淺議全面預(yù)算管理在公立醫(yī)院內(nèi)部控制體系中的作用

李欣

摘要：加強(qiáng)公立醫(yī)院內(nèi)部控制，實(shí)施全面預(yù)算管理，是公立醫(yī)院優(yōu)化流程、降低運(yùn)營成本、實(shí)現(xiàn)醫(yī)院戰(zhàn)略目標(biāo)的關(guān)鍵?；诖?，文章從內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理的概念入手，詮釋了內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理的重要性，然后分析了全面預(yù)算管理在公立醫(yī)院內(nèi)部控制體系建設(shè)中的作用，最后提出了如何在醫(yī)院內(nèi)部控制中把全面預(yù)算管理做到實(shí)處的幾點(diǎn)意見，希望能夠?yàn)楣⑨t(yī)院在內(nèi)部控制體系建設(shè)和如何落實(shí)全面預(yù)算管理等問題上提供一些參考。

關(guān)鍵詞：公立醫(yī)院;全面預(yù)算管理;內(nèi)部控制體系建設(shè)

近年來我國醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革正在不斷深化，公立醫(yī)院在這股新醫(yī)改的浪潮中初顯成效，為了滿足社會(huì)發(fā)展對醫(yī)療事業(yè)的需求，醫(yī)院開始注重“軟實(shí)力”的提升，從而實(shí)現(xiàn)對整體醫(yī)療服務(wù)水平和效率的提升。但公立醫(yī)院作為國家新醫(yī)改的重點(diǎn)對象，其面臨的風(fēng)險(xiǎn)也在擴(kuò)大化，除了我們常說財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、管理風(fēng)險(xiǎn)和醫(yī)療技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)外，醫(yī)療費(fèi)用的合理性、群眾對醫(yī)療服務(wù)的滿意度及醫(yī)療人員的責(zé)任心等都將成為醫(yī)院風(fēng)險(xiǎn)的導(dǎo)火索。此外，還有部分公立醫(yī)院內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制薄弱，決策和監(jiān)督機(jī)制缺位等問題。所以建立健全有效的內(nèi)部控制體系是保障組織權(quán)利規(guī)范、科學(xué)、高效運(yùn)行的有效手段。而醫(yī)院的全面預(yù)算管理在公立醫(yī)院內(nèi)部控制體系建設(shè)中起著重要的作用，醫(yī)院應(yīng)深入貫徹以全面預(yù)算為主線，以資金管控為核心的內(nèi)控體系建設(shè)工作思路。

一、公立醫(yī)院內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理的概述

（一）什么是公立醫(yī)院內(nèi)部控制

從靜態(tài)上看，公立醫(yī)院內(nèi)部控制是公立醫(yī)院為了防范和管控經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)而建立的內(nèi)部管理系統(tǒng)，該系統(tǒng)包含內(nèi)部控制環(huán)境、控制活動(dòng)、風(fēng)險(xiǎn)評估、信息和溝通、監(jiān)督等方面的內(nèi)容;從動(dòng)態(tài)上看，公立醫(yī)院內(nèi)部控制是指為了實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)、通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對公立醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控[1]。醫(yī)院圍繞制定的戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)，通過內(nèi)部控制制度和體系的建立健全，從而能夠預(yù)防和控制各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)可能產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)，保障醫(yī)院各項(xiàng)業(yè)務(wù)的順利開展和各項(xiàng)資產(chǎn)的安全穩(wěn)定。所以為了適應(yīng)新醫(yī)改的形勢要求和滿足醫(yī)院內(nèi)部管理的需求，公立醫(yī)院必須建立內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)內(nèi)部控制，優(yōu)化流程、節(jié)約資源，努力降低運(yùn)營成本。

（二）什么是醫(yī)院全面預(yù)算管理

全面預(yù)算管理是指醫(yī)院為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和經(jīng)營發(fā)展目標(biāo)，對預(yù)期內(nèi)的所有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，通過預(yù)算的方式進(jìn)行合理規(guī)劃、預(yù)計(jì)、測算和描述，并以預(yù)算為標(biāo)準(zhǔn)，對其執(zhí)行過程與結(jié)果進(jìn)行計(jì)量、調(diào)整、控制、考核、分析等一系列管理活動(dòng)的總稱[2]。醫(yī)院的全面預(yù)算管理是醫(yī)院經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行動(dòng)指南，是醫(yī)院所有管理工作的起點(diǎn)，是實(shí)現(xiàn)醫(yī)院戰(zhàn)略目標(biāo)的重要途徑。

