點(diǎn)睛都市圈 搞活城市群

[摘要] 都市圈和城市群是兩個(gè)既相互關(guān)聯(lián)又不完全相同的概念。都市圈是城市群的基礎(chǔ)，沒(méi)有都市圈的發(fā)展，城市群也很難真正建設(shè)起來(lái)。京津冀協(xié)同發(fā)展，既要建設(shè)城市群，也要重視都市圈。京津冀要實(shí)現(xiàn)新的更高質(zhì)量發(fā)展，應(yīng)該將都市圈戰(zhàn)略提到更加突出的位置。

[關(guān)鍵詞] 都市圈;? 城市群;? 京津冀協(xié)同發(fā)展;? 規(guī)劃綱要;? 高質(zhì)量發(fā)展

[中圖分類(lèi)號(hào)] D616;C912.81? ? ?[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A? ? [文章編號(hào)] 0529-1445（2019）09-0059-03

都市圈，是以一個(gè)經(jīng)濟(jì)勢(shì)能強(qiáng)大的中心城市為核心，帶動(dòng)地域相鄰、聯(lián)系緊密的城鎮(zhèn)所形成的，經(jīng)濟(jì)社會(huì)高度一體化的區(qū)域。在現(xiàn)代都市圈中，中心城與周邊城鎮(zhèn)往往通過(guò)軌道交通強(qiáng)化同城效應(yīng)，建立與現(xiàn)代治理要求相適應(yīng)的扁平化區(qū)域治理體系，以最大程度地優(yōu)化區(qū)域資源配置，實(shí)現(xiàn)協(xié)同發(fā)展目標(biāo)。都市圈主要解決“1小時(shí)通勤圈”范圍的功能布局和資源配置問(wèn)題。中心城市各自形成都市圈，地域相鄰的多個(gè)都市圈強(qiáng)化相互之間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系，就構(gòu)成空間尺度更大的城市群。京津冀既要建設(shè)城市群，也要重視都市圈。習(xí)近平總書(shū)記在2014年“2.26”講話(huà)中指出，要“面向未來(lái)打造新的首都經(jīng)濟(jì)圈”?！毒┙蚣絽f(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》明確提出，“加快打造現(xiàn)代化新型首都圈”。這里的首都經(jīng)濟(jì)圈、現(xiàn)代化新型首都圈，實(shí)際上就是都市圈的范疇。

都市圈是提高城市承載能力和運(yùn)行效率、避免出現(xiàn)城市病的重要戰(zhàn)略空間

當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展還面臨著一些疏解對(duì)象動(dòng)力不足、承接地引力不強(qiáng)等問(wèn)題。問(wèn)題根源在于京津冀地區(qū)都市圈的建設(shè)還不夠成熟，軌道交通、公共服務(wù)等條件還不夠完備，一定程度上阻礙了中心城市對(duì)周邊區(qū)域輻射帶動(dòng)作用的發(fā)揮。

從理論上講，城市形成與發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力在于資源集聚效應(yīng)或規(guī)模經(jīng)濟(jì)。但當(dāng)城市規(guī)模超過(guò)一定限度，或城市功能在單一區(qū)域過(guò)度集聚，就會(huì)轉(zhuǎn)向規(guī)模經(jīng)濟(jì)的反面：出現(xiàn)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)或擁擠效應(yīng)，降低城市運(yùn)行效率，爆發(fā)城市病。都市圈通過(guò)“大分散、小集中”的布局模式，使城市功能分散化，由中心城和不同板塊、組團(tuán)、衛(wèi)星城、新城等共同承擔(dān)，從而實(shí)現(xiàn)大尺度分散、中尺度開(kāi)放、小尺度集中，形成分工協(xié)作、有機(jī)聯(lián)動(dòng)的空間格局。這樣既可以避免人口、功能在中心城單一空間上過(guò)度集聚帶來(lái)的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，又能通過(guò)分散組團(tuán)享受到城市資源集聚的規(guī)模效應(yīng)。

都市圈分散化、組團(tuán)式空間格局最重要的實(shí)踐之一是“主城—新城（衛(wèi)星城）”模式。比如，倫敦早在1946年就通過(guò)了《新城法》，掀起了“新城運(yùn)動(dòng)”。經(jīng)過(guò)30年時(shí)間，分3個(gè)階段建設(shè)了33個(gè)新城、衛(wèi)星城，容納了23%的城市居民，對(duì)緩解倫敦市區(qū)壓力、分散城市功能起到了積極作用?，F(xiàn)在國(guó)外占主流的第四代衛(wèi)星城，不是傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中的“睡城”，而是科技衛(wèi)星城、教育衛(wèi)星城、醫(yī)療衛(wèi)星城、文化衛(wèi)星城、特色產(chǎn)業(yè)衛(wèi)星城等。它能夠提供充足的就業(yè)崗位，實(shí)現(xiàn)50%以上甚至更多的居住人口在本地就業(yè)。

