以郊野公園為抓手，推進(jìn)國(guó)土綜合整治和提升區(qū)域資源環(huán)境承載力
——上海的實(shí)踐

程劍敏 CHENG Jianmin

0 引言

進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)作出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”的戰(zhàn)略決策，提出“五位一體”的總體布局。2015年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》發(fā)布，提出“優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局”和“加快推進(jìn)國(guó)土綜合整治”等任務(wù)。2017年1月，國(guó)務(wù)院印發(fā)的《全國(guó)國(guó)土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》確定了“四區(qū)一帶”的國(guó)土綜合整治格局。國(guó)土綜合整治已經(jīng)成為提升區(qū)域資源環(huán)境承載力、調(diào)適人與國(guó)土關(guān)系[1]、推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要工具和平臺(tái)。

“上海2035”總體規(guī)劃是上海落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略，應(yīng)對(duì)資源環(huán)境緊約束、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力的綱領(lǐng)性文件。規(guī)劃提出至2035年要建成30處以上郊野公園（區(qū)域公園）。建設(shè)郊野公園、構(gòu)建城鄉(xiāng)公園體系，是上海優(yōu)化生態(tài)格局、提升生態(tài)品質(zhì)、建設(shè)“生態(tài)之城”的重要舉措，是踐行國(guó)土綜合整治、提升區(qū)域資源環(huán)境承載力的積極探索。

目前，上海首批試點(diǎn)建設(shè)的7座郊野公園已全部實(shí)現(xiàn)一期開園。在此階段對(duì)上海郊野公園實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，并對(duì)其資源環(huán)境承載力提升作用進(jìn)行研究，對(duì)于指導(dǎo)后續(xù)上海郊野公園規(guī)劃建設(shè)、為其他地區(qū)提供國(guó)土綜合整治經(jīng)驗(yàn)都具有重要意義。

1 從土地整治到國(guó)土綜合整治

1.1 土地整治的發(fā)展歷程

學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為土地整治最早出現(xiàn)于德國(guó)、荷蘭和俄國(guó)等歐洲國(guó)家。其實(shí)我國(guó)土地整治的萌芽可追溯至西周時(shí)期的井田制，后續(xù)在歷史進(jìn)程中還出現(xiàn)了秦漢的屯田制、西晉的占田制、北魏隋唐的均田制等具有代表性的實(shí)踐活動(dòng)。新中國(guó)成立初期的土地整治主要借鑒的是前蘇聯(lián)的經(jīng)驗(yàn)。

根據(jù)原國(guó)土資源部土地整治中心的研究成果，可將我國(guó)現(xiàn)代土地整治工作劃分為探索起步期、發(fā)展壯大期、跨越發(fā)展期3個(gè)時(shí)期[2]。①探索起步階段（1986—1997年）：改革開放以后，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)欣欣向榮，占用大量耕地，引起中央政府高度重視。1986年3月《關(guān)于加強(qiáng)土地管理制止亂占耕地的通知》發(fā)布，明確“十分珍惜和合理利用每寸土地，切實(shí)保護(hù)耕地，是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)基本國(guó)策”。1987年實(shí)施的《土地管理法》將“合理利用土地，切實(shí)保護(hù)耕地”作為立法目標(biāo)。1997年4月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，提出“實(shí)行占用耕地與開發(fā)、復(fù)墾掛鉤政策”。由此可見，土地整治的內(nèi)涵與耕地保護(hù)息息相關(guān)，在最初探索階段，土地整治的主要目的就是為了補(bǔ)充耕地。②發(fā)展壯大階段（1998—2007年）:從20世紀(jì)90年代中期開始，中央政府為了遏制不合理開發(fā)利用土地造成的土地退化，開始實(shí)行生態(tài)退耕戰(zhàn)略。與此同時(shí)，快速的城鎮(zhèn)化對(duì)耕地的占用與日俱增。為了應(yīng)對(duì)人均耕地快速減少的嚴(yán)峻形勢(shì)，中央政府將土地整治納入地方政府的考核范圍，并在1991年1月起施行新修訂的《土地管理法》中，明確提出“國(guó)家實(shí)行非農(nóng)建設(shè)占用耕地補(bǔ)償制度”“國(guó)家鼓勵(lì)土地整理”。2004年《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》發(fā)布，提出“補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級(jí)折算，防止占多補(bǔ)少、占優(yōu)補(bǔ)劣”“鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤”，由此土地整治工作的內(nèi)涵進(jìn)一步延伸。在繼續(xù)堅(jiān)持耕地保護(hù)這條主線的基礎(chǔ)上，拓展了基本農(nóng)田建設(shè)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤兩條主線。在這一階段，土地整治工作逐步規(guī)范化，土地整治事業(yè)不斷發(fā)展壯大。③跨越發(fā)展階段（2008年至今）: 2008年黨的十七屆三中全會(huì)要求“大規(guī)模實(shí)施土地整治，搞好規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、連片推進(jìn)”。這是中央層面首次正式提出“土地整治”，土地整治工作被正式納入黨中央層面的戰(zhàn)略布局。隨后，重慶的“地票”、廣東的“三舊改造”、浙江的“千萬(wàn)工程”等實(shí)踐，均探索了土地整治的新做法，在體制和機(jī)制上不斷有所創(chuàng)新；土地整治的內(nèi)涵和目標(biāo)呈現(xiàn)出多元化和綜合性的趨勢(shì)。

