違法圍填海，控住了沒有？

□ 本刊記者 張文娟

圍填海造地是海洋開發(fā)活動中的重要的海洋工程，是人類向海洋拓展生存空間和生產(chǎn)空間的一種重要手段。但是，盲目的、過度的圍填海帶來的生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響是長期的，難以估量。圍填海造地，在利用和保護(hù)之間，關(guān)鍵是科學(xué)合理開發(fā)的“度”。2018年史上最嚴(yán)厲的填海管控政策出臺后，違法圍填海勢頭得到了有效遏制。

中央環(huán)保督察近年來曾多次查出地方存在違法違規(guī)圍填海的問題，并進(jìn)行了嚴(yán)肅查處。據(jù)自然資源部最近消息顯示，2019年上半年，全國范圍內(nèi)未出現(xiàn)大規(guī)模違法填?，F(xiàn)象。那么，有些沿海地方多年來向海要地的沖動控住了沒有呢？

經(jīng)濟利益驅(qū)動是主因

為什么有些沿海地方熱衷于圍填海？根本原因是經(jīng)濟利益驅(qū)使。

中華人民共和國成立以來，我國已先后經(jīng)歷了四次大的圍填海高潮。第一階段是上世紀(jì)50年代的圍海曬鹽。第二階段是上世紀(jì)60年代中期至70年代的圍墾海涂擴展農(nóng)業(yè)用地。第三階段是上世紀(jì)80年代中后期至90年代初的灘涂圍墾養(yǎng)殖熱。進(jìn)入本世紀(jì)，第四次圍填海的熱潮興起，并在2013年左右達(dá)到高峰期。第四次填海熱潮是在工業(yè)化和土地緊縮的情勢下，沿海為了擴大發(fā)展空間開發(fā)利用海洋而興起的。其中包括個別為謀求私利而違法進(jìn)行的圍填海工程。

現(xiàn)階段圍填海開發(fā)，主要包括城鎮(zhèn)新區(qū)和港口建設(shè)、圍海養(yǎng)殖、農(nóng)田開墾、鹽田開發(fā)和工業(yè)能源開發(fā)區(qū)等。違法圍填海造出的土地主要用于近海養(yǎng)殖、工業(yè)園區(qū)和港口建設(shè)等。近年來，國家對工業(yè)用地的使用政策管控越來越嚴(yán)，土地拆遷成本也持續(xù)走高，使一些地方政府和企業(yè)把開發(fā)建設(shè)的眼光投向了大海。填海造地每畝地成本為15萬～30萬元，而征收一畝土地的成本動輒百萬元。在土地成本資源緊缺的沿海地區(qū)，圍填海被不少地區(qū)視為一種成本較低、收益較大的土地獲取形式。

特別是海岸線與房地產(chǎn)聯(lián)系在一起，所能獲得的經(jīng)濟效益十分可觀，有的地方通過拆分審批、變更用途等方式“向海索地”。不少以各種名義圍填海的工程，最終都搖身一變，成了房地產(chǎn)項目。而實際上，市場的需求并沒有那么大。一些房地產(chǎn)項目爛尾，既損害了海洋生態(tài)，又浪費了社會資源。還有一些房地產(chǎn)開發(fā)項目，把本應(yīng)該屬于公眾的海灘變成了私家花園，這顯然是對公共資源的肆意踐踏。

不得不算的生態(tài)帳

單純從經(jīng)濟角度來看，圍填海能夠在短期內(nèi)提供大量新增土地資源和發(fā)展空間。但是，大量事實和研究證明，現(xiàn)代技術(shù)下進(jìn)行的圍填海，對海岸帶環(huán)境和生態(tài)的負(fù)面影響是長期的、難以估量的。

一是破壞濱海濕地資源，導(dǎo)致生物多樣性降低。近40年來，我國濱海自然岸線的比例由1980年的76%下降至2014年的44%，人工海岸線則由24%上升為2014年的56%。濱海濕地是水生生物棲息、繁衍的重要場所，大規(guī)模圍填海工程會改變其水文特征，影響魚類的洄游規(guī)律，破壞魚群的棲息環(huán)境和產(chǎn)卵場，導(dǎo)致魚類關(guān)鍵生境遭到破壞，漁業(yè)資源銳減。近海灘涂、紅樹林、潮間帶等濕地，是陸地與海洋進(jìn)行物質(zhì)和能量交換的重要場所。填?；顒訒钄嗪ｊ懼g物質(zhì)的正常輸送，導(dǎo)致陸地的營養(yǎng)物質(zhì)不能入海，從而影響濱海水域生態(tài)系統(tǒng)的食物鏈和漁業(yè)生產(chǎn)，灘涂植物的生長也因此受到威脅，生物多樣性由于生物間作用關(guān)系受到干擾而大大減少。

