我國(guó)城市群營(yíng)商環(huán)境法治差序研究*
——以粵港澳大灣區(qū)為例

滕宏慶（華南理工大學(xué)法學(xué)院教授）

城市群是我國(guó)新時(shí)代城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展格局中的主體，法治則既能夠公平維系城市之間的合作競(jìng)爭(zhēng)，又能夠系統(tǒng)規(guī)制城市群的法律治理，而唯有法治共建均衡才能實(shí)現(xiàn)和保證城市群營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的可持續(xù)性。然而，通過(guò)實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)目前經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的粵港澳大灣區(qū)城市群的法治指數(shù)，揭示了我國(guó)現(xiàn)在城市群廣泛存在著明顯的橫向和縱向二維的“法治差序”，即城市群之間的法治整體差異和城市內(nèi)的法治結(jié)構(gòu)差異，所以，我國(guó)正在進(jìn)行中的城市群營(yíng)商環(huán)境建設(shè)必須重視解決這一深層的法治差序問(wèn)題。

一、我國(guó)城市群營(yíng)商環(huán)境法治化的差序“黑洞”

2018年11月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機(jī)制的意見(jiàn)》明確指出，以城市群推動(dòng)國(guó)家重大區(qū)域戰(zhàn)略融合發(fā)展，建立以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展、城市群帶動(dòng)區(qū)域發(fā)展新模式，推動(dòng)區(qū)域板塊之間融合互動(dòng)發(fā)展。2019年2月25日，習(xí)近平總書(shū)記在主持召開(kāi)的中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境。要把平等保護(hù)貫徹到立法、執(zhí)法、司法、守法等各個(gè)環(huán)節(jié)，依法平等保護(hù)各類(lèi)市場(chǎng)主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益”。因此，城市群的法治均衡之于城市群的融合發(fā)展和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化而言至關(guān)重要，但現(xiàn)實(shí)中我國(guó)城市群營(yíng)商環(huán)境法治化的差序“黑洞”卻普遍存在。

首先，經(jīng)濟(jì)一體化是促進(jìn)城市群法治均衡發(fā)展的外在推力。當(dāng)今世界，伴隨著經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展進(jìn)程不斷地深入，合作發(fā)展取代保護(hù)主義成為了不同國(guó)家和地區(qū)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易發(fā)展的新模式。簽訂貿(mào)易協(xié)定、建立自由貿(mào)易區(qū)以及關(guān)稅、經(jīng)濟(jì)同盟等一體化經(jīng)濟(jì)形式如雨后春筍般涌現(xiàn)，世界經(jīng)濟(jì)也隨之發(fā)展到了一個(gè)新的高度。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)一體化的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)也對(duì)相關(guān)成員國(guó)、地區(qū)間的制度、法律和政策的互通性提出了更高的要求。其中，相近的法治環(huán)境、相通的法律規(guī)定因其對(duì)于社會(huì)復(fù)雜多變關(guān)系的規(guī)范性作用而顯得尤為重要。同樣，在我國(guó)推進(jìn)全面依法治國(guó)的時(shí)代背景下，進(jìn)行法治一體化建設(shè)對(duì)于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展、整體區(qū)域發(fā)展也將大有裨益①參見(jiàn)金香蘭：《區(qū)域法治一體化進(jìn)程中的沖突與協(xié)調(diào)思考——以圖們江自由貿(mào)易區(qū)法治為中心》，《延邊大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2013年第6期；參見(jiàn)孫久文、原倩：《法治化：中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略新取向》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》，2015年第8期。。學(xué)者們認(rèn)為，促進(jìn)地方法治一體化的必要性在于通過(guò)具有統(tǒng)籌意義的區(qū)域性立法、執(zhí)法和司法體制及機(jī)制來(lái)構(gòu)建區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，為具有不同法治背景、不同法治發(fā)展水平的城市架起溝通的橋梁，通過(guò)法律、制度保障來(lái)為經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展保駕護(hù)航②參見(jiàn)王春業(yè)：《構(gòu)建區(qū)域共同規(guī)章：區(qū)域行政立法一體化的模式選擇》，《西部法學(xué)評(píng)論》，2009年第5期；參見(jiàn)何淵：《試論區(qū)域一體化中的公法》，《中國(guó)礦業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào) （社會(huì)科學(xué)版）》，2006年第2期。。從本質(zhì)上看，這類(lèi)觀點(diǎn)視法治為促進(jìn)營(yíng)商環(huán)境發(fā)展的手段，因而渴求城市群法治均衡一體的工具價(jià)值便應(yīng)運(yùn)而生。

