié)構(gòu)層級化主要體現(xiàn)在權(quán)力關(guān)系的分配和運(yùn)作上，而高度規(guī)則化實(shí)際上就是高度理性化、制度化和非人格化。

科層制在組織內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)上呈金字塔狀分布。命令鏈?zhǔn)且环N不間斷的權(quán)力路線。從人員的構(gòu)成、數(shù)量及“命令—執(zhí)行”關(guān)系看，中央政府、省市政府、地方政府（本文的地方政府均指縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，下同）構(gòu)成了自上而下的上邊小、下邊大的正三角形;從壓力傳導(dǎo)機(jī)制看，三者組成了錐形的倒三角形（如圖2所示）。由此看出，地方政府在命令鏈條下，形成了自上而下層層監(jiān)督、自下而上層層負(fù)責(zé)的態(tài)勢;此外，上級借助其行政控制權(quán)和行政處罰權(quán)，也對地方政府造成了一定的壓力倒逼趨勢，促進(jìn)扶貧開發(fā)的持續(xù)深入。如F縣的一位工作人員表示：“在國家及省市政府的政策文件指導(dǎo)下，我縣也被分派了一定的脫貧任務(wù)及指標(biāo)，即2018年計(jì)劃完成12個(gè)貧困村退出、31619人脫貧，在具體明確的指標(biāo)及高壓推動下，2017年我縣取得了較好的扶貧成效，并在全省扶貧成效考核中被評為A類等次。”

在科層制體系的命令鏈中，具有高度規(guī)則化的政策和制度要求。從命令鏈的形式上看，在中央政府的行政控制下，地方政府必然不敢有懈怠之意。從實(shí)踐看，扶貧成效考核體系的設(shè)置（資金使用狀況、地方政府配合度等指標(biāo)），也為地方政府更好地實(shí)施扶貧行為奠定了基礎(chǔ)。在命令鏈條的制度化邏輯影響下，地方政府將監(jiān)督評估工作與扶貧工作置于同等位置。F縣一位工作人員說：“我縣都是嚴(yán)格在脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書下展開工作的，每年年底都會比較忙，比方說省級交叉評估、財(cái)政資金審查等，我們認(rèn)為這是中央政府對我們一年來工作的審核和認(rèn)可，我們肯定會像對待扶貧工作一樣給予重視?！?/p>

3.扶貧工作中一票否決的干部機(jī)制

基于壓力體制所形成考核指標(biāo)的評估方式，為“一票否決”的干部機(jī)制，即只要某項(xiàng)工作任務(wù)未達(dá)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，就認(rèn)為其整年績效為零，取消其受獎(jiǎng)勵(lì)的資格。2019年中共中央辦公廳發(fā)出的《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，明確提出嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)。該通知的頒布從側(cè)面規(guī)避了“一票否決”的濫用與泛化，也在一定程度上激勵(lì)了地方政府和基層干部。例如，政策制度上，F(xiàn)縣出臺的《精準(zhǔn)扶貧問責(zé)辦法》明確指出，屬于6大類44種的問責(zé)行為及6種問責(zé)方式。實(shí)踐上，該辦法強(qiáng)化了對扶貧領(lǐng)域的監(jiān)察督導(dǎo)和執(zhí)紀(jì)問責(zé)。該縣的工作人員說：“2018年以來，我們縣共查處扶貧領(lǐng)域違紀(jì)違規(guī)問題195個(gè)，問責(zé)284人，在這樣的情景下，誰也不會、也不敢去腐敗的。”在制度與實(shí)踐的雙重影響下，“一票否決機(jī)制”給地方政府帶來了巨大的威懾力，使其更加重視扶貧工作。

（二）監(jiān)督與考核機(jī)制

科層制中的監(jiān)督與考核機(jī)制，是確保政策有效執(zhí)行的重要手段，這一手段需要借助于政府的內(nèi)部監(jiān)督（如上級對下級的監(jiān)督、紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督等）和外部監(jiān)督（如媒體監(jiān)督、第三方評估等）來貫徹落實(shí)。其中，外部監(jiān)督集專家、公民群體等于一體，可從多方面了解政策執(zhí)行情況，相對更為有效。監(jiān)督與考核機(jī)制既是一種責(zé)任機(jī)制，也是一種反饋機(jī)制。