黨的十八大以來(lái)，在生態(tài)文明建設(shè)引領(lǐng)下，土地整治工作進(jìn)入全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。從黨的十八大報(bào)告中提出要“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位”，到《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定〉的說(shuō)明》指出“山水林田湖是一個(gè)生命共同體”，再到黨的十九大提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，土地整治被賦予更深層次的內(nèi)涵。新時(shí)代的土地整治工作必須要與生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興等國(guó)家重大戰(zhàn)略有機(jī)結(jié)合，必須貫徹“山水林田湖草”生命共同體的理念，面臨從“土地整治”向“國(guó)土綜合整治”的全面轉(zhuǎn)型升級(jí)。

1.2 國(guó)土綜合整治的主要特征

國(guó)土綜合整治的本質(zhì)是人與空間關(guān)系的再調(diào)整，與傳統(tǒng)土地整治相比，國(guó)土綜合整治呈現(xiàn)如下特征[3]：①整治理念：從糧食安全到生態(tài)文明。中國(guó)現(xiàn)代意義上土地整治的誕生，其主要目的就是為了保護(hù)耕地、增加糧食產(chǎn)量，是基于糧食安全的指導(dǎo)思想；而國(guó)土綜合整治是新時(shí)代從生態(tài)文明理念全新出發(fā)，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，充分認(rèn)識(shí)“山水林田湖草”的生命共同體本質(zhì)，全面優(yōu)化國(guó)土空間格局。②整治目標(biāo)：從提高糧食產(chǎn)能到提升空間品質(zhì)。傳統(tǒng)土地整治通過(guò)土地的開發(fā)、整理、復(fù)墾，乃至修復(fù)等手段，其核心目的仍圍繞改善土地利用狀態(tài)，滿足糧食生產(chǎn)的需求；而國(guó)土空間綜合整治，更加強(qiáng)調(diào)空間品質(zhì)的整體提升，全面統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，把生態(tài)安全放在突出地位。③整治范圍：從點(diǎn)狀工程到區(qū)域統(tǒng)籌。當(dāng)前土地整治活動(dòng)以獨(dú)立、分散的點(diǎn)狀工程項(xiàng)目為主導(dǎo)，整體性、系統(tǒng)性不足；而國(guó)土綜合整治，在全國(guó)“四區(qū)一帶”的整體格局下，實(shí)行全地域、全流域的整治保護(hù)，陸域海域聯(lián)動(dòng)、地上地下同治。④整治對(duì)象：從“田水路林村”到“山水林田湖草”。土地整治的對(duì)象為未利用、低效和閑置利用、損毀和退化的土地，圍繞耕地保護(hù)，強(qiáng)調(diào)“田水路林村”的綜合治理；而國(guó)土綜合整治的對(duì)象擴(kuò)展到國(guó)土空間全要素，“山水林田湖草”是一個(gè)共同體，相互依存、休戚相關(guān)，整體協(xié)調(diào)內(nèi)部各要素，整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。

2 上海郊野公園實(shí)踐

2.1 發(fā)展歷程

上海作為一個(gè)擁有2 400萬(wàn)常住人口的國(guó)際大都市，在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時(shí)，也面臨著資源環(huán)境緊約束、生態(tài)空間日益減少的挑戰(zhàn)。為落實(shí)國(guó)家生態(tài)文明戰(zhàn)略、促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、回應(yīng)上海市民需求，上海市委、市政府曾明確提出推進(jìn)以郊野公園為重點(diǎn)的大型游憩空間和生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

2012年5月，上海市人民政府批復(fù)《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》。該規(guī)劃明確了“多層次、成網(wǎng)絡(luò)、功能復(fù)合”的目標(biāo)和“兩環(huán)、九廊、十區(qū)”的總體生態(tài)格局，為郊野公園建設(shè)明確了目標(biāo)、框架和要求。2012年10月，基于《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》，上海市規(guī)劃國(guó)土部門啟動(dòng)《上海市郊野公園布局選址和試點(diǎn)基地概念規(guī)劃》的編制工作。結(jié)合自然資源條件、生態(tài)功能影響、公共交通便捷性、毗鄰郊區(qū)新城和大型居住社區(qū)等因素，在全市郊區(qū)規(guī)劃選址了21個(gè)郊野公園，總用地面積約400 km2，明確將青西、松南、浦江、長(zhǎng)興島、嘉北5個(gè)郊野公園作為首批試點(diǎn)。2014年10月和12月，金山區(qū)、松江區(qū)政府分別提出建設(shè)郊野公園的意向（松江區(qū)已有松南郊野公園試點(diǎn)），經(jīng)上海市政府同意，將基礎(chǔ)條件比較成熟的金山廊下郊野公園和松江廣富林郊野公園也納入近期建設(shè)試點(diǎn)，至此全市首批建設(shè)試點(diǎn)達(dá)到7個(gè)。

