以法律的視角探討新疆地區(qū)農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展

王騰飛　陳亞盟　阿米娜·阿力甫

摘 要 農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要支撐，在精準扶貧和鄉(xiāng)村振興中具有重要意義。新疆具有特殊的地理區(qū)位，有著適宜發(fā)展農(nóng)業(yè)的自然環(huán)境，新疆農(nóng)業(yè)的發(fā)展不但能夠增加各族群眾的收入，實現(xiàn)脫貧致富，更有利于新疆的社會穩(wěn)定和長治久安。新階段新疆的農(nóng)民專業(yè)合作社正處于快速發(fā)展階段，數(shù)量質(zhì)量都有所提升，但是在內(nèi)部管理、政府監(jiān)管、政策落實等方面還存在一些問題，本文以法律視角，立足新疆特殊的環(huán)境，對新疆農(nóng)民專業(yè)合作社進行研究，探尋適宜新疆發(fā)展的農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展之路。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民專業(yè)合作社 鄉(xiāng)村振興 精準扶貧

基金項目：新疆維吾爾自治區(qū)社科基金項目2018年度法學(xué)研究課題“以農(nóng)村合作社為依托創(chuàng)新南疆精準扶貧機制法律問題研究（18BFX044）”階段性研究成果。

作者簡介：王騰飛，新疆理工學(xué)院，講師，研究方向：經(jīng)濟法、行政法;陳亞盟，阿克蘇職業(yè)技術(shù)學(xué)院，研究方向：行政法、經(jīng)濟法;阿米娜·阿力甫，新疆理工學(xué)院，研究方向：行政法、經(jīng)濟法。

中圖分類號：D922.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.088

一、新疆地區(qū)發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的重要意義

（一）農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要支撐

三農(nóng)問題一直是我國發(fā)展的重要問題，我國有9億多農(nóng)民生活在農(nóng)村，以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，三農(nóng)問題不僅是經(jīng)濟問題，更關(guān)系到社會的穩(wěn)定和國家的糧食安全。但是由于長期以來我國為了實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化，發(fā)展的重點在大城市，發(fā)展的著力點在工商業(yè)，對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村建設(shè)投入較少，這也導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)民問題已經(jīng)成為我國社會發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)。為了改變這一現(xiàn)狀，本世紀國家開始提出工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，黨的十九大又進步一明確了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，這些舉措為農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了千載難逢的機遇。農(nóng)村的主要問題是如何讓土地資源產(chǎn)生更多的收益，從而實現(xiàn)農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展。長期以來，我國農(nóng)村走的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，這在80、90年代極大的提高了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，實現(xiàn)了農(nóng)村由吃糠咽菜到吃飽穿暖的轉(zhuǎn)變。但是，隨著社會的快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)機械化程度的提高、勞動力成本的增加、農(nóng)產(chǎn)品競爭壓力增大等因素各家各戶單打獨斗式的經(jīng)營模式已經(jīng)不能滿足農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展。經(jīng)過多年的探索，一種以農(nóng)村家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)，將農(nóng)戶、農(nóng)產(chǎn)品銷售、加工、運輸、貯藏等經(jīng)營者以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)者聯(lián)合起來的農(nóng)民專業(yè)合作社開始逐步發(fā)展起來。為了促進農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，國家專門出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社法》來規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展，經(jīng)過多年發(fā)展，農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)成為實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要支撐。

（二）發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社有利于發(fā)揮新疆農(nóng)牧業(yè)資源優(yōu)勢

新疆土地資源豐富，全區(qū)農(nóng)林牧可直接利用土地面積10億畝，占全國農(nóng)林牧宜用土地面積的十分之一以上?，F(xiàn)有耕地6180多萬畝，人均占有耕地2.69畝，為全國平均水平的2倍，新疆的棉花、小麥、玉米、油料、蘋果、核桃、巴旦木、葡萄等農(nóng)作物已經(jīng)成為我國重要的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地。新疆天然草原面積7.2億畝，占全國可利用草原面積的14.5%，是全國五大牧區(qū)之一。新疆全年日照時間平均2600-3400小時，居全國第二位，為特色優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品種植提供了良好的自然條件。 隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展，新疆農(nóng)牧業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，確立了糧食、棉花、特色林果業(yè)、畜牧業(yè)和區(qū)域性特色農(nóng)業(yè)。農(nóng)業(yè)機械化水平位居全國前列，主要農(nóng)作物綜合機械化率超過82%。但是現(xiàn)階段新疆優(yōu)勢的土地資源、光照資源在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中并沒有發(fā)揮出明顯的優(yōu)勢，通過發(fā)展農(nóng)牧業(yè)農(nóng)民專業(yè)合作社可以將新疆的優(yōu)勢資源整合起來，從而促進新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（三）發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社有利于鄉(xiāng)村振興和精準扶貧

