公眾參與政府立法問題探析
——以貴州省為例

陳 明 陳雄飛（貴州省政府法制研究中心）

法治是治國理政的基本方式。黨的十九大提出“要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治，以提高立法質(zhì)量為核心，進(jìn)一步完善立法工作體制機(jī)制?！备母镩_放以來，隨著社會(huì)主義法治建設(shè)不斷深入，我國立法中的公眾參與日益得到重視，途徑不斷拓寬，開門立法越來越普遍。貴州省經(jīng)過多年來政府立法的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，通過各方面的共同努力，政府立法中的公眾參與實(shí)踐取得了一定的成效，但是無論從行政立法機(jī)關(guān)角度，還是從公眾自身角度分析，仍然存在一定的問題和不足。因此，我們應(yīng)該在充分了解國情、省情的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立和完善貴州省政府立法中的公眾參與機(jī)制，尤其要從法律層面上保障其有序穩(wěn)定進(jìn)行，推動(dòng)和諧社會(huì)的健康發(fā)展。

一、公眾參與政府立法的相關(guān)概念

（一）公眾參與

公眾參與源于英國普通法上的自然公正原則。我國對這一概念的界定與研究在二十世紀(jì)80年代末90年代初才開始興起，一直到了二十世紀(jì)90年代末與本世紀(jì)初才開始高速發(fā)展。要理解公眾參與，首先要明白公眾的含義。公眾是社會(huì)群體，這種社會(huì)群體具有明顯的類別性，既包含了個(gè)人、群體，也指其他社會(huì)組織。本文所指的“公眾”，筆者認(rèn)為其是在社會(huì)管理事務(wù)中具有相應(yīng)的主體地位，能夠以一定的方式參與行政立法程序，例如行政相對人、利害關(guān)系人、專家等。而政府部門對立法項(xiàng)目征集建議的行為，從嚴(yán)格意義上來說并不算真正的公眾參與。政府召開專家論證會(huì)，專家提出的建議亦如此，此時(shí)的專家參與并不屬于公眾參與，除非專家為利害關(guān)系人。

公眾參與最早是一個(gè)比較狹義的政治上的概念，但也沒有一個(gè)確切的定義，在狹義上指的是公眾的政治參與。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代意義上的公眾參與已經(jīng)不再局限于公眾對政治的參與，它已經(jīng)涉及到社會(huì)生活的各個(gè)方面，由此我們可以對公眾參與予以界定：公眾參與是政府及其機(jī)關(guān)之外的個(gè)人或者團(tuán)體、組織，通過一切合法的、正式及非正式的途徑，參與到政府及其機(jī)關(guān)公共決策的制定和執(zhí)行過程，是一種影響社會(huì)公共事物決策，維護(hù)、推動(dòng)公共利益的行為。筆者認(rèn)為公眾參與是政府和公眾在行政立法中就涉及公眾利益的事項(xiàng)進(jìn)行溝通、協(xié)商的過程。

（二）政府立法

政府立法不僅具有法的普遍性、普適性和確定性，而且具有效率高、權(quán)威性強(qiáng)等行政特性。政府立法既體現(xiàn)出政府的公正和權(quán)威，又包含了地方特色，具有鮮明的地方特征。

1.政府立法具有法定性。政府制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章是“地方政府為了普遍適用于行政管理工作，依據(jù)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，遵照法律程序所制定的規(guī)范性文件”①《立法法》：根據(jù)2015年3月15日第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過的《關(guān)于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》修正。?！读⒎ǚā返?82 條規(guī)定，地方政府立法主體為省、自治區(qū)、直轄市、四個(gè)不設(shè)區(qū)的市和設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府。

按照“依法行政”和“法無授權(quán)即禁止”原則，地方政府的立法權(quán)是法定的，從權(quán)力分工角度看，地方政府的立法權(quán)亦是被授予的，可分為“一般授權(quán)”和“特別授權(quán)”（也稱“條文授權(quán)”）?！耙话闶跈?quán)”的主要依據(jù)是《憲法》《組織法》《立法法》；“條文授權(quán)”主要規(guī)定在各單行法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)中，具體外在表現(xiàn)形式為“具體辦法由省、市人民政府制定”。這種規(guī)定雖然將權(quán)力賦予給地方政府，但是同時(shí)具有指令性，這種授權(quán)對地方政府來說，不是選擇性操作，而是指向性操作，不能表現(xiàn)為政府不作為的情況。