7個(gè)郊野公園后續(xù)通過(guò)郊野單元規(guī)劃、類集建區(qū)控詳、土地整治項(xiàng)目實(shí)施等階段，逐步落實(shí)規(guī)劃條件，進(jìn)行施工建設(shè)。截至目前，首批試點(diǎn)的7座郊野公園已全部實(shí)現(xiàn)一期開園，開園規(guī)模近35 km2。

2.2 功能定位

參照原上海市規(guī)劃和國(guó)土資源管理局文件《關(guān)于印發(fā)〈上海市郊野公園規(guī)劃建設(shè)的若干意見（試行）〉的通知》（滬規(guī)土綜[2013]866號(hào)），上海郊野公園是注重生態(tài)優(yōu)先、尊重自然風(fēng)貌、有機(jī)整合農(nóng)田林網(wǎng)和河湖水系等自然肌理的綜合整治區(qū)域，是兼具生態(tài)、生產(chǎn)和休閑游憩等多功能復(fù)合的生態(tài)節(jié)點(diǎn)區(qū)域。

（1）生態(tài)保育。郊野公園的規(guī)劃建設(shè)既是對(duì)現(xiàn)有生態(tài)空間的保護(hù)也是對(duì)原有受損生態(tài)空間的修復(fù)，合理地布局郊野公園有利于控制城市增長(zhǎng)邊界，完善城市空間結(jié)構(gòu)。郊野公園是保障城市生態(tài)安全、構(gòu)建市域生態(tài)格局、維護(hù)郊野生態(tài)空間的基礎(chǔ)。

（2）鄉(xiāng)村振興。郊野公園的規(guī)劃范圍包括大量的鄉(xiāng)村地區(qū)，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民生活的重要空間。建設(shè)郊野公園是鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展的重要機(jī)遇，在保護(hù)和修復(fù)生態(tài)空間的基礎(chǔ)上，讓農(nóng)業(yè)更強(qiáng)、農(nóng)村更美、農(nóng)民更富，傳承農(nóng)耕文明。郊野公園是推動(dòng)鄉(xiāng)村振興的先行先試區(qū)域。

（3）休閑游憩。郊野公園往往選址于自然景觀較好、地域文化深厚的地區(qū)，是具有巨大潛力的文化旅游區(qū)、生態(tài)旅游區(qū)，能夠滿足大都市市民由于快節(jié)奏城市生活、巨大競(jìng)爭(zhēng)壓力而產(chǎn)生的向往自然、回歸鄉(xiāng)野的內(nèi)心需求。郊野公園建設(shè)是增加市民游憩空間、滿足居民休閑需求的重要途徑。

與傳統(tǒng)土地整治相比，郊野公園從生態(tài)保育的理念出發(fā)，不以新增耕地為首要目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間的統(tǒng)籌安排，整治的范圍和對(duì)象也不僅僅是局部的土地整理或復(fù)墾，而是區(qū)域性的多要素綜合治理。郊野公園已經(jīng)具備了國(guó)土綜合整治的主要特征。

2.3 實(shí)施機(jī)制與配套政策

郊野公園作為國(guó)土綜合整治的創(chuàng)新嘗試，在依托市級(jí)土地整治項(xiàng)目管理制度體系基礎(chǔ)上，針對(duì)郊野公園的功能定位和特點(diǎn)，構(gòu)建了相對(duì)完善的郊野公園政策支持體系，有力地保障了試點(diǎn)規(guī)范順利推進(jìn)。

（1）以區(qū)為主，市區(qū)聯(lián)動(dòng)的共同推進(jìn)機(jī)制。市級(jí)層面，建立市級(jí)郊野公園建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議由分管市領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任召集人，成員單位包括發(fā)展改革、規(guī)土、綠容、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、旅游、水務(wù)、經(jīng)信、建管、交通等部門，其主要職責(zé)是對(duì)郊野單元（公園）規(guī)劃、實(shí)施方案、年度推進(jìn)計(jì)劃、考核驗(yàn)收和非管控林地調(diào)整等重點(diǎn)事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)；區(qū)級(jí)層面，明確郊野公園所在區(qū)（管委會(huì)）為郊野公園推進(jìn)工作和資金保障的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)資金平衡，及郊野公園的規(guī)劃編制、建設(shè)和后續(xù)管理等相關(guān)工作，以及建立有效保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織利益的長(zhǎng)效造血機(jī)制。