其次，堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)則是框定城市群法治均衡的內(nèi)生拉力。2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修正案中針對(duì)設(shè)區(qū)的市的地方立法權(quán)擴(kuò)圍的規(guī)定賦予了地方在立法方面更多的自主性，激發(fā)了地方依法治理的積極性和創(chuàng)造性。一時(shí)間，我國(guó)地方法治建設(shè)蓬勃發(fā)展，尤以江蘇、浙江、廣東、湖南等省份為著。這些地方法治建設(shè)在立法、執(zhí)法、司法等方面取得諸多收獲，為我國(guó)法治建設(shè)的歷程畫(huà)上了濃墨重彩的一筆③參見(jiàn)周尚君：《國(guó)家建設(shè)視角下的地方法治試驗(yàn)》，《法商研究》，2013年第1期；參見(jiàn)付子堂、張善根：《地方法治建設(shè)及其評(píng)估機(jī)制探析》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2014年第11期。。然而，也正是如此，我國(guó)各地的法治實(shí)踐出現(xiàn)了發(fā)展方式彼此各異、發(fā)展水平高低不同的局面。從《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告》④參見(jiàn)中國(guó)法治政府評(píng)估課題組：《中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告2013》，《行政法學(xué)研究》，2014年第1期。中國(guó)法治政府評(píng)估報(bào)告是由中國(guó)政法大學(xué)法治政府研究院發(fā)布的有關(guān)我國(guó)法治政府建設(shè)水平評(píng)估的報(bào)告，該報(bào)告每年發(fā)布一次，其主要內(nèi)容包括：跟蹤我國(guó)地方政府的法治建設(shè)狀況，對(duì)其發(fā)展現(xiàn)狀、發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行分析，并提出發(fā)展建議。來(lái)看，各地法治政府建設(shè)水平高低不一，既有長(zhǎng)期排名前列的地方政府，亦有長(zhǎng)期排名處在末位的地方政府，且東、西部法治政府建設(shè)的水平嚴(yán)重不均；從《全國(guó)法院案件質(zhì)量評(píng)估分析報(bào)告》來(lái)看，各地法院同樣在案件質(zhì)量上表現(xiàn)出較為明顯的地區(qū)差異⑤參見(jiàn)嚴(yán)戈、袁春湘：《2014年全國(guó)法院案件質(zhì)量評(píng)估分析報(bào)告》，《人民司法》，2015年第9期。。由此可見(jiàn)，當(dāng)前我國(guó)地方法治建設(shè)正面臨著地區(qū)間發(fā)展水平嚴(yán)重不均衡的困境，這使得城市群營(yíng)商環(huán)境法治化的共商共建共享變得更加刻不容緩。

總而言之，不論為內(nèi)在統(tǒng)一法治國(guó)家建設(shè)還是外在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，城市群的法治均衡一體都是當(dāng)前我國(guó)構(gòu)建地方法治的應(yīng)有之義。其背后所蘊(yùn)含的邏輯是：由于各地區(qū)法治呈現(xiàn)出非一體化、非均衡性的現(xiàn)狀，導(dǎo)致了一方面地區(qū)間難以實(shí)現(xiàn)合作和發(fā)展，另一方面國(guó)家層次上的法治建設(shè)也難以形成統(tǒng)一。在這種情況下，用以解決這一問(wèn)題的區(qū)域社會(huì)協(xié)調(diào)平衡發(fā)展的法治秩序便顯得尤為必要⑥參見(jiàn)公丕祥：《勿忘區(qū)域法治研究》，《人民日?qǐng)?bào)》，2016年6月6日。。所以，當(dāng)前實(shí)際上不均衡的法治現(xiàn)狀是提出城市群法治一體均衡發(fā)展策略的邏輯起點(diǎn)。然而，對(duì)比目前學(xué)界解決方案的“藥方”頻出，但對(duì)我國(guó)城市群法治究竟是如何或怎樣不均衡這一起點(diǎn)性問(wèn)題卻鮮有描述，即使有學(xué)者研究所揭示的還是比較淺層的一維的地區(qū)間法治差異，且缺乏對(duì)典型個(gè)案科學(xué)的實(shí)證研究。