從公立醫(yī)院為實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)來看，建立內(nèi)部控制體系和實(shí)現(xiàn)醫(yī)院全面預(yù)算管理是相輔相成、密不可分的整體。醫(yī)院的全面預(yù)算管理是戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃的直接體現(xiàn)，也是醫(yī)院實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的關(guān)鍵手段。而醫(yī)院要想實(shí)現(xiàn)資源的合理配置，就必須建立健全內(nèi)部控制體系。

二、全面預(yù)算管理在醫(yī)院內(nèi)部控制體系建設(shè)中發(fā)揮的重要作用

公立醫(yī)院內(nèi)部控制體系建設(shè)包括兩個(gè)層面的內(nèi)容，即單位層面內(nèi)部控制和業(yè)務(wù)層面的內(nèi)部控制。全面預(yù)算管理是內(nèi)部控制體系建設(shè)的起點(diǎn)，并且始終貫穿于內(nèi)部控制體系之中，它是保證醫(yī)院內(nèi)部控制有效實(shí)施的一個(gè)有力手段。醫(yī)院管理者為了更好的加強(qiáng)內(nèi)部控制，可以通過預(yù)算的形式將管理系統(tǒng)整合起來，實(shí)現(xiàn)對醫(yī)院的全面控制，從而促進(jìn)醫(yī)院達(dá)成發(fā)展目標(biāo)。

（一）單位層面內(nèi)部控制建設(shè)和全面預(yù)算管理的關(guān)系

單位層面的內(nèi)部控制建設(shè)與全面預(yù)算管理是相輔相成的。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.組織架構(gòu)建設(shè)方面

在全面預(yù)算管理的要求下，醫(yī)院組織架構(gòu)的建設(shè)尤為重要。要想實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的目標(biāo)、提高管理的效率，建立一個(gè)良好、高效的組織體系是基本保障。只有明確了醫(yī)院內(nèi)部各層級機(jī)構(gòu)的設(shè)置、職責(zé)權(quán)限的配置、人員配置及權(quán)限、工作流程等系統(tǒng)要求，才能保證醫(yī)院全面預(yù)算管理的順利實(shí)施;而醫(yī)院的全面預(yù)算管理是促進(jìn)醫(yī)院完善組織架構(gòu)建設(shè)的推動(dòng)力。

2.工作機(jī)制控制方面

為了有效實(shí)現(xiàn)醫(yī)院的內(nèi)部控制，醫(yī)院應(yīng)當(dāng)設(shè)置符合醫(yī)院實(shí)際情況的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。而全面預(yù)算管理的決策機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置是否合理就是對醫(yī)院工作機(jī)制是否健全的體現(xiàn)。通過預(yù)算管理體現(xiàn)醫(yī)院的“三權(quán)”分離，議事決策流程和相關(guān)部門的溝通機(jī)制。

（二）全面預(yù)算管理在單位業(yè)務(wù)層面內(nèi)控建設(shè)中的作用

1.收支業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

醫(yī)院中的醫(yī)療收入主要是在HIS系統(tǒng)中執(zhí)行的，風(fēng)險(xiǎn)較小。全面預(yù)算管理對收入的控制主要體現(xiàn)在醫(yī)院根據(jù)預(yù)定期內(nèi)的發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)營目標(biāo)，按一定的程序編制收入預(yù)算，確保醫(yī)院的一切收入統(tǒng)一納入預(yù)算管理，不得擅自坐收坐支現(xiàn)金，不得私設(shè)“小金庫”及賬外賬。

在支出內(nèi)部控制環(huán)節(jié)，重點(diǎn)要強(qiáng)化預(yù)算支出控制，確保公立醫(yī)院的一切支出統(tǒng)一納入預(yù)算管理，通過有效的預(yù)算管理機(jī)制規(guī)范和制約醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)行為活動(dòng)，還要加強(qiáng)各個(gè)預(yù)算歸口管理部門在預(yù)算管理業(yè)務(wù)中的參與度，明確各歸口管理部門的責(zé)任和分工。醫(yī)院的每一項(xiàng)支出都應(yīng)有相應(yīng)的預(yù)算支撐，各歸口管理部門要按年度預(yù)算嚴(yán)格把控各項(xiàng)支出，確保各項(xiàng)支出的發(fā)生均在年度預(yù)算控制內(nèi)，財(cái)務(wù)部門根據(jù)預(yù)算核準(zhǔn)用款計(jì)劃。支出預(yù)算為支出的內(nèi)部控制建立起了第一道屏障。

