“終局性”行政裁決的制度設(shè)計(jì)研究

摘 要 行政裁決在解決糾紛方面具有諸多優(yōu)勢(shì)，為充分發(fā)揮行政裁決的功能與作用，本文認(rèn)為應(yīng)該賦予行政裁決終局性的法律效力，并就終局性行政裁決的制度設(shè)計(jì)及如何對(duì)行政裁決加以監(jiān)督展開制度層面的探討。

關(guān)鍵詞 行政裁決 終局性 監(jiān)督 制度

作者簡(jiǎn)介：陳朝暉，浙江省寧波市人民檢察院公益訴訟部四級(jí)高級(jí)檢察官，研究方向：公益訴訟、訴訟法學(xué)及檢察實(shí)務(wù)工作。

中圖分類號(hào)：D925? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.09.012

黨的十八屆四中全會(huì)提出：“健全行政裁決制度，強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)解決同行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛功能”。2018年12月31日，中辦、國(guó)辦印發(fā)了《關(guān)于健全行政裁決制度加強(qiáng)行政裁決工作的意見》（下簡(jiǎn)稱《意見》）。這為進(jìn)一步做好行政裁決工作提供了政策上的指引。相比于訴訟，行政裁決在解決糾紛方面具有許多優(yōu)勢(shì)，探索創(chuàng)新行政裁決制度，充分發(fā)揮其功能與作用，值得深入研究。

一、 行政裁決制度的近況與現(xiàn)狀

考察我國(guó)的政治史不難發(fā)現(xiàn)，行政權(quán)一直在社會(huì)管理與治理中發(fā)揮著主導(dǎo)的作用，行政機(jī)關(guān)也歷來(lái)在自然地承擔(dān)著處理民眾糾紛的職能。這種職能作用體現(xiàn)在現(xiàn)代、當(dāng)代行政管理中，一個(gè)明顯的表現(xiàn)形式就是行政機(jī)關(guān)以行政裁決的方式處理與其管理職能相關(guān)的民事糾紛。在我國(guó)現(xiàn)今社會(huì)中，行政裁決作為政府的職能之一，在社會(huì)法治化過(guò)程中發(fā)揮著不可或缺的作用。但是，與對(duì)行政裁決工作日益提高的要求相比，行政裁決工作的現(xiàn)狀卻是：行政裁決制度在各個(gè)行政領(lǐng)域的發(fā)展不平衡;在行政法治日趨完善的進(jìn)程中，行政裁決制度的發(fā)展甚至出現(xiàn)不見擴(kuò)展反呈萎縮的跡象。例如，1989年發(fā)布的《環(huán)境保護(hù)法》第 41 條規(guī)定，造成環(huán)境污染危害的，有責(zé)任排除危害，并對(duì)直接受到損害的單位或者個(gè)人賠償損失。賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，由環(huán)境保護(hù)行政主管部門或者其他依照法律規(guī)定行使環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)的部門處理;當(dāng)事人對(duì)處理決定不服的，可以向人民法院起訴。當(dāng)事人也可以直接向人民法院起訴。而2014年修訂后的環(huán)境保護(hù)法則沒(méi)有類似的規(guī)定。

二、行政裁決的性質(zhì)探討

行政裁決是一種什么行為？最近幾十年來(lái)，關(guān)于行政裁決性質(zhì)的認(rèn)識(shí)，是有一個(gè)過(guò)程的。筆者發(fā)現(xiàn)，我國(guó)許多關(guān)于行政裁決的規(guī)定產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代，在1990年行政訴訟法發(fā)布實(shí)施之前，涉及行政裁決的相關(guān)訴訟被作為民事訴訟對(duì)待， 在1990年行政訴訟法施行后，盡管存在理論上的爭(zhēng)議，但從實(shí)際規(guī)定上來(lái)看，對(duì)行政裁決的訴訟救濟(jì)是轉(zhuǎn)向于采用行政訴訟的方式進(jìn)行了。 也就是說(shuō)，實(shí)際上是把行政裁決看成是一種具體行政行為了?，F(xiàn)在的主流觀點(diǎn)，也是把行政裁決作為具體行政行為來(lái)看待。對(duì)此觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為雖然從表面上看有助于明確行政裁決的法律屬性與法律效力，但是從實(shí)際效果上來(lái)看，收到的卻并非是一種積極的、促進(jìn)性的效果。究其原因，筆者認(rèn)為，這既與現(xiàn)行行政裁決制度下，作出行政裁決的行政機(jī)關(guān)可能會(huì)經(jīng)常性地面臨被訴的風(fēng)險(xiǎn)與負(fù)擔(dān)有關(guān)，也與行政裁決基本上不具有終局性的效力從而影響到當(dāng)事人申請(qǐng)行政裁決的積極性以及影響到行政機(jī)關(guān)作出行政裁決的積極性有關(guān)。為了減少成為行政訴訟被告的風(fēng)險(xiǎn)，也為了避開行政裁決并不具有終局的效力、裁決了也還是可能起不到實(shí)際作用的這樣一種尷尬境地，行政裁決的適用日益減少、行政裁決制度規(guī)定漸顯萎縮也就在所難免了。