二、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境視角下的粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)

（一）粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)簡(jiǎn)介

粵港澳大灣區(qū)由廣東省珠江三角洲的深圳、廣州、珠海、佛山、中山、東莞、惠州、江門(mén)、肇慶九市和香港、澳門(mén)兩個(gè)特別行政區(qū)組成，作為我國(guó)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，其對(duì)于整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展、跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作而言具有重要意義。毫無(wú)疑問(wèn)，在打造世界級(jí)灣區(qū)和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)選地的過(guò)程中，廣東省內(nèi)九市與港澳特別行政區(qū)之間進(jìn)行合作與協(xié)調(diào)，離不開(kāi)法律的支撐與調(diào)配，同樣，在全面依法治國(guó)的新時(shí)代背景下，粵港澳大灣區(qū)的法治發(fā)展?fàn)顩r也備受矚目。因此，以粵港澳大灣區(qū)為樣本來(lái)探究我國(guó)城市群法治差序問(wèn)題具有實(shí)踐和理論上的雙重意義。

正是在這樣的背景下，筆者主持了一項(xiàng)針對(duì)粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)研究⑦參見(jiàn)《首個(gè)粵港澳大灣區(qū)城市群法治指數(shù)發(fā)布》，《羊城晚報(bào)》，2017年4月23日。。此次法治評(píng)價(jià)以立法質(zhì)量、法治政府、司法公正和法治文化四個(gè)方面為評(píng)價(jià)內(nèi)容，并圍繞這四個(gè)方面構(gòu)建法治評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，采用法律專(zhuān)家評(píng)估模式，以調(diào)查問(wèn)卷為載體；并設(shè)立了三層指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，分別由4個(gè)一級(jí)指標(biāo)、20個(gè)二級(jí)指標(biāo)和100個(gè)三級(jí)指標(biāo)組成。其中，一級(jí)指標(biāo)包括“立法質(zhì)量”“法治政府”“司法公正”和“法治文化”（以下簡(jiǎn)稱“指標(biāo)四要素”）。各一級(jí)指標(biāo)下分別設(shè)計(jì)5個(gè)二級(jí)指標(biāo)，每個(gè)二級(jí)指標(biāo)下又有若干對(duì)應(yīng)的三級(jí)指標(biāo)，指標(biāo)設(shè)計(jì)遵循完備性、互斥性以及合理性原則。在具體開(kāi)展調(diào)查的過(guò)程中，沿用其中一級(jí)、二級(jí)指標(biāo)設(shè)計(jì)專(zhuān)家調(diào)查問(wèn)卷，將三級(jí)指標(biāo)用于解釋對(duì)應(yīng)的二級(jí)指標(biāo)供專(zhuān)家打分時(shí)參考，每位專(zhuān)家就作為調(diào)查對(duì)象的11個(gè)地方的20 個(gè)二級(jí)指標(biāo)打分，問(wèn)卷采取十分制（每題10分），各城市法治評(píng)分總分為200分（最終折算成百分制）。

（二）指數(shù)分析與“差序”發(fā)現(xiàn)