1.扶貧工作中監(jiān)督機(jī)制的反饋

監(jiān)督機(jī)制能夠從“事前、事中、事后”三階段全方位進(jìn)行。第三方評估不僅是一種典型的外部監(jiān)督和評價(jià)機(jī)制，而且也是一項(xiàng)創(chuàng)新的政府管理手段。在F縣第三方評估中，其主要考察貧困村退出及扶貧成效考核工作，屬于典型的事后監(jiān)督。調(diào)研時(shí)，F(xiàn)縣的一名工作人員說：“你們來檢查，我們就很緊張，你們是在對我們過去一年的工作成效進(jìn)行審查，我們可以從中知道哪里做的不好，哪里需要改進(jìn)。”監(jiān)督機(jī)制的正確運(yùn)用不應(yīng)以問責(zé)，而應(yīng)以反饋中的學(xué)習(xí)和知識生產(chǎn)為導(dǎo)向，避免評估主體與被評估對象間的緊張關(guān)系。在科層制理論的監(jiān)督機(jī)制下，評估工作帶給被評估對象的并非獎(jiǎng)懲而是知識與優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，這能推動地方政府更加努力地做好扶貧工作。

2.扶貧工作中考核機(jī)制的獎(jiǎng)懲

習(xí)近平總書記特別強(qiáng)調(diào)“切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”的重要性。實(shí)踐證明，改善加強(qiáng)扶貧工作的考核和獎(jiǎng)懲機(jī)制，是切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的制度手段之一。依據(jù)《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》可知，針對貧困人口識別及退出的精準(zhǔn)度，設(shè)置相應(yīng)的考核內(nèi)容及指標(biāo)，并由各類機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)督考核。此外，《脫貧攻堅(jiān)責(zé)任制實(shí)施辦法》明確提出對在扶貧工作中落實(shí)責(zé)任到位、擁有出色表現(xiàn)的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、第一書記及幫扶責(zé)任人，以適當(dāng)方式予以表彰;而對于那些瀆職、貪污腐敗及造成不良影響的工作人員，依紀(jì)依法追究責(zé)任并給予相應(yīng)處罰。如F縣的一名工作人員表示：“2018年5月關(guān)于對2017年落實(shí)有關(guān)重大政策措施成效明顯地方予以督查激勵(lì)的通報(bào)，提出我省的扶貧成效較好并給予我縣2500萬元的獎(jiǎng)勵(lì)。”

（三）吸納下的嵌入機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧號召村干部、社會力量等的參與，其本身蘊(yùn)含著行政吸納治理的機(jī)制。在此基礎(chǔ)上，科層制也從某種形式上允許了基層治理主體的嵌入。格蘭諾維特最早提出“鑲嵌”概念，該概念不應(yīng)僅從經(jīng)濟(jì)行動出發(fā)，而更應(yīng)從方法論及因果機(jī)制去理解，并將其場域分析與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)相結(jié)合[22]。由此出發(fā)，精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)公共服務(wù)供給，與科層制存有兩種類型的嵌入：行政嵌入（即指一種由上而下的外部力量干預(yù)或控制，通過政治機(jī)制嵌入，其本質(zhì)仍屬科層制的一份子）、村莊內(nèi)生（即村民自發(fā)選舉的村組干部嵌入到科層制中，既扮演“受命執(zhí)行”角色，又扮演“村莊當(dāng)家者”的角色）[23]。

對于科層制而言，行政嵌入本質(zhì)上是內(nèi)生性的制度嵌入，而“鄉(xiāng)政村治”的村組干部卻屬于形式上的非內(nèi)源性嵌入（如圖3所示）。無論何種形式的嵌入，其實(shí)質(zhì)上均承擔(dān)著科層制的某些功能，并在形式上處于政策執(zhí)行鏈條的末端，受到縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府的行政控制和干預(yù)。在駐村干部、第一書記及村組干部力量的嵌入下，進(jìn)一步助推了地方政府扶貧行為的開展。

1.扶貧工作中第一書記的制度嵌入

2015年國務(wù)院扶貧辦出臺的“第一書記”政策，為我國脫貧攻堅(jiān)帶來了新的制度變革?！暗谝粫洝敝贫热匀环享f伯所提的科層制概念[24]，在運(yùn)行邏輯上，采用自上而下的科層化運(yùn)作方式，推動駐村干部嵌入到脫貧攻堅(jiān)之中[25]。據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)貧困村駐村工作隊(duì)選派管理工作的指導(dǎo)意見》可知，駐村工作隊(duì)由縣級黨委和政府承擔(dān)管理并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府指導(dǎo)其工作。由此看出，駐村干部不僅在實(shí)質(zhì)上屬于科層制，而且在形式上隸屬地方政府并處于政策執(zhí)行的末端。