首先，新疆地處我國西北邊陲，占國土面積的1/6，土地遼闊，有著發(fā)展農(nóng)牧業(yè)的天然優(yōu)勢，但是由于新疆遠離內(nèi)地，距離中部地區(qū)有4000多公里，沿海發(fā)達地區(qū)5000多公里，路途遙遠再加上新疆特色農(nóng)牧產(chǎn)品多為保質(zhì)期短的牛羊肉、哈密瓜、香梨、紅棗等，使得大量具有優(yōu)良品質(zhì)的特色農(nóng)產(chǎn)品不能有效的轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟效益，農(nóng)民的收入還是處于較低水平，尤其是南疆四地州中的克州、和田和喀什更是國家級的連片貧困地區(qū)。其次，新疆人口2400萬，多民族聚居，農(nóng)村人口占到50%左右，多民族聚居創(chuàng)造了新疆多彩的民族文化和鮮明的區(qū)域特點，但是不同的語言風(fēng)俗又造成了交流的障礙，尤其是大部分民族同胞居住在農(nóng)村，信息閉塞造成了農(nóng)產(chǎn)品的滯銷，農(nóng)民收入得不到保障。因此，通過對新疆農(nóng)民專業(yè)合作社的研究有助于提升新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；瑥亩龠M新疆農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民收入，實現(xiàn)新疆鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和全面脫貧的目標。

二、 新疆農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展現(xiàn)狀

（一）存在“空殼社”情況

農(nóng)民專業(yè)合作社作為組織帶動小農(nóng)戶發(fā)展生產(chǎn)、銜接產(chǎn)銷、助力脫貧攻堅、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村振興等方面的重要組織，在新疆農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中起了重要作用，但是通過調(diào)研也發(fā)現(xiàn)了一些問題，其中比較突出了就是有些農(nóng)民專業(yè)合作社徒有其表，沒有真正發(fā)揮農(nóng)民合作社的作用，淪為“僵尸社”“空殼社”的情況。具體表現(xiàn)形式如下：一是無農(nóng)民成員實際參與;二是無實質(zhì)性生產(chǎn)經(jīng)營活動;因經(jīng)營不善停止運行，但是沒有注銷。這些“空殼社”的存在，極大的擾亂了農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展的秩序，消弱了農(nóng)民參加合作社的積極性，同時也給政府在制定相關(guān)農(nóng)民合作社政策時錯誤引導(dǎo)。

（二） 合作社內(nèi)部發(fā)展機制不健全

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多新疆農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)部發(fā)展機制不健全，缺乏發(fā)展的內(nèi)生動力。一是發(fā)展目的不明確。有些農(nóng)民專業(yè)合作社的成立不是為了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展而是為了完成政府的任務(wù)或者是為了獲得國家專項補貼和稅收優(yōu)惠。二是內(nèi)部管理制度不健全，有些農(nóng)民專業(yè)合作社民主管理制度、財物管理制度、會計制度等規(guī)章制度多流于形式。三是缺乏長遠發(fā)展意識，有些農(nóng)民專業(yè)合作社的社員對于合作社的發(fā)展思路不清晰，沒有長遠規(guī)劃。

（三）專業(yè)合作社層次比較低

目前新疆農(nóng)民專業(yè)合作社涉及的行業(yè)比較多，數(shù)量也在急劇增長。最為常見的有種植業(yè)合作社（紅棗、香梨、核桃等特色林果業(yè)）、畜牧業(yè)（羊、牛、豬等）、銷售合作社（農(nóng)資、農(nóng)產(chǎn)品）等。在這些合作社中，最常見的模式多為產(chǎn)銷一體化的粗放型發(fā)展模式，專業(yè)合作社成員統(tǒng)一購買農(nóng)資、分散種植，最后再統(tǒng)一銷售，這種合作模式相對于農(nóng)戶單打獨斗有了很大進步，但是對于隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的深入，這種模式的農(nóng)民專業(yè)合作社已經(jīng)不太適應(yīng)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