1.城市差異。首先，粵港澳大灣區(qū)城市群的法治發(fā)展水平呈三個(gè)梯隊(duì)。從法治評(píng)價(jià)總分來(lái)看，在11城中，香港、澳門(mén)法治水平最高，分別為89.13、85.41分，位列粵港澳大灣區(qū)城市群法治發(fā)展水平的第一梯隊(duì)，屬于法治發(fā)達(dá)城市；廣東省內(nèi)深、廣、珠、佛四城位列第二梯隊(duì)，屬于法治高度發(fā)展城市；而廣東省內(nèi)另五城中山、東莞、惠州、江門(mén)和肇慶位列第三梯隊(duì)，屬于法治中度發(fā)展城市（各城評(píng)分結(jié)果詳見(jiàn)表1）。

其次，從一級(jí)指標(biāo)的評(píng)分結(jié)果來(lái)看，11城分別在“指標(biāo)四要素”上的發(fā)展水平也存在著較大的差異。例如，在立法質(zhì)量方面，僅有香港、澳門(mén)兩城在8～9分段位，深圳、廣州兩城在7～8分段位，而其余7城則在6～7分段位；在法治政府方面，香港達(dá)到了9～10分段位，澳門(mén)為8～9分段位，深、廣、珠、佛在7～8分段位，其余5城在6～7分段位；在司法公正和法治文化方面亦有類(lèi)似層次。據(jù)此可以看出，11城在“指標(biāo)四要素”發(fā)展水平上的差異與城市間總體法治水平之間所呈現(xiàn)出的差異極其相似，香港、澳門(mén)屬于“高度法治城市”，廣東省內(nèi)，深圳、廣州在上述四方面的發(fā)展水平次之屬于“中度法治城市”，其余7城相對(duì)弱勢(shì)屬于“淺度法治城市”。并且總體法治水平較高的城市，在各法治要素上的發(fā)展?fàn)顩r也是較優(yōu)的，可以說(shuō)，11個(gè)城市“指標(biāo)四要素”的發(fā)展水平是各城市總體法治水平的具體體現(xiàn)。

表1 粵港澳大灣區(qū)城市群一級(jí)指標(biāo)法治評(píng)價(jià)結(jié)果

2.法治要素差異?；浉郯拇鬄硡^(qū)城市群整體的法治建設(shè)離不開(kāi)各城市的參與和貢獻(xiàn)。而各城市本身的法治建設(shè)也不能“眉毛胡子一把抓”，需要分對(duì)象、分主次，對(duì)癥下藥。一個(gè)城市的法治建設(shè)由“指標(biāo)四要素”多方面構(gòu)成，其中牽涉多元主體、客體以及多種社會(huì)事務(wù)，因而通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)掌握每座城市上述“指標(biāo)四要素”的發(fā)展現(xiàn)狀是未來(lái)促進(jìn)城市群法治建設(shè)的一項(xiàng)大前提。

圖1 粵港澳大灣區(qū)城市群一級(jí)指標(biāo)評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)差折線圖

所以，如圖1所示，如果用標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)反映各城市“指標(biāo)四要素”發(fā)展水平方面的離散程度，可以看出，深圳、廣州兩城在“指標(biāo)四要素”的離散程度最低，即深圳和廣州法治要素的發(fā)展水平相對(duì)均衡，差異不明顯，而其余九城法治要素的發(fā)展差異則相對(duì)較大。另外，并非總體法治水平高的城市，其在“指標(biāo)四要素”具體方面的發(fā)展就最為均衡或全面。以總體法治水平排名第二的澳門(mén)和排名第七的中山市為例，澳門(mén)標(biāo)準(zhǔn)差值要大于中山市的標(biāo)準(zhǔn)差值，這說(shuō)明雖然澳門(mén)總體法治水平優(yōu)于中山市，但澳門(mén)在“指標(biāo)四要素”發(fā)展水平上的不均衡要比中山市更為明顯。因此，通過(guò)縱向比較各城市在“指標(biāo)四要素”上的發(fā)展水平可以得知，法治差異在不同法治要素的發(fā)展水平上亦然存在。

三、我國(guó)城市群營(yíng)商環(huán)境中法治差序的二維耦合

如今法治的客觀價(jià)值能夠量化呈現(xiàn)，正處于新時(shí)代的我國(guó)城市群所進(jìn)行的法治建設(shè)中，不同城市之間的法治水平差異以及各城市內(nèi)法治內(nèi)容的結(jié)構(gòu)差別形成了縱向和橫向的二維差序耦合，這是制約我國(guó)城市群法治均衡發(fā)展和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)。

