PPP項(xiàng)目會計(jì)核算分析與處理建議

吳 倩 李曉芹

PPP作為我國金融供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重大機(jī)制體制創(chuàng)新，在政府的大力推廣下得到蓬勃發(fā)展和廣泛運(yùn)用，據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫數(shù)據(jù)顯示：截至2019年4月，全國PPP入庫項(xiàng)目8921個，入庫項(xiàng)目金額13.55萬億元。我國PPP歷經(jīng)多年的變革和實(shí)踐已邁入規(guī)范運(yùn)作階段，但相比歐美等國還仍處于發(fā)展成熟度低的初級階段，存在諸多亟需解決和完善的問題。由于PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性特殊性以及目前我國尚未建立完善的PPP項(xiàng)目會計(jì)核算理論體系，實(shí)務(wù)中PPP會計(jì)處理無統(tǒng)一規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，不同項(xiàng)目核算口徑不一，導(dǎo)致會計(jì)信息不論橫向或縱向都不具有可比性，影響了PPP項(xiàng)目會計(jì)信息質(zhì)量，政府和社會資本方的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況不能得到真實(shí)準(zhǔn)確的反映，進(jìn)而進(jìn)一步影響PPP項(xiàng)目運(yùn)行質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、績效、價(jià)值等方面的監(jiān)管和評價(jià)。而在PPP發(fā)展成熟的歐美等國，PPP核算歷經(jīng)多年發(fā)展，已形成相對規(guī)范和完善的制度。因此，在借鑒參考國際會計(jì)準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上，立足我國政治經(jīng)濟(jì)體制國情，研究我國PPP項(xiàng)目核算很有必要。

一、PPP項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制

（一）PPP概念及起源

國際上對PPP概念的定義并未統(tǒng)一，相關(guān)解釋略有區(qū)別。2015我國《政府工作報(bào)告》中的縮略詞注釋是“政府和社會資本合作”一詞最初來源，是我國政府針對PPP（Public-Private Partnership）模式的官方術(shù)語。該注釋對PPP的定義為：在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事前既定且公開的投資收益機(jī)制，引入社會資本基于合同建立的一種合作關(guān)系，旨在運(yùn)用市場機(jī)制發(fā)揮雙方優(yōu)勢，共享利益并合理分配風(fēng)險(xiǎn)，向社會提供高效、質(zhì)優(yōu)、足量的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

PPP起源于起源于英國，興起之初主要目的是為二戰(zhàn)后國家建設(shè)、城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資，當(dāng)前歐美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是PPP主要市場。上世紀(jì)八十年代我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域就開始引入BOT模式，如深圳沙角B電廠BOT項(xiàng)目等?；诘胤秸谫Y平臺融資模式的難以為繼及其爆發(fā)的種種問題，自2014年9月以來國家開始全面推廣PPP模式，并出臺了一系列政策措施支持PPP在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的大力推進(jìn)。

表1

（二）PPP的分類及運(yùn)作方式

如表1所示，我國根據(jù)PPP項(xiàng)目運(yùn)作方式、合作期間公共資產(chǎn)的所有權(quán)或使用權(quán)的狀態(tài)以及項(xiàng)目后期回報(bào)機(jī)制不同，將PPP分為管理外包、特許經(jīng)營、私有化（永久）三種基本類型。PPP項(xiàng)目的典型運(yùn)作方式主要包括：O&M委托運(yùn)營、MC管理合同、BOT/BOOT建設(shè)-運(yùn)營-移交/建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交、BOO建設(shè)-擁有-運(yùn)營等。這些方式可單獨(dú)運(yùn)用，也可組合運(yùn)用。此外PPP項(xiàng)目建成后盈利模式分為使用者付費(fèi)、政府部門付費(fèi)、使用者付費(fèi)加政府補(bǔ)貼三種。

二、會計(jì)信息質(zhì)量角度PPP核算的作用及影響因素

（一）會計(jì)信息質(zhì)量角度PPP會計(jì)核算的涵義及作用

PPP項(xiàng)目會計(jì)核算的涵義從會計(jì)信息質(zhì)量角度可理解為：運(yùn)用會計(jì)語言反映PPP項(xiàng)目會計(jì)主體的投融資、建設(shè)、運(yùn)營維護(hù)、收益分配等PPP項(xiàng)目全生命周期的經(jīng)濟(jì)活動，反應(yīng)PPP項(xiàng)目運(yùn)行的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營成果和現(xiàn)金流量等，滿足PPP項(xiàng)目相關(guān)會計(jì)信息使用者了解項(xiàng)目運(yùn)行情況、進(jìn)行有關(guān)決策的需求。