2.政府立法具有執(zhí)行性。不同于權(quán)力機(jī)關(guān)立法的創(chuàng)制性和先行性，地方政府立法目的是補(bǔ)充細(xì)化上位法，將上位法落到實(shí)處，應(yīng)當(dāng)具備可操作性和執(zhí)行性?！读⒎ǚā芬?guī)定了地方政府制定政府規(guī)章的權(quán)限、范圍，確立了制定原則，有三種事務(wù)地方政府可以通過立法來確定：一是執(zhí)行性地方立法，即法律法規(guī)明確規(guī)定地方政府去完成的相關(guān)立法事項(xiàng)；二是在該行政區(qū)域內(nèi)需要通過立法解決的行政事項(xiàng)，如地方行政機(jī)構(gòu)的建設(shè)、與公民權(quán)利義務(wù)無沖突的公共事務(wù)及相關(guān)的管理制度；三是在沒有制定地方性法規(guī)前，基于行政需求，實(shí)施先行性地方立法，制定符合本地實(shí)際的政府規(guī)章，當(dāng)然也強(qiáng)調(diào)對公眾利益的保護(hù)，規(guī)定地方政府的規(guī)章不得違背法律侵害公眾的權(quán)利，增加其義務(wù)。同時(shí)也明確了設(shè)區(qū)的市和自治州政府的規(guī)章制定范圍，包括在城鄉(xiāng)管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)保、歷史文化保護(hù)等幾個(gè)領(lǐng)域。

3.政府立法程序化。地方政府立法程序，是指省、市、自治區(qū)、自治州在制訂和修改地方政府規(guī)章時(shí)，所依據(jù)的法定程序。地方政府的立法程序，包括立項(xiàng)、起草、審查、決定、公布、解釋與備案等環(huán)節(jié)。與其他法律法規(guī)相比，地方政府規(guī)章的制定變化更明顯，對時(shí)間和效率的要求也更高。一般來說，一次常務(wù)會(huì)議審議就能基本確定地方政府規(guī)章的草案，亦不會(huì)受到休會(huì)現(xiàn)象的影響。

（三）公眾參與政府立法

公眾參與政府立法，是指公眾依照法律規(guī)定的范圍和程序參與到地方政府立法程序，對地方立法活動(dòng)產(chǎn)生影響，使之在更大程度上體現(xiàn)出公眾的意志，產(chǎn)生積極正面社會(huì)影響的集體行動(dòng)。公眾參與地方政府立法的特點(diǎn)可以概括為以下三個(gè)方面。

一是參與機(jī)會(huì)的均等?！稇椃ā返?條第三款首先規(guī)定和解釋了公眾參與。立法行為是宏觀的，與其他具體的行政行為相比，立法行為更加抽象、更具引領(lǐng)性，影響也更深遠(yuǎn)。公眾享有參與政府立法的權(quán)利不受性別、年齡、學(xué)歷等因素的限制，特別是弱勢群體的參與權(quán)更應(yīng)該受到保護(hù)，這樣做也有利于維護(hù)社會(huì)公平。二是參與過程的互動(dòng)。行政權(quán)屬于國家公權(quán)力，包括立法行為在內(nèi)的行政活動(dòng)必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，所有與此相關(guān)的溝通運(yùn)作流程都必須嚴(yán)格遵照法律執(zhí)行。這個(gè)原則的執(zhí)行程度，反映出行政機(jī)關(guān)與公眾的溝通是否暢通，亦反映出地方政府的公信力是否樹立。公眾積極參與政府立法活動(dòng)需要健康有序的溝通氛圍，地方政府也由此可以充分吸收公眾的建議，制定出更符合公眾利益的地方政府規(guī)章，使其產(chǎn)生積極的社會(huì)作用，使公眾在參與地方政府立法中展現(xiàn)出更大的活力。三是參與結(jié)果的平衡。體現(xiàn)在行政立法機(jī)關(guān)和代表不同利益的公眾在溝通磋商過程中充分表達(dá)各自意見，理解彼此的訴求，并最終一起對利益訴求進(jìn)行客觀公正的權(quán)衡，進(jìn)而達(dá)成最終的結(jié)果②滕璐：《政府規(guī)章立法的公眾參與機(jī)制研究》，碩士學(xué)位論文，華東師范大學(xué)。。良法如何實(shí)現(xiàn)善治，我們說，可以維持全社會(huì)公眾之間利益平衡的法律，才是良好的且科學(xué)的法律。公眾對于地方立法的參與度越高，也就意味著地方政府號召公眾參與的行為越科學(xué)民主，越能體現(xiàn)公眾的意志，達(dá)到協(xié)商民主的效果。

二、貴州省政府立法公眾參與的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）貴州省公眾參與政府立法現(xiàn)狀的調(diào)研情況

1.采用訪談方式進(jìn)行調(diào)查研究。首先，選擇訪談對象。本研究中的訪談對象主要包括貴陽市市民、貴州省政府立法機(jī)關(guān)相關(guān)人員和公共管理專家。其次，設(shè)計(jì)訪談問題。針對公眾在參與地方政府立法過程中會(huì)遇到的問題，特殊設(shè)計(jì)相互關(guān)聯(lián)的問題，使得訪談緊緊圍繞研究課題展開。最后，在訪談過程中，研究者根據(jù)既定的問題進(jìn)行提問，同時(shí)確保問題的靈活性和一致性也非常重要?；谘芯空吲c不同受訪者之間空間距離的差異，采用三種方式進(jìn)行訪談：面談、網(wǎng)絡(luò)訪談和電話訪談。