（一）法治與差序的耦合

1.法治與量化法治。實(shí)證主義法學(xué)與傳統(tǒng)的規(guī)范法學(xué)研究不同，它以實(shí)在法為研究對(duì)象，通過(guò)定量研究和質(zhì)性研究等實(shí)證研究方法來(lái)探索現(xiàn)實(shí)世界存在的法律的發(fā)展與變化、原因及結(jié)果，量化法治研究便是較為典型的代表。

1996年，世界銀行發(fā)布的“世界治理指數(shù)”（WGI）中納入的法治部分是法治評(píng)價(jià)較早的一種表現(xiàn)形式；2003年，世界銀行又發(fā)布涵蓋法治改革評(píng)價(jià)的《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》；2018年10月《2019世界銀行營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》正式出爐，中國(guó)總體得分73.64，提高8.64分，總體排名比去年上升32位，位列第46名，首次進(jìn)入前五十，該項(xiàng)目是對(duì) 190 個(gè)國(guó)家以及區(qū)域內(nèi)所選城市的營(yíng)商法規(guī)及其執(zhí)行情況的客觀度量。這一成就取得的根本原因就在于近年來(lái)我國(guó)通過(guò)法治方式不斷深入推進(jìn)營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域各項(xiàng)改革。正如世界銀行報(bào)告顯示，自2003年首次發(fā)行以來(lái)，《營(yíng)商環(huán)境報(bào)告》已經(jīng)觸動(dòng)了全球3500余項(xiàng)改革，僅2017至2018年，128個(gè)經(jīng)濟(jì)體就進(jìn)行了314項(xiàng)改革。此外，還有自2008年開(kāi)始由世界正義工程所發(fā)布的“世界正義工程法治指數(shù)”（WJP）則正式開(kāi)啟了量化法治的先河⑧參見(jiàn)孟濤：《法治的測(cè)量：世界正義工程法治指數(shù)研究》，《政治與法律》，2015年第5期。。量化法治，顧名思義，就是將法治以量化（數(shù)字化）的方式來(lái)呈現(xiàn)。通過(guò)對(duì)法治進(jìn)行定義，實(shí)現(xiàn)從概念到變量再到操作化，并最終以指數(shù)形式呈現(xiàn)法治實(shí)現(xiàn)狀況的過(guò)程。這不僅在理論上為后續(xù)的法治評(píng)價(jià)等領(lǐng)域研究提供了指標(biāo)設(shè)計(jì)的“范本”，而且從實(shí)務(wù)角度而言，其作為一個(gè)專(zhuān)門(mén)分析各國(guó)和地區(qū)法治狀況的監(jiān)測(cè)結(jié)果，也為各類(lèi)監(jiān)管主體、營(yíng)商主體以及社會(huì)主體提供了寶貴的參考信息，有效影響了各國(guó)的法治變革。所以，量化法治關(guān)注現(xiàn)實(shí)世界的法治發(fā)展?fàn)顩r，而法治評(píng)估則是量化法治研究得以實(shí)現(xiàn)的方式方法。

2.差序：來(lái)源、應(yīng)用與演變。“差序”一詞最早出現(xiàn)在費(fèi)孝通先生所著的《鄉(xiāng)土中國(guó)》中的“差序格局”一節(jié)⑨參見(jiàn)費(fèi)孝通：《鄉(xiāng)土中國(guó)》，人民出版社2008年版，第25頁(yè)。，承載著關(guān)系遠(yuǎn)近、親疏有差的含義。對(duì)差序格局二維形象的構(gòu)建使得“差序”一詞正式成為一個(gè)反映事物橫向和縱向兩個(gè)維度上差別的二維概念并在具體研究中得以運(yùn)用。在這些研究中，學(xué)者除了關(guān)注差序格局本身的特征與機(jī)制，還將差序格局視為管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及法學(xué)研究中差異化、多元化等社會(huì)現(xiàn)象的抽象概括，進(jìn)而主張今天我們要實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)的目標(biāo)，就必須在公共生活領(lǐng)域中突破各種“差序格局”和“潛規(guī)則”的羈絆，逐步建立起體現(xiàn)社會(huì)公平正義的法律格局、制度格局、規(guī)則格局⑩參見(jiàn)沈春耀：《建設(shè)法治國(guó)家須打破“差序格局”》，《光明日?qǐng)?bào)》，2013年8月5日。，但這在量化法治領(lǐng)域目前還沒(méi)有得到廣泛重視。