二是增大排污量，給海洋環(huán)境保護(hù)造成重大壓力。圍填海形成的水產(chǎn)養(yǎng)殖、港口碼頭和臨港工業(yè)等活動增大了海域內(nèi)污染物的排放量，同時，圍填海工程會降低海域的水交換能力和污染物自凈能力。兩種作用疊加，致使近岸水環(huán)境和底泥環(huán)境持續(xù)惡化。

三是對海域、潮汐等海洋環(huán)境要素帶來不利影響。研究發(fā)現(xiàn)，膠州灣填海工程附近水域潮流速度減小7.7%～65.5%，相應(yīng)的潮能通量也減小了20.21%～80.23%。近幾十年來香港維多利亞港和深圳灣圍填海已通過改變港灣納潮面積、納潮量、潮流速度等潮汐特，影響了港灣回淤。

四是破壞了自然岸線的原生態(tài)。自然岸線是在幾千年甚至幾萬年的時間內(nèi)形成的，經(jīng)歷了潮漲潮落、風(fēng)水日曬、臺風(fēng)侵蝕等，是天然水體的岸線，獨特的生態(tài)意義。然而，近幾十年來，我國通過各種填海造地工程，建設(shè)了多種形形色色的人工海岸線，或?qū)Π毒€進(jìn)行取直，或?qū)Π毒€進(jìn)行固化，不透水的瀝青、水泥混凝土等，改變了岸線的生態(tài)功能，破壞了自然生態(tài)環(huán)境。

違法審批、監(jiān)管失位是癥結(jié)所在

一方面，圍填海造地是海洋開發(fā)活動中的重要的海洋工程，是人類向海洋拓展生存空間和生產(chǎn)空間的一種重要手段。另一方面，盲目的、過度的圍填海帶來了環(huán)境污染等負(fù)面影響。圍填海造地，在利用和保護(hù)之間，關(guān)鍵是科學(xué)合理開發(fā)的“度”。

我國于1982年制定《海洋環(huán)境保護(hù)法》，開啟了對圍填海的環(huán)境管理；2002年通過了《海域使用管理法》，嚴(yán)格規(guī)定了海洋開發(fā)與海域使用；2009年通過了《海島保護(hù)法》，要求“采取有效措施，加強對海島的保護(hù)和管理，防止海島及其周邊海域生態(tài)系統(tǒng)遭受破壞”。此后，國家還出臺了一系列政策文件，包括為海洋功能區(qū)劃、區(qū)域建設(shè)用海、圍填海具體細(xì)則、海岸帶整治、執(zhí)法檢查等政策等。如國家發(fā)展改革委與國家海洋局于2009年聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強圍填海規(guī)劃計劃管理的通知》，要求沿海省、自治區(qū)、直轄市各級發(fā)展改革部門及各級海洋局在國家宏觀政策的指導(dǎo)下，切實履行自己的職責(zé)，做好圍海造地規(guī)劃的編制與論證實施工作，在圍海造地的同時積極修復(fù)海洋生態(tài)，合理開發(fā)海域資源，保證經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

黨的十八大以后，黨中央、國務(wù)院高度重視濱海濕地保護(hù)和圍填海管控工作。2016年以來，先后出臺《濕地保護(hù)修復(fù)制度方案》《圍填海管控辦法》《海岸線保護(hù)與利用管理辦法》《關(guān)于加強濱海濕地管理與保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》《關(guān)于進(jìn)一步加強渤海生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的意見》等。尤其是十八屆五中全會首次提出“藍(lán)色海灣整治行動”后，我國圍填海政策逐漸由過去的以開發(fā)為主轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂茷橹鳌?/p>