2.采用調(diào)查問卷的方式進(jìn)行調(diào)查研究。筆者通過設(shè)計(jì)調(diào)查問卷的方式對公民參與政府立法做了相關(guān)統(tǒng)計(jì)，調(diào)查問卷結(jié)果反映了政府立法過程中公眾參與的缺失問題。設(shè)置問題主要圍繞“是否了解當(dāng)?shù)匾殉雠_的地方性法規(guī)及政府規(guī)章”“ 如何獲得立法參與信息”“ 通過哪些方式參與立法”等方面，發(fā)放200份問卷，收回190份（結(jié)果如表1所示）。

表 1 公眾參與政府立法問卷調(diào)查情況統(tǒng)計(jì)表

調(diào)查問卷的數(shù)據(jù)表明，公眾參與政府立法方式偏好于“與熟人討論”和“通過互聯(lián)網(wǎng)”，兩者合計(jì)占所有公眾參與方式的70%。這一結(jié)果顯示出以下兩個(gè)問題：第一，當(dāng)公眾參與包括立法活動(dòng)在內(nèi)的政府重大活動(dòng)時(shí)，正式渠道不如非正式渠道順暢。第二，貴州省公眾參與政府立法還處于較低水平，沒有建立制度利益表達(dá)機(jī)制。值得注意的是，有些地方政府甚至以參與效果不佳為由抹殺公眾參與政府立法的正面效果，而不去尋求改善和拓寬公眾參與政府立法的途徑。

此外，調(diào)查問卷結(jié)果顯示出公眾參與政府立法缺乏專業(yè)性的引導(dǎo)，公眾的利益表達(dá)和法律規(guī)范之間難以銜接，導(dǎo)致參與效率低下。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在實(shí)踐中，公眾參與政府立法時(shí)提出的立法建議由于缺乏專業(yè)性指導(dǎo)，立法建議質(zhì)量不高：有些法規(guī)規(guī)章涉及的領(lǐng)域較為專業(yè)，與普通公眾日常生活關(guān)系不密切，非專業(yè)人士難以提出意見建議；某些提出的立法建議常是重復(fù)性的內(nèi)容，意義不大等。

（二）貴州省公眾參與政府立法過程的現(xiàn)狀分析

1.公眾參與政府立法的工作機(jī)制初步形成。目前貴州省在立法過程中已經(jīng)形成了召開座談會(huì)、專家咨詢和論證會(huì)、征求意見會(huì)及立法調(diào)研、公眾征求意見等形式多樣的工作機(jī)制。

（1）對于公眾參與政府立法的內(nèi)容，給予了制度上的保障，提升了公眾參與地方政府立法的可操作性。例如為推動(dòng)科學(xué)立法、民主立法，2017年貴州省人民政府頒布了《貴州省人民政府起草地方性法規(guī)草案和制定省政府規(guī)章程序規(guī)定》，明確市、州人民政府享有的立法權(quán)限；明確和完善了編制立法計(jì)劃、立法規(guī)劃、立法項(xiàng)目向群眾征集意見的方式和渠道；新增加了在政府立法過程中可以委托有關(guān)專家、教學(xué)科研單位、社會(huì)組織起草或者進(jìn)行立法評估，為科學(xué)立法、民主立法提供了制度保障。

（2）關(guān)于公眾參與政府立法的內(nèi)容，各市（州）政府也均有規(guī)定。例如：貴陽市出臺《貴陽市人民政府起草地方性法規(guī)草案和制定政府規(guī)章程序規(guī)定》；黔東南州人民政府出臺《黔東南州人民政府規(guī)章制定辦法》；遵義市人民政府出臺《遵義市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》；六盤水市人民政府出臺《六盤水市人民政府起草地方性法規(guī)草案和制定市政府規(guī)章程序規(guī)定》。這說明，公眾參與地方政府立法已逐步走進(jìn)立法視野中來并受到重視。

但是，縱觀公眾參與地方政府立法現(xiàn)狀可知其仍然存在缺陷：在某些地方政府涉及公眾參與的文件中，相關(guān)規(guī)定較為分散，未形成統(tǒng)一的結(jié)構(gòu)體系；公眾參與地方政府立法的理念沒有滲入到各地方政府某些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的地區(qū)；在地方政府立法中，由于公眾參與程序缺少強(qiáng)制性的程序規(guī)定，參與起草的時(shí)間、方式和程序亦沒有明確的規(guī)定，啟動(dòng)聽證程序的標(biāo)準(zhǔn)模棱兩可等，這些均使得公眾參與難以取得良好的成效，公眾參與的結(jié)果最終將受制于地方政府意愿的主導(dǎo)性，公眾參與的自由也將受到地方行政機(jī)關(guān)的牽制。