這是因?yàn)殚L(zhǎng)久以來(lái)學(xué)術(shù)上對(duì)規(guī)范法學(xué)的體系化結(jié)構(gòu)化研究更為側(cè)重，而實(shí)踐上不同國(guó)家和地區(qū)的法治模式選擇多樣，法治行動(dòng)表現(xiàn)也千差萬(wàn)別。盡管如此，量化法治也絕非不可為，它對(duì)法治的概念化和數(shù)字化體現(xiàn)了眾人對(duì)法治的普遍認(rèn)知，這恰恰飽含了法的真正價(jià)值和精神，應(yīng)該承認(rèn)“量化法治”中的“法治”一詞，其實(shí)際上具有客觀實(shí)在的本體意義。因此，為描述法治在真實(shí)世界中的存在狀況，應(yīng)該運(yùn)用“差序”一詞來(lái)加以組合，法治差序就此便發(fā)生了耦合效應(yīng)。

（二）城市群法治差序的二維內(nèi)涵

法治差序是一個(gè)具有橫向、縱向二維內(nèi)涵的概念，結(jié)合粵港澳大灣區(qū)城市群法治評(píng)價(jià)來(lái)看，目前城市群法治現(xiàn)狀的不均衡主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是城市群內(nèi)城市與城市之間法治水平高低的橫向比較呈現(xiàn)出差異；二是城市群內(nèi)各城市自身在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化等要素發(fā)展水平的縱向比較上也呈現(xiàn)出了差異。而從縱維與橫維之間的關(guān)系上來(lái)觀察，得出的結(jié)論是每個(gè)城市內(nèi)在法治要素的離散差異化決定了該城市的整體法治水平，進(jìn)而決定了該城市在城市群中的排名，最終又反映出城市群的整體法治水平。因此，城市群法治可以用橫向維度——不同城市間法治發(fā)展水平存在差異和縱向維度——同一城市自身在立法、執(zhí)法、司法以及法治文化的發(fā)展水平上存在差異來(lái)概括。這種在橫向和縱向兩個(gè)維度上存在的不均衡的法治發(fā)展?fàn)顩r與“差序”這一概念所具有的二維內(nèi)涵相吻合，故可稱之為我國(guó)城市群法治差序現(xiàn)象。