據(jù)《2018年湖北省脫貧攻堅(jiān)發(fā)展報(bào)告》得知，全省共選派21534個(gè)工作隊(duì)、78500名干部，實(shí)現(xiàn)4821個(gè)貧困村全覆蓋。調(diào)研時(shí)，F(xiàn)縣的C鎮(zhèn)鎮(zhèn)政府派駐了16個(gè)鎮(zhèn)直單位和全鎮(zhèn)150余名干部結(jié)對幫扶貧困戶，并制定了幫扶計(jì)劃。同時(shí)了解到：“該縣的駐村工作隊(duì)，實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地管理，而且駐村干部確實(shí)給我們帶來或多或少的資源，不僅如此，上級政府也會對他們實(shí)行相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲，它們確實(shí)有利于地方政府扶貧行為的順利開展?！?/p>

2.扶貧工作中村組干部的形式嵌入

地方政府與村級組織的行政隸屬關(guān)系是基層行政的常態(tài)，村級組織及村干部呈現(xiàn)愈加明顯的科層制趨勢，如村組干部本不屬于科層制，卻被施以科層制中的考核與管理機(jī)制[26]。在扶貧實(shí)踐中，村組干部日益呈現(xiàn)出半科層化的特征，即形式上已成為名副其實(shí)的“政府官員”，步入“科層”體系[27]。這一特征突顯了科層制下，扶貧實(shí)踐中村組干部的形式嵌入，成為了精準(zhǔn)扶貧“最后一公里”的筑路人。調(diào)研時(shí)，F(xiàn)縣扶貧辦說：“村組干部是我們扶貧路上的引路人，它們是這里土生土長的人，會給我們開展工作提供很多有用的信息和建議。”在鄉(xiāng)村的原生秩序中，村組干部不僅擁有重要的影響力和話語權(quán)，而且擁有最實(shí)用的實(shí)踐權(quán)力，其發(fā)揮著連接地方政府和貧困者的重要作用，并影響著地方政府扶貧行為的推進(jìn)。

四、結(jié)論與討論

地方政府扶貧行為的規(guī)范化是提升扶貧成效的重要保障。地方政府在科層制體系及其內(nèi)部各種制度化因素的影響下，其現(xiàn)狀及特征為：地方政府“以人為本”脫貧目標(biāo)的貫徹，所引發(fā)的貧困者助人自助的現(xiàn)象;地方政府響應(yīng)中央政府號召，投入大量的扶貧財(cái)政資金，所產(chǎn)生的貧困村退出及貧困戶脫貧的效果;地方政府以其獨(dú)特的地理優(yōu)勢，因地因人采用適當(dāng)?shù)姆鲐氻?xiàng)目，所導(dǎo)致的供需對接的結(jié)果;地方政府憑借其所在科層制擁有的行政權(quán)力開展政治及行政動員，從而形成了貧困治理的合作平臺。

究其地方政府扶貧行為的制度化邏輯，不僅離不開中央政府的倡導(dǎo)，而且離不開其所在的科層制。中央政府憑借科層制，與省市政府及地方政府形成了一定的組織體系，在該體系各制度化因素的影響下，產(chǎn)生了一定的倒逼趨勢。其中，科層制中的“壓力體制、命令鏈”是地方政府開展扶貧行為的前提條件;“一票否決機(jī)制、監(jiān)督與考核中的反饋及獎(jiǎng)懲機(jī)制”是地方政府實(shí)施扶貧行為的制度化動力;“制度及形式嵌入”則是地方政府扶貧行為順利開展的潛在助力機(jī)制。

此外，基于科層制理論的地方政府扶貧行為的制度化邏輯，雖然使得精準(zhǔn)扶貧工作得以有效實(shí)施。但實(shí)踐中地方政府與工作人員的“經(jīng)濟(jì)人”本性、多元利益均衡、科層制所固有的缺陷，如層級較多、溝通較為困難等因素，也會導(dǎo)致地方政府扶貧行為出現(xiàn)一定的問題。因而，我們在此僅探討地方政府扶貧行為“一體兩面”中，制度上促使其行為更為有效的一面，對其制度上失效因素及其困境的研究尚有不足之處，這也是未來值得繼續(xù)探究的主題。

[參考文獻(xiàn)]

[1]姚邁新.對以政府為主導(dǎo)的扶貧行為的思考——扶貧目標(biāo)偏離與轉(zhuǎn)換及其制度、行動調(diào)整[J].行政論壇，2011，（1）.