2.貴州省公眾參與政府立法更傾向通過網(wǎng)絡(luò)開展工作，網(wǎng)絡(luò)溝通具有參與范圍廣、程序靈活、方便快捷等特點(diǎn)。近些年貴州省公眾參與政府立法過程中，網(wǎng)絡(luò)溝通這一現(xiàn)代化公眾參與方式占有越來越重要的位置。例如原貴州省政府法制辦公室公開征求群眾對地方性法規(guī)、規(guī)章草案的意見和建議時(shí)，首先是將法規(guī)規(guī)章草案掛網(wǎng)公告；其次是公開征求意見（時(shí)限一般為30日）；最后是梳理匯總意見。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2016年1月至2018年8月，通過原貴州省政府法制辦門戶網(wǎng)站累計(jì)公開征求意見的法規(guī)規(guī)章草案共計(jì)27件，其中7件法規(guī)規(guī)章草案收到群眾提出共99條反饋意見，其余20件征求意見草案未收到群眾意見。從反饋意見的方式來看，郵件反饋24條，電話反饋29條，網(wǎng)絡(luò)留言46條。從反饋意見的內(nèi)容來看，群眾對立法大多持歡迎態(tài)度，但均未對草案文本提出具體修改意見。

總的來看，無論省級政府立法還是市（州）政府立法，通過公開征求意見收到的意見和建議普遍較少，其中能夠提出具體合理意見的更是少之又少。對于與其自身利益沒有直接關(guān)系的立法項(xiàng)目征求意見的，廣大群眾、相關(guān)單位、企業(yè)以及社區(qū)也不會(huì)認(rèn)真關(guān)注和對待，大多未反饋或反饋無意見。

3.公開征求意見的形式多樣，范圍逐漸擴(kuò)大。過去貴州省征求立法意見過程中主要采取召開座談會(huì)的形式，但隨著法治政府建設(shè)的不斷深入，征求意見的形式也擴(kuò)展為邀請專家論證咨詢、召開專項(xiàng)征求意見會(huì)、深入基層開展立法調(diào)研以及通過信息技術(shù)手段公開征求意見等模式。例如《貴州省新建住宅區(qū)供配電設(shè)施建設(shè)與維護(hù)管理辦法》，除了在原省政府法制辦公室網(wǎng)站公開征求意見，還深入基層、深入群眾開展立法調(diào)研。先后召開有231家單位和企業(yè)有關(guān)負(fù)責(zé)同志參加的調(diào)研會(huì)13次，邀請開發(fā)商、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、供電、業(yè)主等利益相關(guān)方參加座談，邀請貴州省房協(xié)、供電企業(yè)、省消費(fèi)者協(xié)會(huì)、省人大代表和省人大法工委的同志參加改稿會(huì)，不斷擴(kuò)大征求意見工作的范圍，改進(jìn)立法模式。在公開征集意見方面，貴州省不僅征集法規(guī)規(guī)章草案的意見，編制立法計(jì)劃和立法規(guī)劃時(shí)也面向社會(huì)公開征求意見，把公眾參與立法的環(huán)節(jié)向前推進(jìn)了一步，構(gòu)成了政府規(guī)章立法的公眾全過程參與，確保政府立法真正反映民意。

（三）貴州省公眾參與政府立法存在的主要問題

1.公眾參與立法范圍狹窄。一方面，公眾參與政府立法的范圍僅限于與自己切身利益或者重要的法規(guī)規(guī)章的制定，但“切身利益”“重要的”在法律上沒有明確界定。另一方面，公眾參與政府立法僅限于法規(guī)規(guī)章草案的征求意見，其他則基本上被排除在公眾參與范圍之外。公眾有限的參與范圍不僅制約了公眾參與立法的積極性，也直接影響了公眾參與機(jī)制作用的發(fā)揮。因此，我們不應(yīng)把公眾的參與局限于立法這個(gè)范圍，更不應(yīng)局限于法規(guī)規(guī)章草案的意見征集，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在立法之前廣泛宣傳，讓公眾知曉在哪個(gè)領(lǐng)域要立什么法，立法的背景是什么，對社會(huì)不同群體造成哪些積極或消極的影響。在法規(guī)規(guī)章出臺以后也不應(yīng)將其擱置一邊不再關(guān)注，應(yīng)當(dāng)組織實(shí)施立法后的評估，評估法規(guī)規(guī)章實(shí)施一段時(shí)間后有沒有實(shí)現(xiàn)當(dāng)初的立法目的。

2.公眾參與政府立法欠缺具體制度。公眾參與政府立法需要一系列具有可操作性的制度保障才能實(shí)現(xiàn)，在貴州省現(xiàn)行的公眾參與立法機(jī)制中，僅對公眾參與作了原則性的規(guī)定，并未對公眾參與的具體形式作細(xì)致完善的程序規(guī)定，缺少相應(yīng)的配套制度，導(dǎo)致政府具有很大的自由裁量權(quán)。例如，行政機(jī)關(guān)立法聽取意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)形式，也可以不采取這些形式。再如，公布哪些草案，何時(shí)公布草案，哪些要聽證，哪些不需聽證，都沒有嚴(yán)格的限定標(biāo)準(zhǔn)，完全由政府機(jī)關(guān)決定。缺乏制度保障使得公眾參與地方政府立法具有隨意性，導(dǎo)致立法過程形式化，讓公眾參與政府立法處于被動(dòng)階段。另外，公眾參與政府立法的程序性規(guī)定具有模糊性。如《貴州省人民政府起草地方性法規(guī)草案和制定省政府規(guī)章程序規(guī)定》《遵義市人民政府規(guī)章制定程序規(guī)定》，這些規(guī)章雖然對起草或制定法規(guī)規(guī)章提出了聽取公眾意見的要求，但對公眾參與的范圍、程序、辦法等方面的規(guī)定都不夠具體、不夠明確，可操作性不強(qiáng)。

