基層治理中的信訪難題與“楓橋經(jīng)驗(yàn)”之引鑒

陳洪 潘建興

群眾利益無小事。群眾信訪工作歷來被視為一項(xiàng)傾聽民意、收集社情、匯集民智、維護(hù)民利、凝聚民心、增進(jìn)和諧的民生工程。當(dāng)前，做好基層信訪專項(xiàng)工作，需要不斷結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，創(chuàng)新群眾工作方法，把政法綜治工作的成功典范——“楓橋經(jīng)驗(yàn)”與基層社會中的信訪問題治理相結(jié)合，在傳承中發(fā)展“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，注重源頭預(yù)防和多元化解，在實(shí)踐中創(chuàng)新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，確保在基層把矛盾糾紛預(yù)防化解在萌芽狀態(tài)，確保社會安全、和諧、穩(wěn)定。

一、問題提出：新時期基層信訪問題呈現(xiàn)的復(fù)雜態(tài)勢

黨的十九大報(bào)告指出了我國社會主要矛盾的新變化，從信訪視角看，人民群眾對黨和政府的訴求領(lǐng)域擴(kuò)大、利益主體多元、訴求方式多樣、解決訴求期待強(qiáng)烈，只有防微杜漸才能真正減少信訪、促進(jìn)穩(wěn)定。

（一）社會不穩(wěn)定因素增長

我國經(jīng)濟(jì)社會向縱深發(fā)展的過程中，利益深刻調(diào)整，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，加之社會誠信缺失等，引發(fā)了多種矛盾糾紛，甚至出現(xiàn)了一部分人仇富、仇官等心理失衡導(dǎo)致行為失控，違法犯罪行為時常發(fā)生，新的社會矛盾糾紛呈現(xiàn)類型多樣化、主體多元化、內(nèi)容復(fù)合化、調(diào)處疑難化、矛盾易激化等特點(diǎn)，社會不穩(wěn)定因素不斷增長。

（二）信訪新老問題疊加

在筆者調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)有部分信訪問題由于未被有效化解，積壓積聚，導(dǎo)致部分基層信訪問題“骨頭案”增加，減少信訪存量難度倍增。加之，部分信訪人員信訪不信法等因素影響，長期上訪、纏訪甚至鬧訪，部分基層信訪問題發(fā)展態(tài)勢依然嚴(yán)峻。以C市為例，據(jù)了解，2018年該市在涉及房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域、非法集資領(lǐng)域、企業(yè)改制領(lǐng)域、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域、城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域、征地拆遷領(lǐng)域等重點(diǎn)領(lǐng)域的信訪問題比較集中突出;出租車、網(wǎng)約車等信訪重點(diǎn)群體增多;重復(fù)來信、重復(fù)網(wǎng)上投訴信訪人員等重點(diǎn)人員數(shù)量有所攀升;另外，還存在有基層在排查影響社會穩(wěn)定風(fēng)險中發(fā)現(xiàn)的物業(yè)糾紛等其他問題。

（三）纏訪、鬧訪、非訪壓力倍增

實(shí)踐中，筆者調(diào)研時發(fā)現(xiàn)存在許多信訪人員因?qū)鶎咏鉀Q信訪問題不滿意，選擇在比較敏感的時間段里，或到北京上訪、或重復(fù)來信重復(fù)網(wǎng)上投訴等，甚至不排除有些長期上訪人員發(fā)展成職業(yè)化的訪民可能，這些人不僅自己非法上訪，還向其他人傳授類似的經(jīng)驗(yàn)，致使地方基層維護(hù)社會穩(wěn)定的壓力不斷增大。

長期如此，信訪問題若不能及時化解，極有可能將成為社會矛盾積累的最大源頭。當(dāng)自發(fā)的、零散的、輕微的矛盾不能得到及時解決時，就可能轉(zhuǎn)化成自覺的、有組織的、嚴(yán)重的群體性對抗，使矛盾摩擦上升為矛盾沖突，烈度與強(qiáng)度不斷地增強(qiáng)，容易引發(fā)更大范圍、更加激烈的沖突。[1]