國家制定了一系列法律法規(guī)和政策，對圍填海行為進(jìn)行嚴(yán)格管控，但是，仍有一些地方政府由于政績觀或經(jīng)濟利益的驅(qū)動，做出不利于圍填海管理與海洋生態(tài)環(huán)境整治與修復(fù)的行動。過去一段時間，沿海地區(qū)長期形成的“向海索地”的發(fā)展思路，催生了大規(guī)模的圍填?；顒?，導(dǎo)致濱海濕地面積大幅減少，自然岸線銳減，濱海濕地保護(hù)和圍填海管控的形勢依然嚴(yán)峻。

2017年，中央環(huán)保督查組進(jìn)駐浙江，舟山23宗違法圍填海項目被列入督查整改重點。目前，22宗違法圍填海項目已整改到位，完成整改銷號，1宗已通過整改驗收

不妨來看看國家海洋督察的結(jié)果。2017年下半年，第一批國家海洋督察組分別進(jìn)駐遼寧、河北、江蘇、福建、廣西、海南開展了以圍填海專項督察為重點的海洋督察，重點查擺、解決圍填海管理方面存在的“失序、失度、失衡”等問題。從結(jié)果來看，沿海各省都存在一些圍填海的共性、突出問題。部分地區(qū)脫離實際需求盲目填海，填而未用、長期空置。個別項目違規(guī)改變圍填海用途，用于房地產(chǎn)開發(fā)，浪費海洋資源，損害生態(tài)環(huán)境。有些地方從資源環(huán)境監(jiān)管部門到投資核準(zhǔn)部門，從綜合管理部門到具體審批單位，責(zé)任不落實、履職不到位問題突出。違反海洋功能區(qū)劃審批項目，化整為零、分散審批等問題頻發(fā)。違法填海罰款由地方財政代繳，或者先收繳再返還給違法企業(yè)，行政處罰流于形式。

扎緊制度的籠子 加大監(jiān)督問責(zé)力度

盡管有海洋督察形成的高壓態(tài)勢，但是，據(jù)自然資源部統(tǒng)計，2018年1月～ 7月，全國仍然發(fā)生違法圍填海70處，涉及海域面積187.48公頃。

2018年我國出臺了被稱為史上最嚴(yán)厲的填海管控政策，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強濱海濕地保護(hù)嚴(yán)格管控圍填海的通知》以下簡稱《通知》，從嚴(yán)控新增圍填海造地、加快處理圍填海歷史遺留問題、加強海洋生態(tài)保護(hù)修復(fù)和建立長效機制4個方面，要求切實提高濱海濕地保護(hù)水平，嚴(yán)格管控圍填?；顒?。《通知》要求，除國家重大戰(zhàn)略項目外，全面停止新增圍填海項目審批。原則上，不再受理有關(guān)省級人民政府提出的涉及生態(tài)脆弱敏感、自凈能力弱海域的圍填海項目。在2018年底前完成全國圍填?，F(xiàn)狀調(diào)查，原則上不受理未完成歷史遺留問題處理的省(自治區(qū)、直轄市)提出的新增圍填海項目申請。對已經(jīng)劃定的海洋生態(tài)保護(hù)紅線實施最嚴(yán)格的保護(hù)和監(jiān)管，全面清理非法占用紅線區(qū)域的圍填海項目。尤其強調(diào)，堅決禁止圍填海從事房地產(chǎn)開發(fā)和低水平的旅游項目的建設(shè)。

《通知》印發(fā)之后，違法圍填海勢頭得到了有效遏制。數(shù)據(jù)顯示，2018年下半年發(fā)生違法圍填海2處，涉及海域面積0.44公頃。

2019年上半年，據(jù)自然資源部信息顯示，發(fā)現(xiàn)并制止8處違法填海行為涉及海域面積的2.15公頃。但是，頂風(fēng)而上，肆意圍填海的行為仍然沒有杜絕，近日中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察通報的海南省澄邁縣沿海區(qū)域圍海造地、毀壞紅樹林、給房地產(chǎn)建設(shè)讓路就是典型案例之一。

為了進(jìn)一步保障政策執(zhí)行到位，我國應(yīng)建立健全對圍海造地的執(zhí)法管理機構(gòu)，打造一支專門監(jiān)管圍填海項目及政策實施的執(zhí)法隊伍，并嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，利用動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)對其進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格打擊地方保護(hù)主義，對違法單位必須嚴(yán)懲，對違法違規(guī)的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也要進(jìn)行相應(yīng)的問責(zé)。