事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及對(duì)策研究

石 欣

一、事業(yè)單位內(nèi)部控制的應(yīng)用現(xiàn)狀及帶來(lái)的威脅

內(nèi)部控制是事業(yè)單位用來(lái)自我調(diào)整經(jīng)營(yíng)活動(dòng)以使其按照預(yù)期規(guī)劃進(jìn)行的重要手段，但內(nèi)部控制在事業(yè)單位中的應(yīng)用并不理想，以下幾方面問(wèn)題的出現(xiàn)可以明顯地解釋這一結(jié)論。

（一）資金利用率低下

事業(yè)單位主要提供公共服務(wù)，自身經(jīng)營(yíng)不帶有盈利性，所以其主要的資金來(lái)源為政府財(cái)政撥款。這一特性雖然可以幫助事業(yè)單位更好地發(fā)揮公益屬性，不需要擔(dān)心資金問(wèn)題，導(dǎo)致大部分事業(yè)單位的管理逐漸散漫化，不重視資金的收支管理，項(xiàng)目開(kāi)展依舊存在“等靠要”的思想，單位發(fā)展活力不足，同時(shí)也導(dǎo)致財(cái)政撥款并未完全發(fā)揮資金價(jià)值，浪費(fèi)國(guó)有資產(chǎn)[1]。在目前我國(guó)降稅釋紅利等政策下，在國(guó)家財(cái)政收入中占較大比重的稅收收入下降。為了保持經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展，政府勢(shì)必加重對(duì)事業(yè)單位撥款的考量，導(dǎo)致事業(yè)單位獲得資金的難度上升。而資金利用率的低下容易使事業(yè)單位出現(xiàn)資金短缺，進(jìn)而威脅到事業(yè)單位的發(fā)展[2]。

（二）預(yù)算缺乏科學(xué)性

預(yù)算可以幫助機(jī)構(gòu)提前預(yù)測(cè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、及早預(yù)測(cè)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，而機(jī)構(gòu)可以借助預(yù)算指標(biāo)規(guī)范各種經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從而獲得預(yù)期利益。但事業(yè)單位內(nèi)部的預(yù)算多以增減量預(yù)算、固定預(yù)算等為主，這些方式直接假設(shè)以往的預(yù)算計(jì)劃是正確的。同時(shí)，事業(yè)單位不愿意“浪費(fèi)預(yù)算”的行為使其經(jīng)營(yíng)數(shù)據(jù)缺乏可參考性，所以基于這些數(shù)據(jù)基礎(chǔ)上編制的預(yù)算方案本身就不符合事業(yè)單位的實(shí)際發(fā)展情況，同時(shí)也不能滿足實(shí)際發(fā)展需求。

（三）固定資產(chǎn)管理不合理

事業(yè)單位的預(yù)算缺乏科學(xué)性使事業(yè)單位的資金使用容易出現(xiàn)短缺或者多余的情況，當(dāng)資金短缺時(shí)，單位將直接申請(qǐng)投資。而當(dāng)資金預(yù)測(cè)有剩余時(shí)，事業(yè)單位為了保障下一期預(yù)算數(shù)額的充裕而需要采用一定的措施達(dá)到“不浪費(fèi)預(yù)算”的目的。通常最常用的手段是增加固定資產(chǎn)，隨意采購(gòu)固定設(shè)備，導(dǎo)致設(shè)備閑置率較高，同時(shí)設(shè)備過(guò)多也增加了管理人員的工作壓力，難以保證設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)的及時(shí)性，使固定資產(chǎn)管理效率低下。

二、影響事業(yè)單位內(nèi)部控制應(yīng)用的主要因素

（一）事業(yè)單位內(nèi)控意識(shí)不足

通過(guò)對(duì)上面存在的問(wèn)題進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，影響事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的首要因素是事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制缺乏全面、正確的認(rèn)知。單位收入的自動(dòng)性使事業(yè)單位在經(jīng)營(yíng)中陷入誤區(qū)，人為將內(nèi)部控制劃撥到財(cái)務(wù)部門(mén)，將財(cái)務(wù)內(nèi)部控制和內(nèi)部控制概念混淆，導(dǎo)致單位其他部門(mén)員工在日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中不遵守內(nèi)部控制的規(guī)范，增加了事業(yè)單位經(jīng)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率。