二、基層治理中的信訪難題成因分析

在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)基層信訪問題的形成，或多或少與以下因素有關(guān)：首先，在信訪高發(fā)的部分地方基層，不排除有部分領(lǐng)導(dǎo)干部貫徹黨的群眾路線不太充分，動員群眾參與社會治理力度不夠強(qiáng)。其次，在群眾權(quán)益保障上，大多數(shù)纏訪、鬧訪等老戶，自認(rèn)為權(quán)益未得到最大保障，導(dǎo)致其偏執(zhí)信訪不信法。在物質(zhì)保障上，部分基層地方信訪工作經(jīng)費(fèi)保障緊張，有時制約信訪化解工作有力開展。在社會治理上，部分基層聯(lián)動機(jī)制效果不佳，未形成有效的網(wǎng)格化互動治理格局。部分基層多元化糾紛調(diào)解機(jī)制建設(shè)不夠完善，民間調(diào)解組織和調(diào)解人員欠缺。信訪信息化功能不強(qiáng)，網(wǎng)上信訪渠道不發(fā)達(dá)。實(shí)踐中，也不排除在對待非法信訪人員、纏訪人員、鬧訪人員等治理時偏軟，導(dǎo)致部分信訪人員拿“信訪”要挾地方基層政府現(xiàn)象偶有發(fā)生。在處理涉及“三跨三分離”信訪問題時，因分工、職能、權(quán)限、經(jīng)費(fèi)保障等方面的影響，部分地方政府作為信訪穩(wěn)定的責(zé)任主體，在協(xié)調(diào)解決時偶有遇到有屬事單位、主管部門等不太主動的問題等。

三、旗幟鏡鑒：“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的實(shí)質(zhì)

習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，50多年前，浙江楓橋干部群眾創(chuàng)造了“依靠群眾就地化解矛盾”的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，并根據(jù)形勢變化不斷賦予其新的內(nèi)涵，成為全國政法綜治戰(zhàn)線的一面旗幟。浙江省各級黨委和政府高度重視學(xué)習(xí)推廣“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，緊緊扭住做好群眾工作這條主線，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供了重要保障?！皸鳂蚪?jīng)驗(yàn)”具有旺盛生命力的奧秘在于抓住了基層工作的根本，符合科學(xué)發(fā)展規(guī)律、契合社會整合原則、切合現(xiàn)代哲學(xué)思維、融合當(dāng)?shù)匚幕瘋鹘y(tǒng)。楓橋人創(chuàng)造、發(fā)展了楓橋經(jīng)驗(yàn)，在得到認(rèn)可、認(rèn)證、推廣后，楓橋人更加確信：只要精心維護(hù)、發(fā)掘，這是一眼永不干枯的源泉。[2]

四、破解之道：應(yīng)用“楓橋經(jīng)驗(yàn)”治理基層信訪問題

在信訪領(lǐng)域?qū)π旁L反映的涉及人民群眾切身利益的突出問題，要高度重視、認(rèn)真解決。要正確把握聯(lián)系群眾、保護(hù)權(quán)益、維護(hù)秩序的信訪工作定位，堅(jiān)持暢通信訪渠道與維護(hù)信訪秩序并重、創(chuàng)新機(jī)制與強(qiáng)化責(zé)任并舉、主張權(quán)利與履行義務(wù)統(tǒng)一、依法辦事與思想教育結(jié)合的原則，切實(shí)做到群眾訴求合理的問題解決到位、訴求無理的思想教育到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理。