（2）以郊野單元規(guī)劃為引領(lǐng)的空間保障機(jī)制。郊野公園以郊野單元規(guī)劃為引領(lǐng)，通過(guò)郊野單元規(guī)劃對(duì)土地整治、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)補(bǔ)償、片林建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)布局、村莊改造等各部門涉農(nóng)專業(yè)規(guī)劃進(jìn)行整合，綜合謀劃郊野地區(qū)人口、生產(chǎn)、生活、生態(tài)等城鄉(xiāng)建設(shè)格局，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)級(jí)層面的“多規(guī)合一”，實(shí)現(xiàn)各類項(xiàng)目的統(tǒng)一規(guī)劃實(shí)施。

（3）以類集建區(qū)為特色的規(guī)劃空間獎(jiǎng)勵(lì)政策。為優(yōu)化生產(chǎn)、生活空間、增加生態(tài)空間，鼓勵(lì)集建區(qū)（現(xiàn)稱“城市開發(fā)邊界”）外低效工業(yè)用地、閑散農(nóng)村宅基地等建設(shè)用地的減量，創(chuàng)新建立了空間補(bǔ)償?shù)莫?jiǎng)勵(lì)政策，給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)未來(lái)建設(shè)發(fā)展空間（即類集建區(qū)）。類集建區(qū)的空間規(guī)模原則上控制在集建區(qū)外建設(shè)用地減量化面積的1/3以內(nèi)（即“拆三還一”），功能導(dǎo)向以農(nóng)民安置、郊野公園安全設(shè)施以及基本服務(wù)設(shè)施為主。

（4）以土地整治專項(xiàng)資金為主導(dǎo)的資金支持政策。對(duì)于首批試點(diǎn)的郊野公園，參照市級(jí)土地整治項(xiàng)目進(jìn)行管理和支持。給予市級(jí)土地整治專項(xiàng)資金支持，第一批試點(diǎn)項(xiàng)目獲市土地整治資金安排補(bǔ)貼約34億元。疊加運(yùn)用工業(yè)用地減量化、宅基地置換等政策，擴(kuò)大市級(jí)政策覆蓋面。此外，整合聚焦相關(guān)領(lǐng)域支持政策，對(duì)郊野公園內(nèi)符合條件的項(xiàng)目，通過(guò)村莊改造、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、公益林建設(shè)、農(nóng)田水利、農(nóng)村污水處理、河道整治、旅游發(fā)展等專項(xiàng)資金，給予優(yōu)先安排和重點(diǎn)支持。

圖1 廊下郊野公園區(qū)位示意圖

2.4 試點(diǎn)進(jìn)展情況

2.4.1 廊下郊野公園

廊下郊野公園位于金山區(qū)西南部廊下鎮(zhèn)區(qū)西側(cè)（圖1），規(guī)劃總面積21.40 km2，是上海第一個(gè)面向公眾開園的郊野公園。郊野公園的定位為以“生態(tài)·生產(chǎn)·生活”為主題，以“農(nóng)村·農(nóng)業(yè)·農(nóng)民”為核心，是集“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技、科普教育、文化體驗(yàn)、旅游休閑”于一體的“假日農(nóng)場(chǎng)型”郊野公園[4]。廊下郊野公園于2015年10月正式開園，首期開園范圍面積為5.80 km2，已形成包含廊下生態(tài)園在內(nèi)的20多個(gè)生態(tài)觀光、生產(chǎn)游憩區(qū)、生活體驗(yàn)主題農(nóng)場(chǎng)，并配套游客服務(wù)中心、科普館、小賣部、公共廁所等多種設(shè)施。

2.4.2 長(zhǎng)興島郊野公園

長(zhǎng)興島郊野公園位于長(zhǎng)興島北（圖2），規(guī)劃總面積為29.69 km2。郊野公園的定位為以青草沙水庫(kù)、生態(tài)杉林、橘園農(nóng)田等生態(tài)資源為基底，融合健身、游憩、修養(yǎng)、觀光等功能的遠(yuǎn)郊生態(tài)涵養(yǎng)型的郊野公園[5]。長(zhǎng)興島郊野公園于2016年12月正式開園，首期開園范圍面積為5.58 km2，已建成配套服務(wù)設(shè)施用地面積約9.82 hm2，建筑面積約3.82萬(wàn) m2，包括多處餐廳、酒店民宿、游客服務(wù)中心、展覽館、公共廁所、衛(wèi)生室等。

2.4.3 浦江郊野公園

浦江郊野公園位于閔行區(qū)東南部（圖3），規(guī)劃總面積為15.29 km2。該郊野公園的定位為上海中心城南部以林為特色，以森林游憩、濱水休閑、農(nóng)業(yè)科普為主要功能的近郊都市森林型郊野公園[6]。浦江郊野公園于2017年7月正式開園，首期開園范圍面積為5.82 km2，已建成配套服務(wù)設(shè)施用地面積約2.73 hm2，建筑面積約1.10萬(wàn)m2，包括多處餐廳、小賣部、休閑娛樂(lè)場(chǎng)地、展覽館、公共廁所、衛(wèi)生室等。