（三）城市群法治差序的解釋力和應(yīng)用性

城市群法治差序?qū)儆诘胤椒ㄖ尾钚颍壳坝捎诔鞘腥旱睦砟詈徒ㄔO(shè)剛剛興起，因此，我國(guó)城市群法治差序現(xiàn)象需要盡早同步關(guān)注并予以因應(yīng)。首先要建立符合我國(guó)國(guó)情的法治營(yíng)商環(huán)境指標(biāo)體系，通過(guò)法治評(píng)價(jià)方法準(zhǔn)確描述和概括當(dāng)下城市群的法治差序現(xiàn)象。其次，打造我國(guó)法治營(yíng)商環(huán)境就需要將事實(shí)上的城市群法治差序在規(guī)范上給予回應(yīng)解決。一是從主體性上要繼續(xù)擴(kuò)容城市及城市群在營(yíng)商環(huán)境領(lǐng)域的法定權(quán)限職責(zé)，城市是地方治理和營(yíng)商環(huán)境保障的關(guān)鍵行動(dòng)者，城市群則是協(xié)調(diào)城市間合作、處置城市間爭(zhēng)議的平臺(tái)載體，通過(guò)賦權(quán)放權(quán)讓城市主體性功能得到充分實(shí)現(xiàn)，通過(guò)建成跨域城市群營(yíng)商環(huán)境協(xié)作機(jī)制讓城市群法定化、組織化和正式化；二是從普遍性上要依靠法治思維和法治方式提升營(yíng)商環(huán)境的現(xiàn)代化水平，城市群內(nèi)的每個(gè)城市應(yīng)當(dāng)無(wú)差別地制定執(zhí)行旨在優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的法律規(guī)則，對(duì)照法治差序和營(yíng)商環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)聚焦各自改革發(fā)展和制度創(chuàng)新；三是從確定性上既要堅(jiān)持保證國(guó)家法令政策落地不打折不走樣，也要堅(jiān)持穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期原則，發(fā)揮好城市（群）治理因地制宜的靈活性特點(diǎn)，積極構(gòu)建市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化營(yíng)商城市（群），讓所有營(yíng)商主體從市場(chǎng)準(zhǔn)入到生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)再到完全退出的每個(gè)階段都能夠完全確信自身權(quán)益能夠得到平等合法保護(hù)。再次，法治是一個(gè)復(fù)雜且飽含深意的概念，其包含立法、執(zhí)法、司法以及守法等方方面面的價(jià)值和期待，這些內(nèi)容既是評(píng)估城市群法治發(fā)展水平的基礎(chǔ)組成部分，同時(shí)也是優(yōu)化城市群法治化營(yíng)商環(huán)境的四個(gè)具體著力點(diǎn)。

第一，立法質(zhì)量提升。要以立法高質(zhì)量發(fā)展保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域立法適應(yīng)新時(shí)代構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的需要。2017年3月，《民法總則》審議通過(guò)，規(guī)定“民事主體在民事活動(dòng)中的法律地位一律平等”“民事主體的財(cái)產(chǎn)權(quán)利受法律平等保護(hù)”，公有制和非公有制企業(yè)進(jìn)一步得到平等保護(hù)；而今年3月通過(guò)的《外商投資法》一大亮點(diǎn)則是更加強(qiáng)調(diào)對(duì)內(nèi)外資企業(yè)的平等保護(hù)；國(guó)務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃中制定《優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境條例》也格外引人注目，各級(jí)地方隨之應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家立法和地方實(shí)際積極構(gòu)建優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的高質(zhì)量地方立法體系。

第二，法治政府建設(shè)。推進(jìn)全面依法治國(guó)，要堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)，法治政府建設(shè)是重點(diǎn)任務(wù)，對(duì)法治國(guó)家、法治社會(huì)建設(shè)具有示范帶動(dòng)作用，同時(shí)也是優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的關(guān)鍵。一方面，要運(yùn)用法治的實(shí)體和程序規(guī)則來(lái)規(guī)范政府和市場(chǎng)的邊界，尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，通過(guò)市場(chǎng)化手段，在法治框架內(nèi)調(diào)整各類(lèi)市場(chǎng)主體的利益關(guān)系。另一方面，持續(xù)深化政府“放管服”改革（簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）和落實(shí)減稅降費(fèi)政策，依法平等保護(hù)產(chǎn)權(quán)等企業(yè)各項(xiàng)合法權(quán)益。同時(shí)也應(yīng)看到，執(zhí)法隨意、執(zhí)法不公、執(zhí)法不嚴(yán)等政府不作為或?yàn)E作為問(wèn)題不容忽視。破解這些問(wèn)題，關(guān)鍵是加強(qiáng)政府法治建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維以及行政機(jī)關(guān)依法執(zhí)法水平。