（一）開展領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪工作

實(shí)踐證明，楓橋的群眾結(jié)合不同歷史時期的現(xiàn)實(shí)情況創(chuàng)造了“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，通過尊重群眾的自我創(chuàng)造探索了許多解決問題的新途徑和新方法，并使群眾的創(chuàng)造和黨政部門的領(lǐng)導(dǎo)得到了有機(jī)結(jié)合，取得了很好的成效。在新時期，重慶市扎實(shí)有效地繼續(xù)開展好領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪活動群眾工作，領(lǐng)導(dǎo)干部積極行動，以“群眾工作日”“一線工作日”“社區(qū)工作日”“企業(yè)服務(wù)日”等方式接訪下訪群眾，采取領(lǐng)導(dǎo)包案方式，如D區(qū)以“民生服務(wù)團(tuán)”為載體，堅(jiān)持每周、每月定期帶案到社區(qū)下訪走訪，以開院壩現(xiàn)場會等方式解決群眾反映的民生問題;等等。在對待信訪、上訪“三跨三分離”的群眾時，堅(jiān)持群眾觀點(diǎn)和思想，做到細(xì)心、耐心、熱心、貼心、舒心、誠心服務(wù)，千方百計(jì)解決信訪群眾反映的切合實(shí)際合理問題，確保基層信訪問題就地解決，矛盾糾紛不上交。例如周某系B區(qū)人，其在2010年4月因工受傷致殘案件被J區(qū)法院判決勝訴，在執(zhí)行中，因被申請人的企業(yè)資產(chǎn)不夠執(zhí)行周某勝訴的標(biāo)的，周某就占據(jù)了被申請人此前在D區(qū)租賃的廠房，后租賃合同到期，周某仍占據(jù)先前租賃的廠房，以期在征地拆遷時解決自己的執(zhí)行案件。周某的問題屬于典型的“三跨三分離”信訪問題，B區(qū)、J區(qū)、D區(qū)的基層黨委政府積極踐行黨的群眾路線，不作推脫回避，迎難而上，積極參與該問題化解，J區(qū)把周某執(zhí)行案作為專案掛牌督辦，B區(qū)、區(qū)D街鎮(zhèn)相關(guān)工作人員，在生活上、思想上、情感上不間斷地按規(guī)定給予周某及其家人關(guān)照和社會救助，引導(dǎo)其依法解決問題，迄今為止，周某堅(jiān)持依靠法律解決自己的問題，未曾纏訪、鬧訪或者非法信訪。

（二）開展矛盾風(fēng)險攻堅(jiān)和專項(xiàng)治理

實(shí)踐中，重慶市不斷創(chuàng)新群眾工作方法，緊扣社會矛盾變化，以實(shí)際問題作為工作導(dǎo)向，制定了防范化解社會矛盾風(fēng)險攻堅(jiān)實(shí)施方案，同時細(xì)化專項(xiàng)治理工作方案進(jìn)行配套落實(shí)，壓實(shí)責(zé)任，防控重大社會穩(wěn)定風(fēng)險和化解信訪突出問題。例如，著重在矛盾問題高發(fā)易發(fā)、影響社會穩(wěn)定的重點(diǎn)領(lǐng)域，分層級、分行業(yè)、分區(qū)域展開集中攻堅(jiān)或者專項(xiàng)治理，遏制矛盾高發(fā)，防止各類風(fēng)險交織疊加集聚升級。對那些訴求強(qiáng)烈、活動頻繁、聯(lián)動性較強(qiáng)的征地拆遷上訪老戶等特定利益群體，加強(qiáng)綜合化解和源頭防范，實(shí)行節(jié)日走訪慰問、暖心陪同等多種關(guān)懷方式感化教育，在合理范圍內(nèi)盡最大努力解決此類人員的實(shí)際生活需要。還有，領(lǐng)導(dǎo)干部包案化解重點(diǎn)問題領(lǐng)域疑難信訪案件，建立臺帳專項(xiàng)治理重復(fù)信訪，加大信訪老戶、信訪積案化解。