2.采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制

采購業(yè)務(wù)的工作原則就是“先預(yù)算，后計(jì)劃，再采購”，所以采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)，要執(zhí)行采購業(yè)務(wù)，必須要有項(xiàng)目預(yù)算。臨床及職能科室提出采購申請，采購執(zhí)行科室匯總、審核，根據(jù)年度預(yù)算安排，編制采購年計(jì)劃，采購計(jì)劃經(jīng)過審批后才能進(jìn)入采購程序。

3.資產(chǎn)管理內(nèi)部控制

全面預(yù)算管理在資產(chǎn)管理內(nèi)控中的作用主要體現(xiàn)在公立醫(yī)院資產(chǎn)形成的起點(diǎn)即資產(chǎn)配置過程中，隨著醫(yī)改的進(jìn)一步深化，政府正在不斷規(guī)范公立醫(yī)院的資產(chǎn)配置，公立醫(yī)院要及時(shí)關(guān)注相關(guān)政策法規(guī)，切實(shí)把好資產(chǎn)“入口關(guān)”，科學(xué)合理的編制資產(chǎn)預(yù)算。

4.建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)部控制

建設(shè)項(xiàng)目內(nèi)控的重點(diǎn)是對預(yù)算的控制，預(yù)算管理是對建設(shè)項(xiàng)目的事前控制。所有的建設(shè)項(xiàng)目必須編制概預(yù)算，并按規(guī)定報(bào)送審計(jì)。建設(shè)項(xiàng)目的概預(yù)算時(shí)項(xiàng)目決策和實(shí)施的主要依據(jù)，在項(xiàng)目實(shí)施過程中要嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目建設(shè)預(yù)算，按照審批后的投資計(jì)劃和預(yù)算金額對建設(shè)項(xiàng)目資金實(shí)行?？顚Ｓ茫瑖?yán)禁擅自超預(yù)算或無預(yù)算使用資金。

5.合同管理內(nèi)部控制

醫(yī)院簽訂的經(jīng)濟(jì)合同，應(yīng)關(guān)聯(lián)到相應(yīng)的預(yù)算項(xiàng)目中，即簽訂合同的前提是先有預(yù)算立項(xiàng)，真正實(shí)現(xiàn)無預(yù)算不支出。將合同管理與預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理相結(jié)合，增強(qiáng)醫(yī)院資源配置的合理性、科學(xué)性，有效提高資金的使用效益和管理效率。

三、如何在醫(yī)院內(nèi)部控制體系建設(shè)中落實(shí)全面預(yù)算管理的作用

（一）要在思想上重視全面預(yù)算管理，樹立全面預(yù)算管理的戰(zhàn)略發(fā)展地位

全面預(yù)算管理是醫(yī)院在一定時(shí)期內(nèi)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)、財(cái)務(wù)表現(xiàn)等方面的總體預(yù)測，是醫(yī)院內(nèi)部控制的一種方法，而且貫穿于醫(yī)院各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的事前、事中和事后的全過程，在醫(yī)院的內(nèi)部管理中發(fā)揮著計(jì)劃、協(xié)調(diào)、控制、評價(jià)等綜合管理功能。醫(yī)院全面預(yù)算管理是醫(yī)院管理的重要組成部分，也是醫(yī)院經(jīng)濟(jì)管理的主要手段。所以醫(yī)院必須把全面預(yù)算管理的工作放在一個(gè)戰(zhàn)略發(fā)展的重要位置，把預(yù)算作為醫(yī)院所有經(jīng)濟(jì)管理工作的起點(diǎn)，并且建立與之相對應(yīng)的內(nèi)部控制和監(jiān)督管理制度。

目前，我國許多公立醫(yī)院都建立了相應(yīng)內(nèi)部控制制度，但是也有部分公立醫(yī)院的內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)相對薄弱，執(zhí)行內(nèi)部控制的內(nèi)部或外部環(huán)境都不夠成熟，這對醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)效益是有一定影響的。為此，公立醫(yī)院更要樹立全面預(yù)算管理的意識，要從組織建設(shè)、管理理念和方法、制度健全和責(zé)權(quán)利的如何分配等多方面著手，建立一個(gè)科學(xué)合理有效的預(yù)算管理體系。與此同時(shí)，要對全員進(jìn)行宣教，提高預(yù)算和內(nèi)控的執(zhí)行力，對順利實(shí)施醫(yī)院預(yù)算管理和內(nèi)部控制提供有力保障。

（二）成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)