第三，司法保障能力。司法是維護(hù)社會(huì)公平正義的最后一道防線，也是守衛(wèi)公民權(quán)利的最后屏障，因此，司法公正與否直接影響著營(yíng)商環(huán)境優(yōu)劣程度。首先，在司法案件中要堅(jiān)決落實(shí)國(guó)企民企平等對(duì)待，依法服務(wù)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，建立更加公平的司法機(jī)制，保障經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展。其次，積極建設(shè)智慧司法，以司法智能化服務(wù)和運(yùn)用為契機(jī)，通過(guò)司法高科技裝備和技術(shù)條件助力提高司法效率。再次，訴訟制度與其他多元化糾紛解決機(jī)制有效銜接，調(diào)解和仲裁等多元解紛方式具有周期短、成本低、執(zhí)行快等特點(diǎn)，對(duì)于優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境調(diào)處民商矛盾非常有益。最后，新時(shí)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展衍生了新業(yè)態(tài)和新模式，司法制度應(yīng)當(dāng)結(jié)合法律和實(shí)際既保持謙抑也用好裁判，發(fā)揮好促進(jìn)保障、監(jiān)督制約、規(guī)范引導(dǎo)、制裁打擊等多方面的職能作用。

第四，法治文化氛圍。良好營(yíng)商環(huán)境的塑造不僅需要全面系統(tǒng)的各項(xiàng)硬性法律規(guī)范和法律制度，而且需要企業(yè)守法意識(shí)和公民法律信仰等軟性法治文化。例如，誠(chéng)實(shí)守信是商業(yè)主體的道德底線，嚴(yán)重違背者將面臨法律嚴(yán)懲，所以，包括加強(qiáng)信用體系、標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)在內(nèi)的一系列行業(yè)自治舉措，配合著國(guó)家整體法治建設(shè)一體化推進(jìn)。自《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020年）》公布，各地社會(huì)信用條例紛紛出臺(tái)，全國(guó)信用信息共享平臺(tái)建成3年多來(lái)，已實(shí)現(xiàn)與44個(gè)部委、各省區(qū)市和70多家市場(chǎng)機(jī)構(gòu)互聯(lián)互通，歸集信用信息超過(guò)316億條，為守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒筑牢根基11參見(jiàn)滕宏慶：《法治是最好的營(yíng)商環(huán)境》，《民主與法制時(shí)報(bào)》，2019年7月18日。。另外，持續(xù)支持和推進(jìn)普法宣傳教育工作，改革法學(xué)教育培養(yǎng)涉外等專(zhuān)業(yè)法律人才，深化律師積極參與公共法律服務(wù)體系建設(shè)等。只有孕育更好的法治文化氛圍，才能獲得更優(yōu)的營(yíng)商環(huán)境。

總之，結(jié)合我國(guó)地區(qū)間相互競(jìng)爭(zhēng)的既定事實(shí)來(lái)看12駱天緯：《區(qū)域法治發(fā)展的動(dòng)力研究——以地方政府競(jìng)爭(zhēng)為視角》，《法制現(xiàn)代化研究》2016年卷，第196頁(yè)。，城市群法治差序現(xiàn)象中地區(qū)差異的形成是必然的，且有學(xué)者對(duì)這種因地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生的不斷擴(kuò)大的地區(qū)差異進(jìn)行了較為悲觀的預(yù)測(cè)，認(rèn)為這種差異演繹到極端將會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平產(chǎn)生負(fù)面影響，造成國(guó)家法治的碎片化13參見(jiàn)王敬波：《我國(guó)法治政府建設(shè)地區(qū)差異的定量分析》，《法學(xué)研究》，2017年第5期。。因此，要促進(jìn)城市群均衡一體建設(shè)，還需關(guān)注地區(qū)間相互競(jìng)爭(zhēng)的問(wèn)題，處理好競(jìng)爭(zhēng)與合作之間的關(guān)系14參見(jiàn)馮輝：《論我國(guó)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)及其法治調(diào)控》，《廣東社會(huì)科學(xué)》，2016年第5期。，通過(guò)引導(dǎo)其相互之間的良性競(jìng)爭(zhēng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部立法、執(zhí)法、司法質(zhì)量的提升和均等；同時(shí)必須加強(qiáng)城市間合作，在交往互利中共同發(fā)展，努力縮小營(yíng)商環(huán)境法治化水平的城市群差異，最終破解縱向、橫向二維耦合的我國(guó)城市群法治差序格局。