那么，如何提高行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政裁決的積極性，發(fā)揮好行政裁決制度應(yīng)有的作用與功能呢？筆者認(rèn)為，取消行政裁決的可訴性，賦予行政裁決終局性的法律效力不失為一種解決之道。

行政裁決具備有終局性法律效力的條件：

（一）行政裁決特點(diǎn)賦予行政裁決成為終局性的自然屬性

研究行政裁決的特點(diǎn)，有助于更好地認(rèn)識(shí)行政裁決的屬性。行政裁決具有如下的特點(diǎn)：

1.專業(yè)性與專門化。一是行政裁決所要解決的糾紛中所涉及到的爭(zhēng)議事項(xiàng)往往具有很強(qiáng)的專業(yè)性。二是作行政裁決的部門及其工作人員熟悉所需要裁斷的糾紛涉及的相關(guān)專業(yè)知識(shí)，具有相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域豐富的知識(shí)與解決實(shí)際問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，熟悉并理解、了解相關(guān)糾紛所涉的事實(shí)與法律問(wèn)題。

2.公正性與高效化。行政裁決的效率與公平不是對(duì)立的。行政裁決具有運(yùn)行效率高的明顯優(yōu)勢(shì)。但是，有的觀點(diǎn)認(rèn)為行政裁決的優(yōu)點(diǎn)在于其高效，司法裁判的優(yōu)點(diǎn)在于公正性。對(duì)此，筆者不敢茍同。這種觀點(diǎn)，隱含著的深層意思實(shí)際上是把公正與高效人為地、生硬地對(duì)立起來(lái)了。筆者認(rèn)為，公正與高效并不矛盾，做到既公正又高效完全是可以的。行政裁決裁斷的是與行政管理工作密切相關(guān)的糾紛，由于與工作密切相關(guān)，這就成就了行政裁決高效的基礎(chǔ);同時(shí)，由于作裁決的主體基于與行政工作的相關(guān)性對(duì)所需裁決的事項(xiàng)就會(huì)有相當(dāng)?shù)牧私馀c知悉，進(jìn)行處理時(shí)自然得心應(yīng)手，高效快捷;此外，行政機(jī)關(guān)在與其行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的領(lǐng)域，就當(dāng)事人之間的糾紛進(jìn)行裁決，避免了當(dāng)事人為解決糾紛而去尋求另外部門的裁斷。由此使得行政裁決具備相比于訴訟更具高效率的優(yōu)勢(shì)，從而形成了行政裁決的效率。公正，則是秉持客觀、公平的態(tài)度與處斷方式，依照事實(shí)和法律，不偏不倚地作出裁決。公正，是一種處理問(wèn)題所秉持的觀念。這并不天然地會(huì)與行政裁決的效率形成對(duì)立。行政裁決完全可以把公正與高效很好地結(jié)合起來(lái)，做到既公正又高效。

3.便捷性。行政裁決解決糾紛直接、關(guān)聯(lián)、專業(yè)，具有便捷性。當(dāng)然，便捷并非簡(jiǎn)化，同樣需要程序上與實(shí)體上的完整、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)。行政機(jī)關(guān)在其關(guān)聯(lián)密切的領(lǐng)域處理與行政職能相關(guān)的糾紛，既有利于矛盾糾紛的便捷解決，也有利于為以訴訟途徑解決糾紛起到分流作用，從一定程度上緩解法院訴訟案件日趨增多的壓力。