另外，以往事業(yè)單位和一般企業(yè)的區(qū)別主要在于是否盈利，但從大部分事業(yè)單位內(nèi)部控制的應(yīng)用現(xiàn)狀可以看出大部分事業(yè)單位對(duì)“不盈利”有一定的誤解，簡(jiǎn)單地認(rèn)為不盈利就不會(huì)帶來(lái)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。所以，只需要關(guān)注財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)即可，其經(jīng)營(yíng)重心在如何開(kāi)展項(xiàng)目上，其實(shí)施的內(nèi)部控制也只是簡(jiǎn)單的集中于財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)、報(bào)表編制等財(cái)務(wù)工作是否合乎會(huì)計(jì)法規(guī)以及相關(guān)政策，單位內(nèi)部控制難以做到全方位監(jiān)管各部門(mén)、各經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

（二）監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制建設(shè)不到位

事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)依舊處于市場(chǎng)這個(gè)大環(huán)境中，其發(fā)展受市場(chǎng)變動(dòng)的影響。而由于市場(chǎng)變動(dòng)具有隨機(jī)性，所以從理論而言，事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)也是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，單位需要市場(chǎng)的變動(dòng)而調(diào)整自身內(nèi)控制度等。但大部分事業(yè)單位的散漫管理使其“重建設(shè)輕應(yīng)用”，只是以政府頒布的相關(guān)要求為模板構(gòu)建，監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制并未發(fā)揮相應(yīng)的效果。而且在部分事業(yè)單位中由于內(nèi)部控制的實(shí)施給部分人員帶來(lái)利益上的損失，所以人為阻礙內(nèi)部控制效果的發(fā)揮，給領(lǐng)導(dǎo)者造成內(nèi)控作用不明顯的假象，促使單位放棄利用加強(qiáng)內(nèi)控實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的目的[3]。

三、優(yōu)化措施探析

（一）加強(qiáng)單位內(nèi)控思想建設(shè)

態(tài)度決定高度，事業(yè)單位想要實(shí)現(xiàn)優(yōu)化內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)，則首先需要明白內(nèi)部控制建設(shè)的意義以及內(nèi)容，掌握內(nèi)部控制帶來(lái)的優(yōu)勢(shì)。而在我國(guó)企業(yè)自上而下的管理模式下，單位要從管理層先開(kāi)始，通過(guò)邀請(qǐng)如會(huì)計(jì)事務(wù)所等專業(yè)機(jī)構(gòu)開(kāi)展內(nèi)控培訓(xùn)，使其明確認(rèn)識(shí)到目前單位中存在的風(fēng)險(xiǎn)以及內(nèi)部控制帶來(lái)的效果，促使高級(jí)管理者完善戰(zhàn)略內(nèi)部控制。同時(shí)，管理層思想認(rèn)識(shí)的到位也促使其制定相應(yīng)的措施加強(qiáng)普通員工對(duì)內(nèi)部控制的思想建設(shè)。

（二）以預(yù)算管控為核心加強(qiáng)事業(yè)單位內(nèi)部控制體系

事業(yè)單位開(kāi)展內(nèi)部控制的主要目的在于幫助單位實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)，并優(yōu)化資源配置。而由于單位的預(yù)算指標(biāo)是單位將戰(zhàn)略目標(biāo)拆分后得到的，所以大部分事業(yè)單位可以以預(yù)算指標(biāo)作為內(nèi)部控制監(jiān)管和判斷單位項(xiàng)目活動(dòng)是否偏離預(yù)期的依據(jù)。因此，事業(yè)單位在構(gòu)建以預(yù)算管控為核心的內(nèi)部控制時(shí)需要從以下幾方面進(jìn)行：

1.科學(xué)制定預(yù)算指標(biāo)編制原則

由于事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)主要以社會(huì)效益為主，所以首先事業(yè)單位的預(yù)算指標(biāo)必須遵循貨幣指標(biāo)和非貨幣指標(biāo)相結(jié)合的原則，從而全方位考量單位效益。其次，必須滿足相關(guān)性原則，單位的預(yù)算指標(biāo)、關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)以及戰(zhàn)略目標(biāo)要達(dá)到三位一體。最后，遵循定量指標(biāo)和定性指標(biāo)相結(jié)合原則，從而更好地度量非貨幣指標(biāo)。