2.4.4 嘉北郊野公園

嘉北郊野公園位于嘉定新城主城區(qū)西北部（圖4），規(guī)劃總面積為13.99 km2。該郊野公園的定位為以“原生態(tài)農(nóng)田·村落·水網(wǎng)”為基本特色，同時(shí)具有“岡身文化”內(nèi)涵，以體育運(yùn)動(dòng)、康體養(yǎng)生、休閑游憩為主要功能的近郊休閑型郊野公園[7]。嘉北郊野公園于2017年9月正式開園，首期開園范圍面積為7.39 km2，已建成配套服務(wù)設(shè)施（3處游客服務(wù)中心）用地面積約2.84 hm2，建筑面積約0.46萬(wàn)m2，另設(shè)置多處移動(dòng)餐車、商亭、公共廁所、警務(wù)室等。

2.4.5 青西郊野公園

青西郊野公園位于青浦區(qū)西南部（圖5），規(guī)劃總面積為22.35 km2，是上海唯一一個(gè)以濕地為特色的郊野公園。該郊野公園定位為上海西部以“湖、灘、蕩、堤、圩、島”水環(huán)境和江南水鄉(xiāng)肌理為特色，以生態(tài)保育、濕地科普、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、體驗(yàn)休閑為主要功能的遠(yuǎn)郊濕地型郊野公園[8]。青西郊野公園于2017年10月正式開園，首期開園范圍面積為4.60 km2，已建成配套服務(wù)設(shè)施用地面積約2.81 hm2（其中集體建設(shè)用地2.26 hm2），建筑面積約0.53萬(wàn)m2，包括游客服務(wù)中心、小商亭、永靜庵、公共廁所等。

圖2 長(zhǎng)興島郊野公園區(qū)位示意圖

圖3 浦江郊野公園區(qū)位示意圖

圖4 嘉北郊野公園區(qū)位示意圖

圖5 青西郊野公園區(qū)位示意圖

圖6 廣富林郊野公園區(qū)位示意圖

2.4.6 廣富林郊野公園

廣富林郊野公園位于松江區(qū)西北部（圖6），規(guī)劃總面積為3.59 km2。該郊野公園的定位為以農(nóng)田保育區(qū)為基底的生態(tài)環(huán)境綜合開發(fā)的示范區(qū)，以“水、林、田、村”相融相依為風(fēng)貌特征的田園水鄉(xiāng)型郊野公園[9]。廣富林郊野公園于2017年12月正式開園，首期開園范圍面積為2.46 km2，已建成配套服務(wù)設(shè)施用地面積約3.11 hm2，建筑面積約2.50萬(wàn)m2，包括農(nóng)家樂(lè)、賓館、展示館、公共廁所、治安亭等。

2.4.7 松南郊野公園

松南郊野公園位于松江區(qū)東南部（圖7），規(guī)劃總面積為23.71 km2。該郊野公園的定位為以大型濱江生態(tài)涵養(yǎng)林為生態(tài)肌理，以千年渡口為文化積淀，以水、林、田、村相融相依為風(fēng)貌特征的濱江生態(tài)森林型郊野公園[10]。松南郊野公園于2018年12月正式開園，首期開園范圍面積為5.07 km2，已建成配套服務(wù)設(shè)施用地面積約4.30 hm2，建筑面積約0.07萬(wàn)m2，包括游客服務(wù)中心、公共廁所、衛(wèi)生室、警務(wù)室等。

3 郊野公園對(duì)區(qū)域資源環(huán)境承載力的提升作用

3.1 資源環(huán)境承載力的內(nèi)涵與分析方法

承載力代表著一種極限意識(shí)，最初來(lái)源于力學(xué)、工程學(xué)領(lǐng)域，一般可以理解為物體所能承受的最大負(fù)荷，后續(xù)逐漸被引入生態(tài)學(xué)、人口學(xué)、資源環(huán)境科學(xué)等研究領(lǐng)域[11]380，[12]1476。

從資源環(huán)境的視角看，承載力的概念經(jīng)歷了生態(tài)承載力、資源承載力、環(huán)境承載力、資源環(huán)境承載力的演進(jìn)過(guò)程[12]1484。資源環(huán)境承載力的思想淵源可追溯至1798年馬爾薩斯（Malthus）發(fā)表的《人口原理》，以及1838年韋呂勒（Verhulst）根據(jù)馬爾薩斯基本理論提出的Logstic方程，但兩者并沒(méi)有對(duì)“承載力”的概念進(jìn)行具體闡述[12]1477。將承載力引入生態(tài)學(xué)領(lǐng)域的早期代表性研究成果是1922年的Hadwen和Palmer的Reindeer in Alaska[11]380。生態(tài)承載力主要討論的問(wèn)題是在一定條件下生物個(gè)體存在的極限數(shù)量；1940年代，承載力研究對(duì)象從自然系統(tǒng)的生物個(gè)體延伸到人類系統(tǒng)的人口，承載力研究也從最初的生態(tài)承載力拓展至資源承載力，典型的研究領(lǐng)域有土地承載力[13]、水資源承載力[14]、礦產(chǎn)資源承載力；1991年，北京大學(xué)葉文虎團(tuán)隊(duì)完成的《福建湄洲灣開發(fā)區(qū)環(huán)境規(guī)劃綜合研究總報(bào)告》中提出“環(huán)境承載力”的概念：“在某一時(shí)期、某種狀態(tài)或條件下，某地區(qū)的環(huán)境所能承受的人類活動(dòng)的閾值”[15]。與資源承載力關(guān)注的資源支撐能力不同，環(huán)境承載力更強(qiáng)調(diào)環(huán)境空間對(duì)污染與破壞的耐受能力；1990年代，對(duì)資源環(huán)境承載力的研究逐漸興起，代表性的研究是世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)的《我們共同的未來(lái)》以及聯(lián)合國(guó)《21世紀(jì)議程》。