（二）行政裁決可以具有終局性的司法屬性

對(duì)于行政裁決的屬性問(wèn)題，現(xiàn)在理論界有著不同的認(rèn)識(shí)。有的認(rèn)為行政裁決屬于一種具體的行政行為。這是關(guān)于行政裁決屬性的主流觀點(diǎn)。有的認(rèn)為是司法行為或準(zhǔn)司法行為。也有觀點(diǎn)認(rèn)為有些行政裁決屬于民事行為，雖然持這種觀點(diǎn)的日益減少，但在行政訴訟法實(shí)施之前，行政裁決一般被視為民事行為。

筆者主張，既然行政裁決是行政機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)依據(jù)法律法規(guī)授權(quán)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行裁處的行為， 那么，這種行為其實(shí)就是一種司法意義上的糾紛裁斷行為，應(yīng)該賦予行政裁決以終局性的司法屬性。這里，可能會(huì)面對(duì)這樣的質(zhì)疑：行政裁決是行政機(jī)關(guān)作出的，那么，行政機(jī)關(guān)所作出的裁決怎么會(huì)有司法屬性呢？不得不說(shuō)這是一個(gè)需要解決但又不難解決的問(wèn)題。筆者認(rèn)為，這只是一個(gè)認(rèn)識(shí)問(wèn)題而非邏輯問(wèn)題。解決這個(gè)問(wèn)題的路徑，不是邏輯推理的路徑，而是需要進(jìn)行思想上、觀念上的轉(zhuǎn)變，即要認(rèn)識(shí)到行政機(jī)關(guān)也可以具有并履行部分司法職能，行政機(jī)關(guān)履行部分司法職能與其機(jī)關(guān)的行政屬性是不相悖的。然后，再在實(shí)際工作中對(duì)行政裁決的司法屬性加以規(guī)定就可以了。

三、終局性的行政裁決程序設(shè)計(jì)探要

如果賦予了行政裁決終局性的司法屬性，那么，在這樣的行政裁決制度設(shè)計(jì)方面有必要研究解決的問(wèn)題有：

設(shè)計(jì)一套完善的行政裁決程序：制定一部行政裁決法無(wú)疑是規(guī)范行政裁決的最理想選擇。完善行政裁決制度，其中應(yīng)明確：

（一）行政裁決的實(shí)施主體

根據(jù)《意見》，行政裁決的主體是行政機(jī)關(guān)。從現(xiàn)有規(guī)定來(lái)看，有權(quán)作出行政裁決的主體種類較多，有一級(jí)政府機(jī)關(guān)，有政府機(jī)關(guān)中的某個(gè)部門，如《土地管理法》第16條規(guī)定，人民政府處理有關(guān)土地所有權(quán)和使用權(quán)的爭(zhēng)議;《醫(yī)療事故處理?xiàng)l例》第 38 條規(guī)定，由衛(wèi)生行政部門處理醫(yī)療事故爭(zhēng)議;《商標(biāo)法》第60條規(guī)定，根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，可以由工商行政管理部門處理侵犯注冊(cè)商標(biāo)專用權(quán)糾紛;《專利法》第57條規(guī)定，由國(guó)務(wù)院專利行政部門裁決取得實(shí)施強(qiáng)制許可的專利權(quán)使用費(fèi)爭(zhēng)議。

筆者認(rèn)為，在行政部門內(nèi)設(shè)一個(gè)專門的機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)處理本行政機(jī)關(guān)條線上的行政裁決事項(xiàng)是個(gè)較好的選擇。這樣，既有利于發(fā)揮與待裁決糾紛密切相關(guān)的優(yōu)勢(shì)，又有利于理順上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間就裁決所涉程序的履職問(wèn)題。

（二）行政裁決制度設(shè)計(jì)中的具體要素分析

1.當(dāng)事人的申請(qǐng)。這是行政裁決的前提。沒(méi)有當(dāng)事人的申請(qǐng)，或只有部分當(dāng)事人的申請(qǐng)，如部分當(dāng)事人申請(qǐng)裁決，部分不申請(qǐng)裁決，對(duì)這樣的情形，不能進(jìn)行裁決。