（三）建立信訪專項(xiàng)督察壓實(shí)責(zé)任

為把信訪工作責(zé)任落到實(shí)處，確保矛盾糾紛化解在基層，推動陽光信訪與法治信訪，群眾有事讓干部先知、先覺、先行，重慶市每年對信訪工作進(jìn)行專項(xiàng)督察，壓實(shí)信訪工作責(zé)任制。從多個市級部門以抽調(diào)方式，組成多個由廳局級領(lǐng)導(dǎo)任組長的領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪信訪工作（群眾工作）督導(dǎo)組，各區(qū)縣同時也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)干部下訪接訪信訪工作（群眾工作）督查組，每年分上半年、下半年兩個階段分片以集中督導(dǎo)方式進(jìn)行信訪工作專項(xiàng)督導(dǎo)。同時，在市級信訪部門還設(shè)立市信訪工作（群眾工作）聯(lián)席會議辦公室，負(fù)責(zé)聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)督導(dǎo)事項(xiàng)，尤其在督導(dǎo)組發(fā)現(xiàn)涉及“三跨三分離”信訪問題時，被督導(dǎo)單位化解此類問題困難重重時，督導(dǎo)組可通過督導(dǎo)聯(lián)席會議方式搭建不同部門溝通協(xié)調(diào)平臺，化解信訪問題更加直接、高效。如一起在D區(qū)因公租房農(nóng)貿(mào)市場配套而引發(fā)的大規(guī)模激訪問題，涉事單位涉及到市級部門、市屬的物業(yè)單位等多個部門，D區(qū)政府協(xié)調(diào)化解難度極大，此時，在督導(dǎo)組大力協(xié)調(diào)下，由市信訪工作（群眾工作）聯(lián)席會議辦公室召集多家涉事單位，以聯(lián)席會的方式搭建溝通平臺，積極推動信訪問題化解。

（四）形成平安治理聯(lián)動格局

黨的十八大提出“要圍繞構(gòu)建中國特色社會主義管理體系，加快形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制。”從歷史發(fā)展來看，“楓橋經(jīng)驗(yàn)”在依靠群眾就地化解矛盾的同時，其原創(chuàng)性理念中還蘊(yùn)含著組織和發(fā)動群眾實(shí)行群防群治，維護(hù)社會治安的思想。新形勢下“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的特征之一就是構(gòu)筑了縱橫交錯的，包括群防群治網(wǎng)、社區(qū)警務(wù)網(wǎng)、綜治工作網(wǎng)在內(nèi)的社會治安防控網(wǎng)絡(luò)。[3]實(shí)踐中，重慶市多個區(qū)縣街鎮(zhèn)設(shè)立了社會綜合治理中心，由公安、司法等多部門共同參與到社會綜合治理工作中，在整合了矛盾糾紛化解資源的基礎(chǔ)上，建立有“王某調(diào)解工作室”“老馬調(diào)解室”“苗嬢嬢解疙瘩調(diào)解隊(duì)”等民間調(diào)解組織，到村社、進(jìn)家庭，及時調(diào)解處理矛盾糾紛，化解不穩(wěn)定因素。實(shí)踐中，街鎮(zhèn)的綜治中心功能輻射到各社區(qū)、村落，充分調(diào)動社區(qū)綜治員、律師服務(wù)隊(duì)等作用，動員和依靠群眾共同參與社會治理，及時排查矛盾糾紛風(fēng)險，采用“問題收集、活動組織、交辦督辦、辦結(jié)回訪、督察通報(bào)”五步工作法，統(tǒng)籌各職能部門職能，確保群眾信訪問題得到及時受理，嚴(yán)格信訪工作者規(guī)范程序和處理流程，運(yùn)用情理法手段多元化解決糾紛，使得信訪問題就地化解，避免形成積案。在社區(qū)警務(wù)網(wǎng)基礎(chǔ)上，拓展群防群治網(wǎng)等綜合治理網(wǎng)絡(luò)，橫向到邊、縱向到底、不留死角的綜合治理網(wǎng)絡(luò)，把社會治安巡邏防控與網(wǎng)格化結(jié)合，發(fā)動網(wǎng)格員、治安聯(lián)防隊(duì)員、樓棟長、居民組長、物管小區(qū)負(fù)責(zé)人等參與，做到全天候全區(qū)域覆蓋，加大對車站、物業(yè)小區(qū)等區(qū)域巡查巡防力度，形成“政府、街鎮(zhèn)、村社、事權(quán)單位”四位一體良性互動的平安治理格局。同時，建成調(diào)解、行政裁決、行政復(fù)議、仲裁、訴訟等有機(jī)銜接、協(xié)調(diào)聯(lián)動、高效便捷的矛盾糾紛多元化機(jī)制，同時健全及時就地化解矛盾、動態(tài)排查、風(fēng)險評估、定期分析研判等協(xié)同長效社會矛盾綜合防控機(jī)制。