目前，對(duì)于資源環(huán)境承載力的概念還沒(méi)有一致的表述，但一般認(rèn)為是資源承載力和環(huán)境承載力的內(nèi)涵集成，更強(qiáng)調(diào)綜合性，重點(diǎn)關(guān)注特定時(shí)空范圍內(nèi)資源環(huán)境基礎(chǔ)的“最大負(fù)荷”或“有效載荷”[12]1482。現(xiàn)階段應(yīng)用較為廣泛的研究方法主要有能值分析法[16]、生態(tài)足跡法[17]、狀態(tài)空間法[18]等，但對(duì)于承載力閾值的界定以及系統(tǒng)內(nèi)部相互作用機(jī)理需要進(jìn)一步突破，因此上述方法的適用性存在一定爭(zhēng)議。

資源環(huán)境承載力的影響因素涉及資源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)[18]17，[19]335（表1），資源系統(tǒng)主要包括土地資源、水資源、能源礦產(chǎn)資源等；環(huán)境系統(tǒng)主要包括土壤環(huán)境、水環(huán)境、大氣環(huán)境、地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境等；社會(huì)系統(tǒng)主要包括經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口質(zhì)量、社會(huì)水平等。3個(gè)系統(tǒng)之間互相依存、互相制約。資源系統(tǒng)為社會(huì)系統(tǒng)提供生產(chǎn)生活資料，支撐社會(huì)系統(tǒng)發(fā)展，同時(shí)資源系統(tǒng)的開發(fā)利用狀態(tài)直接影響著環(huán)境系統(tǒng)；環(huán)境系統(tǒng)是資源系統(tǒng)的載體，限制著資源系統(tǒng)的開發(fā)利用，同時(shí)為社會(huì)系統(tǒng)提供空間，但也約束著社會(huì)系統(tǒng)的發(fā)展；社會(huì)系統(tǒng)利用資源系統(tǒng)改造環(huán)境系統(tǒng)，帶來(lái)正面或負(fù)面的影響。因此，本文從資源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)3個(gè)方面分別論述郊野公園建設(shè)帶來(lái)的影響，從而理解其對(duì)資源環(huán)境承載力的提升作用。

3.2 郊野公園建設(shè)對(duì)資源系統(tǒng)的影響

從資源系統(tǒng)看，郊野公園對(duì)承載力的提升主要體現(xiàn)在增加資源數(shù)量、提升資源質(zhì)量、提高資源利用效率。

3.2.1 增加資源數(shù)量

在郊野公園建設(shè)過(guò)程中，充分尊重自然肌理，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林、宜水則水。截至2018年8月，6個(gè)郊野公園（松南郊野公園數(shù)據(jù)暫缺）共新增耕地3 940畝（約263 hm2）、新增林地3 088畝（約206 hm2）、新增水域1 306畝（約87 hm2）。通過(guò)綜合整治，顯著增加了耕地、林地和水域面積。

3.2.2 提升資源質(zhì)量

通過(guò)對(duì)“山水林田湖草”各要素的系統(tǒng)整治，在增加資源數(shù)量的同時(shí)，改善資源狀況、提升資源質(zhì)量。以耕地資源為例，通過(guò)完善農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，開展高標(biāo)準(zhǔn)的基本農(nóng)田建設(shè)工程，提升耕地資源質(zhì)量。至2018年8月，6個(gè)郊野公園（松南郊野公園數(shù)據(jù)暫缺）共完成田間道路工程143 km、農(nóng)田水利工程256 km、河道清淤130 km。7個(gè)郊野公園內(nèi)共建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田約25 km2，占郊野公園總規(guī)模的20%，其中廊下郊野公園和嘉北郊野公園的高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田面積分別占郊野公園規(guī)模的45%和37%。

3.2.3 提高資源利用效率

依托郊野公園建設(shè)，開展農(nóng)用地集中流轉(zhuǎn)，吸納農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，推廣農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)，有效提升耕地資源利用效率。例如，嘉北郊野公園2018年共種植水稻4 367畝（約291hm2），其中上海嘉品農(nóng)業(yè)生態(tài)專業(yè)合作社種植面積1 737畝（約116 hm2）、16戶家庭農(nóng)場(chǎng)種植面積2 630畝（約175 hm2），全面實(shí)現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營(yíng)。