2.法律法規(guī)的規(guī)定。由法律法規(guī)對(duì)可以被裁決的糾紛類型與范圍作出明確規(guī)定。

3.科學(xué)的裁決程序。設(shè)計(jì)一套科學(xué)合理的裁決程序是至關(guān)重要的?？梢赃@樣設(shè)計(jì)：相關(guān)糾紛經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的第一次裁決后，當(dāng)事人不服裁決的，可以在一定時(shí)日內(nèi)如15日內(nèi)向作出第一次裁決的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)裁 。經(jīng)過(guò)復(fù)裁后的作出的裁決或者超過(guò)了申請(qǐng)復(fù)裁期限的初裁決定均為生效的終局性裁決。當(dāng)事人不服終局性裁決，可以向上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申訴，由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)裁進(jìn)行核裁，根據(jù)事實(shí)和法律，或者駁回核裁申請(qǐng)，或者作出核裁決定。經(jīng)過(guò)申訴后，當(dāng)事人還是不服的，或者受理申訴的行政機(jī)關(guān)逾期不作出核裁決定的，當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)監(jiān)督。在申訴或申請(qǐng)監(jiān)督期間，不影響生效裁決的既定效力。當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)履行生效裁決的決定，如果不履行的，可以向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。

4.行政裁決的監(jiān)督機(jī)制。為確保行政裁決的公正性與正確性，可以設(shè)計(jì)一套進(jìn)行救濟(jì)與監(jiān)督的相應(yīng)機(jī)制。

其一，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的救濟(jì)與監(jiān)督。制定對(duì)生效的終局性行政裁決的申訴程序。對(duì)生效裁決不服的，可以向作出復(fù)裁決定的行政機(jī)關(guān)的上一級(jí)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)核裁，接受核裁申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為終局的復(fù)裁決定有錯(cuò)誤的，可以指令作出復(fù)裁決定的行政機(jī)關(guān)重新作出決定，或者直接決定由本級(jí)行政機(jī)關(guān)審查作出核裁決定，該決定應(yīng)為終局性決定;接受申請(qǐng)的行政機(jī)關(guān)如果認(rèn)為終局的復(fù)裁決定沒(méi)有錯(cuò)誤的，作出駁回申請(qǐng)的決定，那么該案的終局裁決仍為原來(lái)的那個(gè)復(fù)裁決定。

其二，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。由檢察機(jī)關(guān)對(duì)生效行政裁決的合法性進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)事人可以向檢察機(jī)關(guān)申請(qǐng)對(duì)終局性的行政裁決進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)依當(dāng)事人的申請(qǐng)，對(duì)終局性的裁決進(jìn)行審查。此外，檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé) 中發(fā)現(xiàn)終局性的行政裁決具有侵害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益情形的，可以在無(wú)當(dāng)事人申請(qǐng)的情況下，依職權(quán)主動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)可以采用如下的監(jiān)督方式：第一，發(fā)核裁檢察建議。即建議相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)對(duì)終局性的裁決進(jìn)行核查。第二，對(duì)存在瑕疵情形，但不影響到裁決的實(shí)體正確的，向相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)發(fā)糾正違法通知書。第三，對(duì)確有錯(cuò)誤的終局性行政裁決向?qū)?yīng)的相關(guān)行政機(jī)關(guān)提出抗裁。接受抗裁的行政機(jī)關(guān)必須審查并作出新的裁決，當(dāng)然這個(gè)裁決是維持原來(lái)的終局性裁決，還是改變?cè)瓉?lái)的終局性裁決，需要視案件情況的不同來(lái)決定了。

其三，其他監(jiān)督 。如人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督等。

注釋：

例如1987年7月31日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于人民法院審理案件如何適用<土地管理法>第十三條<森林法>第十四條規(guī)定的批復(fù)》。

1991年的《關(guān)于貫徹執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的意見（試行）》第4條、第5條、第7條的規(guī)定。在2018年2月8日起施行的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》中，未明確將行政裁決排除在受案范圍之外，行政裁決依然具有可訴性。

楊健燕.行政裁決性質(zhì)探析[J].公民與法，2010（4）.

《意見》。

這里涉及到對(duì)首次裁決不服的處理問(wèn)題以及對(duì)生效的終局性裁決的監(jiān)督問(wèn)題，下文詳敘。

這里把不服裁決申請(qǐng)上級(jí)行政機(jī)關(guān)處理的，稱之為“復(fù)裁”。

人民檢察院履行職責(zé)包括履行法定的偵查、批準(zhǔn)逮捕、決定逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督、控告檢察等職責(zé)。

其他監(jiān)督如人大監(jiān)督、群眾監(jiān)督等等方式，在這里不展開論述。