2.采用多元化的預(yù)算編制方法

傳統(tǒng)的增量預(yù)算、固定預(yù)算等雖然并不落后，但單一采用其中任何一個(gè)都難以滿足多元化市場(chǎng)的要求，所以事業(yè)單位要采用混合式的預(yù)算編制方法，比如結(jié)合固定預(yù)算和增量預(yù)算。由于不同事業(yè)單位擁有不同的特點(diǎn)，所以事業(yè)單位要從自身實(shí)際出發(fā)，由預(yù)算人員或?qū)I(yè)機(jī)構(gòu)幫忙制定科學(xué)的預(yù)算編制方法。

3.設(shè)立預(yù)算偏離機(jī)制

市場(chǎng)的變動(dòng)具有隨機(jī)性，給事業(yè)單位的經(jīng)營(yíng)帶來(lái)變動(dòng)的可能性，所以單位還需要設(shè)立預(yù)算偏離機(jī)制，從而保障預(yù)算指標(biāo)的合理性。一般事業(yè)單位的預(yù)算偏離機(jī)制可以分為三級(jí)：第一，對(duì)于預(yù)算主要指標(biāo)進(jìn)度偏差超過(guò)10%的單位，業(yè)務(wù)單位需召開(kāi)專項(xiàng)會(huì)議，定期向上級(jí)單位上報(bào)糾偏方案，并要求糾偏措施要有量化目標(biāo)、時(shí)間表、責(zé)任人，采取措施后的全年趨勢(shì)預(yù)判。第二，對(duì)于預(yù)算主要指標(biāo)進(jìn)度偏差超過(guò)20%的單位，除了業(yè)務(wù)單位需上報(bào)糾偏方案及落實(shí)糾偏措施外，上級(jí)單位對(duì)業(yè)務(wù)單位進(jìn)行約談，督促業(yè)務(wù)單位完成預(yù)算。第三，對(duì)于三個(gè)月內(nèi)未出現(xiàn)上好趨勢(shì)或預(yù)算偏離繼續(xù)擴(kuò)大超過(guò)30%的單位，上級(jí)單位作為持續(xù)重點(diǎn)跟進(jìn)對(duì)象，并從經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃和措施、資源和人員配置等方面提出意見(jiàn)，監(jiān)督并推進(jìn)預(yù)算完成[4]。

（三）健全監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制

事業(yè)單位還需要加強(qiáng)監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制的建設(shè)，對(duì)單位內(nèi)部控制的制定和運(yùn)行全過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管，及時(shí)發(fā)現(xiàn)其中的問(wèn)題，并對(duì)單位所建設(shè)內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)，將結(jié)果反饋給管理人員，督促其采取相應(yīng)的措施進(jìn)行改進(jìn)。在建設(shè)過(guò)程中，單位可以利用風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制完善監(jiān)督機(jī)制，利用風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、評(píng)估以及預(yù)警幾個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)控運(yùn)行中存在以及潛在風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管，并衡量其威脅程度；而評(píng)價(jià)功能可以借助內(nèi)部審計(jì)部門(mén)完成，其中為了保障內(nèi)部審計(jì)結(jié)果的權(quán)威性，單位需要加強(qiáng)權(quán)責(zé)的劃分，杜絕管理層權(quán)利高于內(nèi)審的現(xiàn)象。

四、結(jié)束語(yǔ)

由于事業(yè)單位和市場(chǎng)變動(dòng)之間一直隔著政府“這把手”，所以事業(yè)單位發(fā)展缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，使其內(nèi)部建設(shè)存在不少問(wèn)題。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的深化改革，加強(qiáng)內(nèi)部控制是事業(yè)單位保障其穩(wěn)健發(fā)展的必然選擇。在優(yōu)化內(nèi)部控制的措施上，事業(yè)單位可以參照加強(qiáng)單位內(nèi)控思想建設(shè)、提高預(yù)算管控以及健全監(jiān)督評(píng)價(jià)機(jī)制等方式，同時(shí)還需要結(jié)合自身實(shí)際發(fā)展。