PPP項(xiàng)目會計(jì)核算的作用是：對PPP項(xiàng)目會計(jì)主體的資金運(yùn)動和產(chǎn)權(quán)歸宿及變動進(jìn)行反映，反映投融資情況、項(xiàng)目建設(shè)成本、項(xiàng)目運(yùn)營維護(hù)情況、后期回報(bào)及收益分配等，為內(nèi)部管理、財(cái)務(wù)分析提供核算信息，為政府付費(fèi)、項(xiàng)目績效提供財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)；為投融資及咨詢機(jī)構(gòu)投資價(jià)值與評風(fēng)險(xiǎn)提供會計(jì)信息；為征繳稅收和項(xiàng)目審計(jì)等提供原始數(shù)據(jù)。

（二）PPP會計(jì)信息質(zhì)量要求及影響因素

PPP會計(jì)信息主要是指用來記錄與反映PPP項(xiàng)目投融資、建設(shè)、運(yùn)營和移交等項(xiàng)目全生命周期的運(yùn)行過程及結(jié)果的會計(jì)信息，基于使用者決策有用具備真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性、可比性、相關(guān)性等基本質(zhì)量特征。PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性以及PPP項(xiàng)目會計(jì)核算準(zhǔn)則的缺失導(dǎo)致PPP項(xiàng)目會計(jì)信息質(zhì)量不高，在真實(shí)性、準(zhǔn)確性、可比性等方面不可避免的存在質(zhì)量缺陷。

1.PPP項(xiàng)目本身的復(fù)雜性影響會計(jì)信息質(zhì)量

PPP項(xiàng)目涉及政府與企業(yè)對項(xiàng)目全生命周期的全程參與，因此會計(jì)核算較為復(fù)雜，主要表現(xiàn)在三方面：第一主體多元化，PPP模式資金規(guī)模大、生命周期長，在項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、籌資、投資、建設(shè)運(yùn)營和收益分配各階段涉及行業(yè)領(lǐng)域眾多，除政府與社會資本方兩個最重要的合作主體外，在整個生命周期中還涉及融資方、承包商和分包商、專業(yè)運(yùn)營商、產(chǎn)品或服務(wù)購買方等眾多主體的利益分配；第二程序復(fù)雜，因?yàn)樯婕懊裆裙伯a(chǎn)品與服務(wù)從而影響面較大，而項(xiàng)目的價(jià)格和收益需要限定在合理范圍內(nèi)，項(xiàng)目的識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交等要經(jīng)過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼撟C、嚴(yán)格的監(jiān)督和合理考核等；第三PPP項(xiàng)目不同模式運(yùn)作方式各異，各種方式的類型、運(yùn)作流程等各不相同，項(xiàng)目運(yùn)作方式的判斷和選擇主要由付款收費(fèi)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)約定、投資收益水平、融資及改擴(kuò)建需求等因素決定。

2.我國PPP核算準(zhǔn)則缺失影響會計(jì)信息質(zhì)量

我國財(cái)政部于2008年發(fā)布的《企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》基于企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則體系就BOT業(yè)務(wù)社會資本方的核算給出指導(dǎo)意見。明確了社會資本方可確認(rèn)為特許經(jīng)營權(quán)，應(yīng)根據(jù)補(bǔ)償回報(bào)機(jī)制，在確認(rèn)收入的同時(shí)將項(xiàng)目所涉的基礎(chǔ)設(shè)施確認(rèn)為無形資產(chǎn)或金融資產(chǎn)，而不能確認(rèn)為固定資產(chǎn)。該解釋公告消除BOT模式下會計(jì)核算和信息披露的差異，統(tǒng)一了PPP項(xiàng)目核算口徑，有助于政府及其他利益相關(guān)方了解PPP項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度和財(cái)務(wù)結(jié)果。但該解釋針對的只是BOT模式，TOT、ROT等其他模式尚未覆蓋，且過于簡略，在建造模式、金融資產(chǎn)確認(rèn)口徑、確認(rèn)時(shí)點(diǎn)、建設(shè)期利息處理、政府付費(fèi)（包括缺口性補(bǔ)助模式）性質(zhì)與項(xiàng)目收入確認(rèn)等方面沒有詳細(xì)規(guī)定，因而對PPP會計(jì)核算實(shí)務(wù)的指導(dǎo)作用還不夠廣泛深入。