（五）重視信訪信息化和本土文化建設(shè)

信息時代，應(yīng)充分發(fā)揮信息網(wǎng)絡(luò)的作用。重慶市區(qū)縣、鎮(zhèn)街信訪專網(wǎng)已經(jīng)覆蓋，把“腳板走訪”與“網(wǎng)絡(luò)對話”有機(jī)結(jié)合起來，實(shí)行網(wǎng)上、網(wǎng)下辦信同步，在各社區(qū)、村落不斷加強(qiáng)網(wǎng)上信訪代理、民情QQ群等建設(shè)，為黨和政府了解民意、體察民情、化解民憂提供新渠道，為群眾實(shí)現(xiàn)自我管理、自我服務(wù)提供新平臺。依托群工系統(tǒng)、陽光政務(wù)、社區(qū)警務(wù)、信訪專網(wǎng)等，建立情報(bào)信息管理系統(tǒng)，動員多方力量采取靈活方式，拉網(wǎng)排查，切實(shí)掌握準(zhǔn)確信息，做到及時排查、匯總、上報(bào)、分析，確定，落實(shí)解決方案，讓信息成為行動的先導(dǎo)。

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的產(chǎn)生、發(fā)展有賴于當(dāng)?shù)氐纳剿幕⒏x文化、理學(xué)文化乃至村落文化、校園文化、企業(yè)文化等的滋養(yǎng)。文化在建構(gòu)機(jī)制、化解社會多元化矛盾中可以發(fā)揮粘合、催化、升華、定型的效用。[4]在重慶市，以J區(qū)H街道為例，街道充分挖掘坐落轄區(qū)內(nèi)的美術(shù)學(xué)院等高等教育文化資源，以文化人，把社會主義核心價值教育觀教育融入街道墻壁涂鴉，以直觀藝術(shù)形象的展示最美街道和社區(qū)、居民，合理利用轄區(qū)內(nèi)鐵路、港口等優(yōu)勢，組成特色行業(yè)義工、社區(qū)志愿者、心理咨詢師等社工團(tuán)隊(duì)，共同參與最美社區(qū)建設(shè)。此外，對信訪工作人員進(jìn)行定期輪訓(xùn)，不斷提升隊(duì)伍業(yè)務(wù)水平、法治素養(yǎng)和綜合能力，把信訪維穩(wěn)工作掛職鍛煉作為選拔中青年干部的必備環(huán)節(jié)。