圖7 松南郊野公園區(qū)位示意圖

3.3 郊野公園建設(shè)對(duì)環(huán)境系統(tǒng)的影響

從環(huán)境系統(tǒng)看，郊野公園對(duì)承載力的提升主要體現(xiàn)在對(duì)已受損生態(tài)空間的修復(fù)、對(duì)重要生態(tài)地區(qū)的保育，以及對(duì)生態(tài)型工程技術(shù)的應(yīng)用。

3.3.1 修復(fù)生態(tài)空間

借助整治工程，進(jìn)行低效建設(shè)用地減量，對(duì)郊野公園范圍內(nèi)的高投入、高消耗、高污染、低效益的工業(yè)企業(yè)進(jìn)行廠房搬遷、土壤修復(fù)，對(duì)配套設(shè)施欠缺、居住條件較差的農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行集中整治（搬遷或原址改造），從源頭減少污染排放，改善鄉(xiāng)村風(fēng)貌，修復(fù)生態(tài)空間。至2018年8月，6個(gè)郊野公園（松南郊野公園數(shù)據(jù)暫缺）共完成低效建設(shè)用地減量254 hm2，其中工業(yè)用地減量149 hm2，撤并企業(yè)404家。以嘉北郊野公園為例，預(yù)計(jì)拆除“三高一低”企業(yè)125 hm2、撤并農(nóng)村宅基地161 hm2，可實(shí)現(xiàn)工業(yè)企業(yè)污水排放每年減少88.0萬(wàn)t、農(nóng)村生活污水排放每年減少11.2萬(wàn)t、農(nóng)村生活垃圾每年減量778.0萬(wàn)t。

3.3.2 加強(qiáng)生態(tài)保育

在規(guī)劃選址方面，郊野公園基本都位于重要的生態(tài)節(jié)點(diǎn)地區(qū)，有助于保持豐富的生境和多樣的物種、促進(jìn)自然環(huán)境的恢復(fù)與更新。在“上海2035”城市總體規(guī)劃中明確的30個(gè)郊野公園（區(qū)域公園）均選址于規(guī)劃的三類生態(tài)空間，其中20%還涉及二類、一類生態(tài)空間，60%的郊野公園位于市級(jí)生態(tài)走廊中，30%的郊野公園還包含上海市重要的野生動(dòng)物棲息地；在郊野公園內(nèi)部管控方面，按照主導(dǎo)功能類型的不同，將郊野公園劃分為禁建區(qū)（保育區(qū)）、限建區(qū)和適建區(qū)，實(shí)行分區(qū)管理。以青西郊野公園為例，規(guī)劃生態(tài)保育區(qū)面積0.9 km2，用以重點(diǎn)保護(hù)水、森林、濕地系統(tǒng)，通過(guò)生態(tài)指標(biāo)實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、“免費(fèi)不免票”封閉管理、綠色養(yǎng)護(hù)等措施保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

3.3.3 推廣生態(tài)型工程技術(shù)

郊野公園是環(huán)境友好型工程技術(shù)的先行先試地區(qū)。在規(guī)劃設(shè)計(jì)中因地制宜、尊重自然肌理、避免大拆大建，在工程中運(yùn)用生態(tài)溝渠、表土剝離、生態(tài)混凝土等技術(shù)，實(shí)現(xiàn)功能和生態(tài)的雙贏。例如青西郊野公園通過(guò)土地平整、土壤洗鹽、生態(tài)護(hù)坡等工程措施建設(shè)，降低土壤鹽堿化程度，改善灘涂地區(qū)生態(tài)環(huán)境。

表1 資源環(huán)境承載力的影響因素示意

3.4 郊野公園建設(shè)對(duì)社會(huì)系統(tǒng)的影響

從社會(huì)系統(tǒng)看，郊野公園對(duì)承載力的提升主要體現(xiàn)在對(duì)綠色發(fā)展方式的探索、對(duì)鄉(xiāng)土文化的輸出和價(jià)值再發(fā)現(xiàn)、對(duì)村莊風(fēng)貌的改善和村民收入的提高。

3.4.1 實(shí)踐綠色發(fā)展方式

以郊野公園建設(shè)為契機(jī)，在推進(jìn)生態(tài)修復(fù)治理的同時(shí)，培育綠色發(fā)展新業(yè)態(tài)，引入總部辦公、科技研發(fā)、創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等業(yè)態(tài)，探索實(shí)踐綠色、高質(zhì)量的發(fā)展方式。例如，青西郊野公園周邊吸引華為移動(dòng)終端研發(fā)中心等高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)企業(yè)打造“IT”小鎮(zhèn)；廊下鎮(zhèn)依托廊下郊野公園吸引高端頤養(yǎng)產(chǎn)業(yè)落戶。