三、PPP模式下核算方式合理性分析

（一）PPP項(xiàng)目資產(chǎn)屬性界定的合理性

PPP 項(xiàng)目的資產(chǎn)屬性決定會計(jì)核算，資產(chǎn)屬性不同，對應(yīng)后續(xù)支出的計(jì)量以及收入與成本費(fèi)的配比也不同，最終造成財(cái)務(wù)狀況的較大差異，因而同類企業(yè)財(cái)務(wù)信息不可比?！镀髽I(yè)會計(jì)準(zhǔn)則解釋第2號》，規(guī)定 BOT 項(xiàng)目所建造的基礎(chǔ)設(shè)施不作為項(xiàng)目公司的固定資產(chǎn)核算，而應(yīng)根據(jù)收入的不同來源，在確認(rèn)收入的同時(shí)確認(rèn)無形資產(chǎn)、金融資產(chǎn)或混合資產(chǎn)。三種資產(chǎn)的選擇存在很大差異，決定后續(xù)支出及收入的如何確認(rèn)，直接影響項(xiàng)目公司的稅負(fù)，繼而影響社會投資人、財(cái)務(wù)投資人、政府等各方利益。

金融資產(chǎn)模式即項(xiàng)目公司無條件自政府方獲得其提供可確定金額的貨幣資金或其他金融資產(chǎn)的權(quán)利。該模式下，建造項(xiàng)目資產(chǎn)過程中匯總支付的工程價(jià)款在運(yùn)營期不進(jìn)行資產(chǎn)攤銷或折舊，而是在建造期確認(rèn)金融資產(chǎn)，在實(shí)際取得政府支付款項(xiàng)的同時(shí)減少對應(yīng)的“長期應(yīng)收款”的賬面價(jià)值，同時(shí)按實(shí)際利率確認(rèn)利息收入，作為服務(wù)收入；無形資產(chǎn)即取得對未來運(yùn)營服務(wù)的收費(fèi)權(quán)。該模式下，則是在建造期間，將建造項(xiàng)目資產(chǎn)過程中支付的工程價(jià)款確認(rèn)無形資產(chǎn)，再在運(yùn)營期間通過無形資產(chǎn)攤銷減少其賬面價(jià)值。運(yùn)營期間的分別采用收入和攤銷方式的計(jì)量方式，導(dǎo)致PPP項(xiàng)目公司的盈利時(shí)間分布不一。

在金融資產(chǎn)模式下，PPP 項(xiàng)目在運(yùn)營前期就會獲得盈利，使得各方產(chǎn)生相應(yīng)平滑的投資回報(bào)，以滿足股東稅后分紅的需要，更是滿足財(cái)務(wù)投資人的正常要求。而無形資產(chǎn)模式下，PPP項(xiàng)目的盈利期間則會相對后置。

（二）金融資產(chǎn)模式下項(xiàng)目公司收入規(guī)模和企業(yè)估值降低

完全政府付費(fèi)的PPP項(xiàng)目采用金融資產(chǎn)核算模式，該模式下政府支付給項(xiàng)目公司的資金或其他金融資產(chǎn)，并不是項(xiàng)目公司提供服務(wù)獲得的對價(jià)收入，而是一部分作為金融資產(chǎn)本金的收回，另一部分作為利息收入，因此項(xiàng)目公司賬面收入總額被降低。

在一些后期運(yùn)維費(fèi)用較高的PPP項(xiàng)目中，即便是將運(yùn)維績效付費(fèi)（=（運(yùn)營成本*（1+合理利潤率）））全部確認(rèn)為“主營業(yè)務(wù)收入”，項(xiàng)目公司主營收入也很低。但如果將政府支付給項(xiàng)目公司的資金或其他金融資產(chǎn)看做是項(xiàng)目公司提供服務(wù)獲得的對價(jià)，則政府付費(fèi)即可全部確認(rèn)為收入。因此，兩相對比，金融資產(chǎn)模式大大降低了項(xiàng)目公司主營業(yè)務(wù)收入規(guī)模。這對于將收入規(guī)模作為企業(yè)經(jīng)營的主要目標(biāo)的社會資本方來說，金融資產(chǎn)模式阻礙其收入目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響其在同行業(yè)中的橫向?qū)Ρ戎?。?dāng)前一部分上市公司參與了不少政府付費(fèi)類PPP項(xiàng)目，按照金融資產(chǎn)模式核算，勢必影響其合并后主營業(yè)務(wù)收入規(guī)模，進(jìn)而可能影響市場對社會資本方的企業(yè)估值與投資。