3.公眾參與政府立法熱情不高、效果不好。在立法實(shí)踐中，貴州省公眾參與政府立法的積極性普遍不高，通常只對與其切身利益相關(guān)的立法偶爾關(guān)注或討論一下，按立法機(jī)關(guān)要求的方式參與立法的公眾少之又少，真正參與并實(shí)際發(fā)揮作用的更是寥寥無幾。導(dǎo)致公眾參與政府立法的效果欠佳。一方面，立法機(jī)關(guān)認(rèn)為公眾提出的一些意見缺乏常識，部分難以被采納，公眾大多是從自身利益出發(fā)來發(fā)表意見的，真正代表公益的意見很少。在這種情況下，立法機(jī)關(guān)費(fèi)心盡力征求公眾意見，付出的成本往往很大，收效卻很小。另一方面，公眾也有怨言，他們認(rèn)為立法機(jī)關(guān)沒有很好地履行立法公開的職責(zé)，公眾所能了解到的僅僅是法規(guī)規(guī)章草案本身，對于法規(guī)規(guī)章的立法背景、必要性等并不了解，難以對法規(guī)規(guī)章草案作出全面、準(zhǔn)確的評價(jià)；而且立法機(jī)關(guān)對于公眾的意見沒有給予足夠的重視，尤其是不給公眾認(rèn)真反饋。

4.公眾參與政府立法的方式有限，很少采用聽證會(huì)的形式。公眾參與地方性法規(guī)和政府規(guī)章的制定和修改，主要是通過電子郵件、傳真、信件等方式提出對草案的意見，參加座談會(huì)、聽證會(huì)等方式使用得較少。調(diào)研結(jié)果顯示，多數(shù)立法機(jī)關(guān)往往出于立法成本等因素的考慮，在征求公眾意見上，多數(shù)采取網(wǎng)上征求意見、書面征求意見等行政成本相對較低且簡便易行的方式，舉辦聽證會(huì)的方式由于成本高、程序復(fù)雜而極少用之。在政府立法中把舉辦聽證會(huì)作為公眾參與政府立法主要方式的基本沒有，省級立法機(jī)關(guān)和立法項(xiàng)目較多的貴陽市也很少采用召開聽證會(huì)這種方式，只有極少數(shù)或當(dāng)關(guān)系公眾重大利益的法規(guī)規(guī)章出臺時(shí)才召開聽證會(huì)。在拓寬渠道讓公眾參與政府立法的實(shí)踐中，地方政府在這方面的努力還不夠。

（四）成因分析

1.意識觀念淡薄。其一，公眾的民主參與意識不強(qiáng)。中國高度集中的行政權(quán)力具有悠久的政治文化歷史，這種傳統(tǒng)的政治文化形成了“與世無爭”的公眾心理傾向，導(dǎo)致公眾民主參與意識淡薄。在曾經(jīng)的專制時(shí)期，百姓只能仰視、畏懼并被動(dòng)接受法律，我國特定歷史時(shí)期形成的不良影響至今并未消除殆盡。其二，立法機(jī)關(guān)受傳統(tǒng)封閉立法模式的影響，民主立法意識不強(qiáng)，本位意識較重，忽視公眾參與的作用。其三，某些立法機(jī)關(guān)單純追求立法效率，對公眾參與立法的效率持懷疑甚至否定態(tài)度，擔(dān)心立法方式多樣化、立法環(huán)節(jié)多、立法時(shí)間跨度長會(huì)影響立法效率。

2.公眾參與政府立法的利益權(quán)衡。立法在某種程度上可能會(huì)成為立法機(jī)關(guān)強(qiáng)化自身利益的工具。因此，有的立法機(jī)關(guān)擔(dān)心公眾參與會(huì)影響本部門或地方利益，以消極態(tài)度對待公眾參與。另外，公眾參與度不高的一個(gè)現(xiàn)實(shí)原因就是參與立法要付出一定的時(shí)間、精力和金錢等成本，而且還不能保證意見會(huì)被吸收或采納。有些人在權(quán)衡參與立法的成本和收益之后可能會(huì)選擇以沉默等消極方式來應(yīng)對立法的參與。所以，公眾參與政府立法熱情不高，某種程度上是出于現(xiàn)實(shí)利益考量后的“理性”選擇。