3.4.2 輸出鄉(xiāng)土文化

鄉(xiāng)土文化是郊野公園的靈魂，從最初概念策劃階段就必須充分挖掘地方鄉(xiāng)土文化資源并融入郊野公園的規(guī)劃設(shè)計(jì)中。郊野公園既是農(nóng)村地區(qū)向城市地區(qū)文化價(jià)值的輸出，也是對(duì)地方鄉(xiāng)愁記憶的保護(hù)與傳承。例如廊下郊野公園挖掘山塘老街、山塘民俗苑等鄉(xiāng)村風(fēng)貌資源，并以“農(nóng)”為主題開創(chuàng)和傳承了諸如田野百花節(jié)、豐收節(jié)、鄉(xiāng)村體育節(jié)、土布創(chuàng)意秀、蓮湘賽等農(nóng)事節(jié)慶活動(dòng)。

3.4.3 改善村莊風(fēng)貌

上海的郊野公園選址于農(nóng)村地區(qū)，郊野公園建設(shè)與村莊改造合二為一，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)、基礎(chǔ)設(shè)施的完善、配套服務(wù)的提升，既服務(wù)于市民也服務(wù)于農(nóng)民，既是公園也是田園。通過(guò)郊野公園建設(shè)，農(nóng)村面貌煥然一新，農(nóng)民的居住質(zhì)量和生活水平得到顯著提升。

3.4.4 提高農(nóng)民收入

郊野公園的運(yùn)營(yíng)吸引大量城市居民進(jìn)入鄉(xiāng)村，為農(nóng)民增收帶來(lái)機(jī)遇。以青西郊野公園為例，通過(guò)增加生態(tài)補(bǔ)償、吸納涉地村民就業(yè)、建設(shè)鄉(xiāng)村集市等方式來(lái)惠及涉地村民。一是村民可獲得在原有土地流轉(zhuǎn)收入基礎(chǔ)上增加生態(tài)補(bǔ)償收入500元/畝；二是增加村民的工資性收入，吸納涉地村民就業(yè)，解決50多個(gè)正式崗位和200多個(gè)臨時(shí)崗位；三是建設(shè)鄉(xiāng)村集市，供村民出售農(nóng)產(chǎn)品，增加村民經(jīng)營(yíng)性收入。

4 結(jié)語(yǔ)

上海的郊野公園實(shí)踐始于2012年的《上海市基本生態(tài)網(wǎng)絡(luò)規(guī)劃》編制和實(shí)施。經(jīng)過(guò)7年的探索，首批試點(diǎn)的7座郊野公園均已開園。在實(shí)踐過(guò)程中，郊野公園的定位不斷清晰，功能不斷完善，實(shí)施機(jī)制與配套政策不斷健全，而郊野公園所發(fā)揮的作用、帶來(lái)的影響也在不斷顯現(xiàn)。從資源環(huán)境承載力的角度看，郊野公園通過(guò)對(duì)國(guó)土空間的系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增加資源數(shù)量、提升資源質(zhì)量、提高資源利用效率等手段，實(shí)現(xiàn)修復(fù)生態(tài)空間、保育生態(tài)節(jié)點(diǎn)、推廣生態(tài)型工程技術(shù)，同時(shí)探索綠色發(fā)展方式、輸出鄉(xiāng)土文化、改善村莊風(fēng)貌，以及提高村民收入等目標(biāo)，在資源系統(tǒng)、環(huán)境系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)3個(gè)方面產(chǎn)生積極影響，綜合提升區(qū)域資源環(huán)境承載力。本文對(duì)資源環(huán)境承載力研究?jī)H局限于定性分析層面，后續(xù)研究應(yīng)在進(jìn)一步探討資源環(huán)境承載力閾值及影響因素內(nèi)部作用機(jī)理的基礎(chǔ)上，對(duì)資源環(huán)境承載力進(jìn)行定量分析。

郊野公園建設(shè)是上海落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略、應(yīng)對(duì)自身轉(zhuǎn)型發(fā)展需求的重要探索，是在生態(tài)網(wǎng)絡(luò)重要節(jié)點(diǎn)上進(jìn)行國(guó)土綜合整治的先行先試，在生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面已經(jīng)取得初步成效。按照“上海2035”總體規(guī)劃提出的建設(shè)30處以上郊野公園的要求，上海將以每3年新增3—5個(gè)的進(jìn)度推進(jìn)郊野公園的規(guī)劃建設(shè)，持續(xù)發(fā)揮其示范引領(lǐng)作用。在后續(xù)推進(jìn)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)牢牢堅(jiān)守郊野公園生態(tài)優(yōu)先的戰(zhàn)略定位，進(jìn)一步提升復(fù)合功能、強(qiáng)化平臺(tái)作用，由點(diǎn)及面，推動(dòng)國(guó)土綜合整治，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)，助力上海生態(tài)之城建設(shè)。

（感謝上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院副院長(zhǎng)金忠民、國(guó)土分院總工程師殷瑋對(duì)本文的指導(dǎo)。）