（三）混合模式下金融資產(chǎn)與無形資產(chǎn)確認(rèn)合理性分析

混合模式即缺口性補(bǔ)助模式，該模式下項(xiàng)目公司的收益一部分來自政府無條件支付的金額確定的現(xiàn)金或其他金融資產(chǎn)付費(fèi)，將其確定為金融資產(chǎn)；另一部分來自于基于特許經(jīng)營權(quán)的在未來特定期間取得的使用者的付費(fèi)，將其確定為無形資產(chǎn)?；旌夏Ｊ较潞怂惴绞酱嬖趦煞矫娴膯栴}，其一，基于產(chǎn)權(quán)理論，一般意義下的無形資產(chǎn)屬于自物權(quán)，而PPP模式下將特許經(jīng)營權(quán)確認(rèn)為無形資產(chǎn)則屬于他物權(quán)。兩種權(quán)利的內(nèi)容和期限都有所不同，不能完全認(rèn)定；此外不能將金融資產(chǎn)確認(rèn)中無條件獲取的金額等同于最低限額。其二，在無形資產(chǎn)的使用方面，二者實(shí)際上是同一資產(chǎn)提供的同一服務(wù)，應(yīng)該確認(rèn)為同一科目進(jìn)行核算可能更為合理，然而，準(zhǔn)則卻采用金融資產(chǎn)和無形資產(chǎn)兩種方式區(qū)分確認(rèn)。

四、完善PPP項(xiàng)目會計(jì)處理的建議

（一）借鑒相關(guān)準(zhǔn)則建立與我國PPP模式相適用的會計(jì)準(zhǔn)則

在我國PPP模式快速發(fā)展的形勢下，企業(yè)會計(jì)準(zhǔn)則在實(shí)踐中存在制度上的缺失和不足，因此加快建立合理完善的會計(jì)準(zhǔn)則制度成為迫在眉睫的任務(wù)。PPP作為一種公共服務(wù)供給市場化的項(xiàng)目管理模式，一般在法制健全、市場成熟、契約文化普及的國家運(yùn)用的好，因中國PPP面臨的財(cái)稅體制、投融資環(huán)境和央企國企占PPP項(xiàng)目絕大比重情況，與《國際財(cái)務(wù)報(bào)告解釋公告第12號》等運(yùn)用較為成熟的國際準(zhǔn)則適用的環(huán)境、合作主體等方面存在較大不同。因此，在制定PPP會計(jì)準(zhǔn)則時(shí)不能照搬硬套國外準(zhǔn)則，而是要充分考慮政治經(jīng)濟(jì)體制的差異，根據(jù)中國轉(zhuǎn)型升級發(fā)展的國情，參照國內(nèi)的BOT會計(jì)準(zhǔn)則的同時(shí)借鑒國際準(zhǔn)則，探索符合我國國情的PPP會計(jì)準(zhǔn)則。

（二）建立分主體分類型的模塊化動態(tài)化核算模式

會計(jì)信息可靠性和相關(guān)性質(zhì)量要求是推定會計(jì)處理的重要依據(jù)。基于PPP項(xiàng)目的復(fù)雜主體和不同運(yùn)作方式，需要建立具有較強(qiáng)操作性的，分主體分類型的模塊化系統(tǒng)化核算模式，以實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量會計(jì)信息的要求。PPP項(xiàng)目會計(jì)核算應(yīng)由簡入繁，首先應(yīng)根據(jù)主體區(qū)分不同的會計(jì)核算模式，建立清晰的基于全生命周期的各會計(jì)主體核算流程和項(xiàng)目。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)具體的運(yùn)作方式建立每一個運(yùn)作階段的會計(jì)核算模塊。同時(shí)也將可能涉及的涉稅問題，稅目、稅率確定及增值稅進(jìn)、銷項(xiàng)抵扣平衡等等問題的實(shí)操性、技術(shù)性問題都需細(xì)化。

五、總結(jié)

我國自2014年啟動的PPP改革實(shí)踐，探索通過國家治理現(xiàn)代化推動PPP模式運(yùn)用，同時(shí)又通過PPP改革成功實(shí)踐促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的各項(xiàng)體制機(jī)制創(chuàng)新，形成了一種PPP改革發(fā)展與國家治理現(xiàn)代化交互推進(jìn)的正反饋效應(yīng)。目前我國已成為全球最大的區(qū)域性PPP市場，PPP模式已成為我國穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。但PPP的理論研究是短板，制度建設(shè)亟需完善。建立完善的會計(jì)核算制度，有助于規(guī)范PPP項(xiàng)目的核算與計(jì)量，提供高質(zhì)量的會計(jì)信息，有利于推動PPP模式更好地服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。