3.公眾參與機(jī)制不健全。一方面，許多熱心的公眾希望參與政府立法但不知道如何參與，另一方面，立法機(jī)關(guān)未能引導(dǎo)公眾有序參與，尤其缺乏系統(tǒng)的、符合貴州本地實(shí)際的制度設(shè)計(jì)。如參與程序不健全、參與渠道不通暢、參與范圍和參與方式有限、意見的反饋制度欠缺等，這些都是影響參與實(shí)效的主要原因。

4.公眾參與能力水平不高。目前，貴州省普通公眾參與政府立法的能力仍然普遍偏低，具備法律知識和較高立法專業(yè)知識水平、能夠有效參與政府立法的公民占全省人口比例非常低，能夠經(jīng)常參與政府立法的公眾數(shù)量相對較少。除了能力水平不高，公眾參與也大多是分散和無組織的。而優(yōu)質(zhì)的政府立法需要高素質(zhì)的專業(yè)立法工作者，他們的素質(zhì)和能力高低直接影響到公眾參與政府立法的諸多方面和環(huán)節(jié)，決定著政府立法質(zhì)量。

三、完善貴州省公眾參與政府立法的對策建議

從上述分析中我們可以看到，政府立法領(lǐng)域中的民主理念日漸加強(qiáng)，越來越多的法律、法規(guī)、規(guī)章中都體現(xiàn)了民主精神，隨之而來的民主立法實(shí)踐亦是方興未艾，在這個(gè)過程中，越來越多的民眾參與到政府立法當(dāng)中來，表達(dá)自己的訴求。然而，我們也看到現(xiàn)行的立法程序還有很多不夠完善的地方，政府立法中的公眾參與還不夠普及，制度還有很多缺失，監(jiān)督機(jī)制也不完善，尤其是立法機(jī)關(guān)擁有絕對的裁量權(quán)和主導(dǎo)權(quán)與公眾的消極被動(dòng)地位之間的矛盾，造成了政府立法中公眾參與流于表面，公眾權(quán)利得不到保障。因此，要做好政府立法中的公眾參與，必須認(rèn)清問題所在，并對相關(guān)制度進(jìn)行不斷完善，本文從以下三個(gè)方面提出相應(yīng)對策。

（一）加強(qiáng)和提高公眾參與地方政府立法的能力，構(gòu)建參與型公民文化

公眾參與地方政府立法是保障公眾自身利益的重要途徑，也是提升法規(guī)、規(guī)章民主性與科學(xué)性的手段。然而公眾參與的有效性卻深深受到公眾參與意識與能力的影響，提高公眾參與意識、強(qiáng)化公眾參與水平，是構(gòu)建參與型公民文化的重要手段，也是保障公眾的立法參與能夠有條不紊進(jìn)行的關(guān)鍵。

一方面要加強(qiáng)公眾的法治意識和參與意識，培育參與型的法律文化。改革幵放以來，我國在公民的法治教育方面取得巨大成效，人民的法律意識與現(xiàn)代民主意識相對以往有了非常顯著進(jìn)步。然而，由于受到漫長的封建傳統(tǒng)制度的思想影響，我國民主法治思想呈現(xiàn)先天性不足的特點(diǎn)。因此要推動(dòng)公眾參與行政立法，除了外圍的制度設(shè)計(jì)之外，公眾自身素質(zhì)的提升也極為關(guān)鍵。要繼續(xù)加強(qiáng)法治宣傳，更加強(qiáng)化公眾的參與意識，從注重宣傳的廣度發(fā)展到更加注重宣傳的深度，不但要使人知法，更要懂法。培養(yǎng)公眾的現(xiàn)代價(jià)值觀念，使其能樹立民主法治的觀念，能夠意識到自身享有的各種政治參與的權(quán)利。

另一方面要傳授立法參與知識，提高公眾參與政府立法能力。公眾的參政能力如何與公眾受到的關(guān)于政治參與的教育的程度是密不可分的。以往的政治教育主要偏重于對公眾實(shí)施政治意識形態(tài)的普及教育，而較少從技術(shù)的角度來對公眾進(jìn)行教育，從而導(dǎo)致公眾參與能力較弱的問題。對此應(yīng)轉(zhuǎn)變這種傳統(tǒng)的教育視角，向公眾傳授其在政治參與中所必要的關(guān)于政治運(yùn)作的知識，讓公眾能夠切實(shí)懂得如何去參與地方立法，如何通過參與地方立法來保護(hù)和實(shí)現(xiàn)自身的權(quán)益，進(jìn)而提高公民參與地方政府立法的真實(shí)水平和能力，增強(qiáng)公眾參與的有效性。

（二）明確立法機(jī)關(guān)職責(zé)，構(gòu)建公眾參與的制度保障

結(jié)合立法中的各個(gè)環(huán)節(jié)和具體流程，分別設(shè)計(jì)可行的程序和具體規(guī)則。對公眾參與環(huán)節(jié)應(yīng)予以重視，要在立法前、立法過程中按照法定要求公開相關(guān)立法信息并組織公眾參與，認(rèn)真聽取公眾的意見建議并及時(shí)反饋。