全面預(yù)算管理工作并非對醫(yī)院所有的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行預(yù)算控制，而是進(jìn)行相對全面的經(jīng)濟(jì)管理工作，所以就要建立全面的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)來完成預(yù)算管理工作。

一是要根據(jù)醫(yī)院的具體情況成立預(yù)算管理機(jī)構(gòu)，即預(yù)算管理委員會(huì)、預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)、預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)和預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。預(yù)算管理委員會(huì)是整個(gè)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的核心，所有預(yù)算決策都必須通過預(yù)算管理委員會(huì)審批后下發(fā)。預(yù)算管理工作機(jī)構(gòu)一般設(shè)預(yù)算管理辦公室，主要負(fù)責(zé)預(yù)算的編制、審查、協(xié)調(diào)、控制、調(diào)整等工作，保證預(yù)算管理工作的順利實(shí)施。預(yù)算管理執(zhí)行機(jī)構(gòu)是醫(yī)院各歸口管理部門，預(yù)算歸口管理部門在預(yù)算管理辦公室的指導(dǎo)下，開展本歸口部門的預(yù)算管理工作，執(zhí)行下達(dá)的預(yù)算。預(yù)算管理的監(jiān)督機(jī)構(gòu)是監(jiān)督檢查年度預(yù)算執(zhí)行情況的機(jī)構(gòu)，保障預(yù)算健康有效執(zhí)行。

二是制定各個(gè)預(yù)算管理機(jī)構(gòu)的責(zé)任制度和考核指標(biāo)。醫(yī)院各部門、各科室在進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，必須要按照預(yù)算管理的要求，對支出的合理性、規(guī)范性、科學(xué)性進(jìn)行控制，并且采用一定的制約手段，將醫(yī)院的管理和預(yù)算的執(zhí)行過程融合在一起，建立預(yù)算考核制度，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的剛性，確保預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）健全醫(yī)院的內(nèi)部控制制度

內(nèi)部控制是醫(yī)院完善組織架構(gòu)的重要組成部分，是公立醫(yī)院為實(shí)現(xiàn)其公益性而制定并實(shí)施的一系列制度流程。多年以來，很多公立醫(yī)院都存在著重醫(yī)療、輕管理，缺少運(yùn)營管理的方法，導(dǎo)致各種資源使用效率低下等問題。內(nèi)控制度的不健全，內(nèi)控流程的不規(guī)范已成為阻礙公立醫(yī)院發(fā)展的瓶頸。而公立醫(yī)院內(nèi)部控制中的全面預(yù)算管理具有全面性、戰(zhàn)略性、整體性等特點(diǎn)，因此醫(yī)院應(yīng)當(dāng)完善內(nèi)部控制制度，規(guī)范內(nèi)控流程，讓全面預(yù)算管理在內(nèi)部控制中真正發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)對醫(yī)院各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的事前、事中、事后的全方位控制，將醫(yī)院的潛在風(fēng)險(xiǎn)扼殺在萌芽中，確保醫(yī)院經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的科學(xué)化、合理化和規(guī)范化，提高醫(yī)院的經(jīng)濟(jì)效益。

（四）提高醫(yī)院全面預(yù)算管理的信息化水平

提高醫(yī)院全面預(yù)算管理的信息化水平，才能夠提高預(yù)算編制的合理性和有效性，才能實(shí)時(shí)準(zhǔn)確的進(jìn)行預(yù)算控制，分析預(yù)算執(zhí)行情況，反饋預(yù)算信息。先進(jìn)的預(yù)算控制信息化建設(shè)可以幫助醫(yī)院建立一種新的管理機(jī)制，改進(jìn)和整合工作流程，實(shí)現(xiàn)醫(yī)院內(nèi)部管理系統(tǒng)的相互改善和促進(jìn)，提高醫(yī)院內(nèi)部控制的管理水平和管理效率。

綜上所述，全面預(yù)算管理是公立醫(yī)院在當(dāng)前市場環(huán)境下，提高管理水平，提升綜合實(shí)力的有效途徑，也是健全內(nèi)部控制的重要工具。公立醫(yī)院的管理者必須正確認(rèn)識內(nèi)部控制和全面預(yù)算管理的積極作用，從全面預(yù)算管理的角度加強(qiáng)內(nèi)部控制，從醫(yī)院的制度建設(shè)、綜合管理水平、人員素養(yǎng)等各個(gè)方面入手，創(chuàng)建良好的預(yù)算管理環(huán)境，從而有效的解決內(nèi)部控制中存在的問題，完善醫(yī)院內(nèi)部控制體系的建設(shè)，有助于醫(yī)院戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)。

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