（六）依法保護(hù)群眾合法權(quán)益和推動信訪法治化

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“對各類社會矛盾，要引導(dǎo)群眾通過法律程序、運(yùn)用手段解決，推動形成辦事依法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好環(huán)境?！狈墒歉黝惿鐣芾淼母颈Ｕ?，把群眾路線與法治方式結(jié)合起來，運(yùn)用法治思維和法治方式預(yù)防化解社會矛盾，是“楓橋經(jīng)驗(yàn)”所蘊(yùn)含的創(chuàng)新精神的必然要求。在處理基層群眾的信訪問題時，我市要求信訪工作者要時刻強(qiáng)化法治意識，運(yùn)用法治思維和方法，依法解決信訪群眾的各類問題，引導(dǎo)群眾自覺把法律作為指導(dǎo)和規(guī)范自身活動的基本行為準(zhǔn)則，通過法定程序表達(dá)訴求，依靠法律手段解決紛爭，運(yùn)用法律武器維護(hù)權(quán)益。如重慶市居民趙某戶籍在D區(qū)，現(xiàn)居住在C市J區(qū)，其父親因生病在C市Y區(qū)隸屬市級主管的醫(yī)院就醫(yī)手術(shù)，趙某父親出院后不久死亡，趙某認(rèn)為其父親屬于醫(yī)療事故死亡，醫(yī)院應(yīng)當(dāng)賠償;其曾向有關(guān)部門信訪要求立案查處，但遲遲未得到回復(fù);趙某因此不滿，固執(zhí)地選在重要節(jié)點(diǎn)多次進(jìn)京上訪，被屢次思想教育和接回勸返后又反復(fù)進(jìn)京上訪。趙某的戶籍所在D區(qū)政府積極行動，一方面組織趙某、涉事醫(yī)院及其主管部門共同參與化解，另一方面依法引導(dǎo)趙某走司法途徑維護(hù)自身合法權(quán)益。

在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，信訪法治化是政府和群眾共同期待。當(dāng)前，重慶市各區(qū)縣正在不斷加強(qiáng)信訪與其他職能部門對接，聯(lián)動甄別信訪問題;充分發(fā)揮法律顧問作用，在有條件的街鎮(zhèn)設(shè)立法律診所及涉法涉訴聯(lián)合接訪中心，建立與法律、檢察院、司法、公安等政法部門聯(lián)席會議制度，實(shí)行訴訟和信訪分離。對已經(jīng)或依法應(yīng)當(dāng)通過行政復(fù)議、仲裁、訴訟等法定途徑解決的訴求，引導(dǎo)信訪人依法向有關(guān)機(jī)關(guān)提出，努力使他們的合法合理訴求通過法定途徑得到解決，充分保護(hù)信訪人員的合法權(quán)益，讓信訪人切實(shí)感受到只要依法律按程序，就能公正有效解決問題。嚴(yán)格治理越級信訪和違法上訪、非法維權(quán)對，那些無理長期纏訪、鬧訪、以上訪為籌碼要挾對政府維穩(wěn)無理要求等非法信訪者，公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門在查明事實(shí)，固定證據(jù)的基礎(chǔ)上，依法打擊，決不姑息，力求“打擊一個、教育一片”的社會效果。

五、結(jié)語

“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的最大特色就是“依靠群眾就地化解矛盾。”基層信訪問題從群眾來，最佳的解決方案就是應(yīng)當(dāng)密切聯(lián)系、組織動員群眾，依靠群眾的智慧和方法化解矛盾糾紛。重慶市在鏡鑒“楓橋經(jīng)驗(yàn)”基礎(chǔ)上，以領(lǐng)導(dǎo)干部接訪下訪作為信訪工作抓手，堅(jiān)持抓源頭、抓苗頭、抓基層、抓基礎(chǔ)，把矛盾化解在基層、把問題解決在當(dāng)?shù)亍央[患消除在萌芽狀態(tài)，傳承并創(chuàng)新具有本地特色的新“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，無疑是在具有中國特色基層信訪治理之路的有益探索，值得肯定并大力弘揚(yáng)。

參考文獻(xiàn)：

[1]沈恒斌，吳少鷹.新時期社會矛盾糾紛的表現(xiàn)形式及其多元化解決機(jī)制建構(gòu)思路[J].法治論壇，2007（1）.

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[3]徐賢輔.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的誕生和早期發(fā)展[J].浙江警學(xué)，2013（2）：41-49.

[4]周慶，蒲輝，傅建勇，胡張力.“楓橋經(jīng)驗(yàn)”對化解社會多元化矛盾的啟示[J].北京人民警察學(xué)院學(xué)報(bào).2011（2）：35.

作 ?者：陳 洪，重慶市三中法院黨組成員、副院長

潘建興，重慶市第五中級人民法院法官助理

責(zé)任編輯：馬 健