1.明確行政機(jī)關(guān)在公眾參與政府立法方面的責(zé)任。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對公眾參與立法的范圍、參與人選和參與方式予以明確規(guī)定。參與范圍上，公眾參與要盡可能涵蓋所有立法活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)全程參與，采取正面清單的方式規(guī)定公眾參與的范圍；在參與人選上，宜由立法機(jī)關(guān)自行選擇，發(fā)布公告邀請有意愿的公眾參與，要廣泛地吸納各行各業(yè)人士，保證參與人選的全面性和代表性； 最重要的是參與方式，明確哪些情況下可以適用哪些參與方式，參與方式的適用法定化。實(shí)踐中，立法機(jī)關(guān)出于自身利益的考量往往草草了事，不會(huì)充分利用召開聽證會(huì)等較復(fù)雜方式，所以應(yīng)規(guī)定立法聽證會(huì)為公眾參與立法的主要方式，輔之以眾座談會(huì)等多種方式，還可以充分利用網(wǎng)絡(luò)征求公眾意見。對立法聽證過程中的各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)盡快進(jìn)行研究，使之規(guī)范化制度化。

2.系統(tǒng)構(gòu)建公眾參與政府立法的程序保障機(jī)制。作為立法的程序性制度，公眾參與政府立法的制度與一系列相關(guān)制度相互影響、相互依賴。要完善政府立法的公眾參與制度，須加強(qiáng)與其相關(guān)配套制度的建設(shè)，如立法信息公開制度、立法理由說明制度、專家參與立法制度等。

首先，構(gòu)建立法信息公開制度。立法信息公開才能保證公眾知情權(quán)充分實(shí)現(xiàn)。信息被及時(shí)、充分獲得是公眾有效參與政府立法的前提條件，不知情就不可能真正參與立法。因此，應(yīng)當(dāng)將立法資訊依職權(quán)公開與依申請公開相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)公眾對立法資訊的被動(dòng)知情與主動(dòng)知情的有機(jī)結(jié)合。公開法規(guī)規(guī)章草案的同時(shí)還要公開關(guān)于草案的說明，以及公眾的意見及其理由，由此一來，促使公眾理性地提出自己的意見，從而真正實(shí)現(xiàn)有效的立法參與。

其次，構(gòu)建立法理由說明制度。該制度的實(shí)質(zhì)和基本價(jià)值在于： 一是通過說明立法理由對立法權(quán)進(jìn)行限制，防止立法權(quán)被濫用； 二是通過說明立法理由，增強(qiáng)公眾對立法活動(dòng)及其結(jié)果的知情、理解和信任。其一，明確立法機(jī)關(guān)負(fù)有立法理由說明的義務(wù)；其二，明確立法應(yīng)予說明理由的范圍；其三，明確說明理由的事項(xiàng)范圍，要包括立法意圖、立法依據(jù)、立法預(yù)期效益、立法進(jìn)程等。

最后，構(gòu)建專家參與立法制度。專家參與立法是利用專家的知識對一些復(fù)雜問題提出論證意見，或者對有關(guān)決策風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行立法前或立法后的評估。有研究者指出，在建設(shè)法治政府的背景下，對地方政府重大決策的法律風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估尤為重要。立法評估會(huì)遇到很多專業(yè)性的問題，這些問題是立法機(jī)關(guān)和普通公眾難以解決的，如環(huán)境保護(hù)、食品安全等涉及高深專業(yè)技術(shù)知識的問題。因此，要充分發(fā)揮專家的作用，讓專家具體參與論證會(huì)、座談會(huì)、專家定點(diǎn)訪談、審議會(huì)等。關(guān)于參與立法的專家，避免把專家狹義地理解為學(xué)者甚至法學(xué)學(xué)者，專家不僅是指學(xué)識淵博的學(xué)術(shù)型專家，也包括具有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的法官、律師等法律實(shí)務(wù)型專家，或是各專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域中的專家。

3.完善意見反饋機(jī)制，使公眾積極參與。公眾參與政府立法實(shí)質(zhì)上是“權(quán)利制約權(quán)力”的體現(xiàn)，通過公眾的參與權(quán)和知情權(quán)來約束立法機(jī)關(guān)的權(quán)力，要使這一權(quán)力約束機(jī)制發(fā)揮作用，應(yīng)完善公眾參與意見的反饋機(jī)制。建立意見反饋機(jī)制可以讓立法機(jī)關(guān)重視公眾意見，對公眾意見進(jìn)行認(rèn)真梳理并積極回應(yīng)，只有這樣公眾參與才是有效的參與，才能對實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主立法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。實(shí)際上，許多國家已有意見反饋機(jī)制，如美國的行政立法反饋機(jī)制。行政立法機(jī)關(guān)在立法過程中必須認(rèn)真分析、梳理和總結(jié)民意。對同一意見作出總結(jié)后，應(yīng)當(dāng)對采納理由或未被采納理由作出統(tǒng)一解釋，于公告結(jié)束后 8 日內(nèi)在行政機(jī)關(guān)網(wǎng)站上公布。我國《廣州市規(guī)章制定公眾參與辦法》中有許多具體規(guī)定，對公眾意見的反饋時(shí)間、反饋方式、意見是否被采納、意見未被采納的原因等都有具體規(guī)定，這種公眾意見反饋機(jī)制值得其他省市學(xué)習(xí)與借鑒。