三、新疆農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展對策

（一）提高合作社的專業(yè)化水平

新疆農(nóng)民專業(yè)合作社相對于國內(nèi)外比較先進的合作社模式來說還處于合作社的初級階段，除了產(chǎn)銷一體化合作社以外，生產(chǎn)服務(wù)類合作社、購買服務(wù)類合作社、加工和運銷服務(wù)類合作社等合作社模式都是在傳統(tǒng)購銷合作社模式上的升級，農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的重要支撐，不僅僅承擔(dān)著農(nóng)產(chǎn)品購銷這樣的簡單職能，更承擔(dān)著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式改革的重任。農(nóng)業(yè)改革是一個系統(tǒng)化的工程，包括土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)科學(xué)種植、農(nóng)產(chǎn)品深加工、農(nóng)產(chǎn)品銷售、物流運輸?shù)雀鱾€環(huán)節(jié)，農(nóng)民專業(yè)合作社可以將以上各個階段進行優(yōu)化和整合，以合作社作為一個平臺，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的各個環(huán)節(jié)的發(fā)展水平，從而促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

（二）將精準扶貧與合作社相結(jié)合創(chuàng)辦扶貧互助農(nóng)民合作社

由于新疆特殊的地理區(qū)位導(dǎo)致從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的部分農(nóng)村地區(qū)還沒有脫離貧困，尤其是南疆三地州作為國家重點聯(lián)片貧困地區(qū)，到2020年完成全面脫貧的任務(wù)還是很艱巨的。農(nóng)民專業(yè)合作社作為一種經(jīng)過歷史檢驗的好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，對于農(nóng)業(yè)的發(fā)展有著巨大的促進作用。將合作社的發(fā)展與精準扶貧結(jié)合起來，不但能夠幫助貧困戶早日脫貧，更能夠提升新疆農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。扶貧互助農(nóng)民合作社是一種以帶動貧困戶脫貧增收為目的的農(nóng)民合作組織，主要指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)上，由村民委員會、政府部門、“訪惠聚”駐村工作隊等牽頭，按照自愿、互利、民主、平等的合作原則，吸納建檔立卡貧困戶入社或提供就業(yè)崗位，帶有明顯幫扶性質(zhì)的農(nóng)民合作社。扶貧互助農(nóng)民合作社統(tǒng)籌利用各類扶持資金，因地制宜發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，形成貧困農(nóng)戶、村集體、合作社利益聯(lián)結(jié)共同體。通過建立扶貧互助農(nóng)民合作社可以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、提高貧困戶組織化程度、增加貧困戶收入、壯大村集體經(jīng)濟，最終實現(xiàn)打贏中央、自治區(qū)打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的戰(zhàn)略部署和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

（三）政府要加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的監(jiān)管

由于農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的重要支撐，而且隨著農(nóng)村改革的不斷推進，農(nóng)民專業(yè)合作社的作用越來越大。隨著新疆農(nóng)民專業(yè)合作社的快速發(fā)展，各類型的農(nóng)民專業(yè)合作社如雨后春筍般出現(xiàn)，極大的促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但是由于缺乏有效的管理，導(dǎo)致各種“空殼社”、“僵尸社”、騙補貼社、從事非法金融活動合作社大量存在，極大的擾亂了農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展秩序?，F(xiàn)階段，政府應(yīng)該加大對農(nóng)民專業(yè)合作社的管理力度，引導(dǎo)農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展從追求數(shù)量的粗放型提高到最求質(zhì)量的集約型發(fā)展。一是要完善規(guī)范農(nóng)民專業(yè)合作社的各項法律法規(guī)，使其有章可循。二是要摸底排查，對新疆登記在冊的農(nóng)民合作社開展摸底排查，摸清底數(shù)、掌握實情。農(nóng)業(yè)農(nóng)村、市場監(jiān)管、水利、稅務(wù)、林草、供銷等部門和單位要形成信息共享機制，要做到對農(nóng)民專業(yè)合作社全方位立體式的監(jiān)管。三是要形成動態(tài)機制，要綜合運用“雙隨機、一公開”監(jiān)管、信息公示等手段，開展合作社運行情況動態(tài)監(jiān)測。四是加強對農(nóng)民專業(yè)合作社的指導(dǎo)和服務(wù)。加強基層合作社新型農(nóng)民隊伍建設(shè)，鼓勵社會力量共同參與，搭建農(nóng)民合作社指導(dǎo)服務(wù)平臺，為合作社提供設(shè)立輔導(dǎo)和跟蹤指導(dǎo)服務(wù)。五是市場監(jiān)管部門加強合作社登記管理，依法規(guī)范登記注冊，從源頭上把好質(zhì)量關(guān)，探索簡化合作社注銷登記程序，暢通合作社退出渠道。

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