[2]雷望紅.論精準(zhǔn)扶貧政策的不精準(zhǔn)執(zhí)行[J].西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2017，（1）.

[3]袁明寶.扶貧吸納治理：精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的懸浮與基層治理困境[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2018，（3）.

[4]O"Toole M L J， Jr. Toward a Theory of Policy Implementation：An Organizational Perspective[J].Public Administration Review，1979，（5）.

[5]劉解龍.經(jīng)濟(jì)新常態(tài)中的精準(zhǔn)扶貧理論與機(jī)制創(chuàng)新[J].湖南社會科學(xué)，2015，（4）.

[6]鄭瑞強(qiáng)，王英.精準(zhǔn)扶貧政策初探[J].財(cái)政研究，2016，（2）.

[7]楊秀麗，武菲菲，謝文娜，程禹.精準(zhǔn)扶貧過程中地方政府行為、困境及對策研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理，2017，（4）.

[8]張飛霞.重慶農(nóng)村地區(qū)精準(zhǔn)扶貧過程中的政府行為優(yōu)化路徑研究[J].重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2016，（10）.

[9]呂方.治理情境分析：風(fēng)險(xiǎn)約束下的地方政府行為——基于武陵市扶貧辦“申訴”個(gè)案的研究[J].社會學(xué)研究，2013，（2）.

[10]劉碧強(qiáng)，陳雪萍.精準(zhǔn)扶貧中地方政府行為偏差及其調(diào)適路徑[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2018，（8）.

[11]公丕宏，公丕明.精準(zhǔn)扶貧中的政府失效與行為優(yōu)化[J].學(xué)術(shù)探索，2017，（11）.

[12]王蒙，李雪萍.行政吸納市場：治理情境約束強(qiáng)化下的基層政府行為——基于湖北省武陵山區(qū)W貧困縣產(chǎn)業(yè)扶貧的個(gè)案研究[J].中共福建省委黨校學(xué)報(bào)，2015，（10）.

[13]李金龍，楊潔.基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行梗阻的生成機(jī)制及其疏解之道[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2018，（6）.

[14]魏娜.官僚制的精神與轉(zhuǎn)型時(shí)期我國組織模式的塑造[J].中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（1）.

[15]Syafruddin H，Alwi H B. Behavior Of Bureaucracy In Good Program Policy Implementation In District Bombana[J].International Jounal of Scientific & Technology Research，2015，（4）.

[16]高建華.影響公共政策有效執(zhí)行的體制因素分析[J].學(xué)術(shù)論壇，2008，（12）.

[17]唐麗萍，章魁華.壓力型科層制下基層政府精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行樣態(tài)[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，（1）.

[18]吳新葉.實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策需要“上下互動”——與許漢澤、李小云商榷[J].探索與爭鳴，2018，（8）.

[19]許漢澤，李小云.“行政治理扶貧”與反貧困的中國方案——回應(yīng)吳新葉教授[J].探索與爭鳴，2019，（3）.

[20]2019年我國財(cái)政扶貧支出會達(dá)到多少？[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/294701660_120093963.

[21]榮敬本，崔之元，王拴正，等.從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變：縣鄉(xiāng)兩級政治體制改革[M].北京：中央編譯出版社，1998.

[22]袁小平.“鑲嵌”與“脫域”——對格蘭諾維特鑲嵌觀的再認(rèn)識[J].南通大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2014，（6）.

[23]賀雪峰，仝志輝.論村莊社會關(guān)聯(lián)——兼論村莊秩序的社會基礎(chǔ)[J].中國社會科學(xué)，2002，（3）.

[24]劉湖北，閔煒琪.科層制的嵌入與執(zhí)行背離——“第一書記”精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯[J].南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版），2018，（5）.

[25]張國磊，張新文.制度嵌入、精英下沉與基層社會治理——基于桂南Q市“聯(lián)鎮(zhèn)包村”的個(gè)案考察[J].公共管理學(xué)報(bào)，2017，（4）.

[26]歐陽靜.村級組織的官僚化及其邏輯[J].南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版），2010，（4）.

[27]尹利民，項(xiàng)曉華.精準(zhǔn)扶貧中的半官僚化：基于Y縣扶貧實(shí)踐的組織學(xué)分析[J].貴州社會科學(xué)，2017，（9）.