（三）發(fā)揮立法智庫作用，完善第三方獨(dú)立參與制度

現(xiàn)代社會(huì)公共治理日趨復(fù)雜，一般的社會(huì)組織很難應(yīng)對復(fù)雜問題，因此專門用來為公共決策提供智力支持的智庫應(yīng)運(yùn)而生。目前，我國鼓勵(lì)建立各種形式的智庫，“智庫如何有序有效地參與立法協(xié)商，成為我國治理體系現(xiàn)代化建設(shè)需要考慮的現(xiàn)實(shí)問題。我國目前尤其缺乏自主獨(dú)立的民間智庫”。筆者認(rèn)為可以嘗試“兩條腿”走路： 一方面，賦予立法研究機(jī)構(gòu)獨(dú)立的法人地位，允許其擁有自己的辦公場所、資金、章程，并可以獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，依法登記后獨(dú)立進(jìn)行調(diào)查研究，逐步形成適合我國的立法智庫；另一方面，采取中國法學(xué)會(huì)近年來的新舉措，專門針對某些重大立法問題，組建研究方陣。從性質(zhì)上來看，以上兩種智庫都屬于官方或半官方的智庫，未來可以鼓勵(lì)成立純民間的立法智庫，更好地發(fā)揮其在公眾參與立法中的作用。尤其要發(fā)揮專家、學(xué)者和利益相關(guān)的普通公眾在參與涉及全局性、基礎(chǔ)性或難度較大的法規(guī)起草中的作用；在日常的立法工作中，要多聽取和重視公眾建議意見，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面分析立法中的難點(diǎn)痛點(diǎn)，避免立法部門的利益化傾向。

（四）形成合力，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局

習(xí)近平總書記在黨的十九報(bào)告中指出，目前我國社會(huì)矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)，我們要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。社會(huì)治理主要依靠法治，法治作為規(guī)則化、形式化、客觀化的公共理性和具有權(quán)威性的制度規(guī)范，有助于確保社會(huì)治理中的人民主體性，彰顯在社會(huì)主義國家政治生活中，人民是國家和社會(huì)的主人。我國的法治是人民的法治，推進(jìn)法治建設(shè)和加強(qiáng)社會(huì)治理是為了人民、保護(hù)人民、依靠人民、造福人民，以保障人民包括經(jīng)濟(jì)權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、社會(huì)權(quán)益、生態(tài)權(quán)益在內(nèi)的整體性權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，確保人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，人民群眾通過多種形式、多樣渠道廣泛參與社會(huì)治理，維護(hù)社會(huì)公平正義，構(gòu)建和諧的社會(huì)秩序，促進(jìn)共同富裕。

四、結(jié)語

隨著改革的不斷深化，政府立法工作的觀念也在與時(shí)俱進(jìn)。公眾參與政府立法有利于實(shí)現(xiàn)立法的實(shí)質(zhì)正義和程序正義，為法治社會(huì)的建設(shè)提供良法基礎(chǔ)。我們要堅(jiān)決貫徹黨的十九大提出的“要推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，以良法促進(jìn)發(fā)展、保障善治”要求，以提高立法質(zhì)量為核心，進(jìn)一步完善立法工作體制機(jī)制。在民主立法上，秉持“民有所呼、我有所應(yīng)”和“社會(huì)需要哪些法規(guī)，人民群眾最有發(fā)言權(quán)”的理念，充分發(fā)揚(yáng)民主，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新聯(lián)系群眾、開展調(diào)查研究的方式方法，拓寬人大代表、政協(xié)委員以及普通公民、法人和大專院校、地方立法研究中心、立法顧問、法律人才專家?guī)?、專業(yè)代表小組等有序參與立法的途徑，尊重和保障人民群眾對立法工作的知情權(quán)、參與權(quán)，真正使立法實(shí)踐深入群眾、深入基層。要始終貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，充分發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)政府立法工作，以法治思維和法治方式，努力將地方政府立法工作提高到一個(gè)新水平。

通過上述研究不難看出貴州省公眾參與政府立法的制度還有許多的不足，理論研究和實(shí)踐操作都還存在欠缺，法治化進(jìn)程任重而道遠(yuǎn)，還有一個(gè)漸進(jìn)的過程。因此，我們要在政府立法中堅(jiān)持和擴(kuò)大公眾參與，不斷完善公眾參與政府立法的保障和激勵(lì)機(jī)制，并借鑒國內(nèi)外公眾參與政府立法的有益經(jīng)驗(yàn)，走出一條符合貴州省省情、具有貴州特色的公眾參與政府立法之路。