都市圈規(guī)劃建設(shè)的不完備是城市病的根源。一些大城市在發(fā)展中未能形成真正意義上的都市圈空間結(jié)構(gòu)，資源集聚的需求沒(méi)有在空間上有序釋放，規(guī)模不經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題得不到解決，最終演變?yōu)槌鞘胁　１热绫本?，面?duì)來(lái)勢(shì)迅猛的城市化浪潮，對(duì)特大城市和都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足。特別是在我國(guó)城市化推動(dòng)人口集聚一般性規(guī)律作用和首都特殊性規(guī)律作用之下，對(duì)首都城市的發(fā)展規(guī)律、特點(diǎn)、問(wèn)題以及如何應(yīng)對(duì)等研究不足。城市規(guī)劃對(duì)城市科學(xué)發(fā)展的引導(dǎo)作用不充分，“單中心”城市格局長(zhǎng)期未能突破，與交通結(jié)構(gòu)不合理的缺陷相互疊加，使得城市病提前爆發(fā)、日益嚴(yán)重。北京早期城市規(guī)劃提出“邊緣集團(tuán)”“衛(wèi)星城”等概念，2004版城市規(guī)劃提出建設(shè)11個(gè)新城的方案。但是，邊緣集團(tuán)距離中心城太近，僅承擔(dān)單一居住功能，沒(méi)有快速交通做支撐，反而帶來(lái)巨大的潮汐式交通壓力。同時(shí)，北京交通供給體系不完備，突出表現(xiàn)為中心城地鐵密度不足、市郊鐵路建設(shè)滯后兩個(gè)短板，使得城市骨架未能拉開(kāi)，交通承載能力低、運(yùn)行效率低，進(jìn)而使衛(wèi)星城、新城與中心城之間的資源流動(dòng)不順暢，缺乏吸引力，不能充分發(fā)揮分散城市功能的作用。

國(guó)際上不乏通過(guò)都市圈建設(shè)緩解城市病問(wèn)題、提升城市群競(jìng)爭(zhēng)力的正面案例。以東京都市圈為例。從1958年起，東京分三個(gè)階段建設(shè)了池袋、新宿、澀谷、大崎、上野—淺草、錦系町—龜戶(hù)、臨海7個(gè)副都心，形成“一主七副”多中心格局，大大提升了城市綜合承載力。在東京都市圈范圍，加快發(fā)展新干線(xiàn)和市郊鐵路，引導(dǎo)東京的居住、工業(yè)、商務(wù)、行政、科研、教育等功能向軌道交通沿線(xiàn)的八王子、川越、千葉、筑波、橫濱等22個(gè)業(yè)務(wù)核都市轉(zhuǎn)移，形成帶狀產(chǎn)業(yè)密集區(qū)。比如美國(guó)波士華城市群，紐約、波士頓、費(fèi)城、華盛頓等中心城市及其周邊市鎮(zhèn)都形成了各自的都市圈，都有占優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)部門(mén)。紐約強(qiáng)化金融、商貿(mào)等高端服務(wù)功能，華盛頓圍繞行政功能發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，波士頓突出高教功能與集聚高科技產(chǎn)業(yè)，費(fèi)城凸顯醫(yī)療服務(wù)功能和特色制造優(yōu)勢(shì)。這形成了分工合理、互補(bǔ)互促的發(fā)展格局，帶動(dòng)城市群功能不斷提升，增強(qiáng)了城市群的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和競(jìng)爭(zhēng)力。

京津冀協(xié)同發(fā)展的核心在于提升都市圈戰(zhàn)略?xún)r(jià)值。既要解決北京的城市病問(wèn)題，也要防范區(qū)域內(nèi)其他城市遭遇城市病困擾。高德地圖《2019年Q1中國(guó)主要城市交通分析報(bào)告》顯示，石家莊、保定、唐山的擁堵指數(shù)都排在前50名。背后原因基本一致，這些城市對(duì)都市圈的發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不夠，城市攤大餅式發(fā)展，功能布局不合理，導(dǎo)致運(yùn)行效率低下。如石家莊的主城區(qū)在滹沱河以南，空間狹小、功能集中、人口密集?！逗颖笔〕擎?zhèn)體系規(guī)劃（2016—2030年）》提出，到2030年石家莊要形成特大城市，這樣的空間格局顯然無(wú)法支撐，亟須北跨滹沱河，加快建設(shè)正定新區(qū)等新的組團(tuán)，形成都市圈發(fā)展格局。

建設(shè)京津冀現(xiàn)代都市圈的四個(gè)關(guān)鍵要素

疏解北京非首都功能、推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展要取得穩(wěn)定持久成效，就要在區(qū)域空間戰(zhàn)略上謀長(zhǎng)遠(yuǎn)、謀根本，使各個(gè)城市的發(fā)展符合都市圈建設(shè)的內(nèi)在規(guī)律要求。這樣解決或避免城市病問(wèn)題，以都市圈為基礎(chǔ)建立京津冀城市群，才是更具有效率和生命力、高質(zhì)量和可持續(xù)的城市群。

創(chuàng)新理念，認(rèn)真審視城鎮(zhèn)化歷程，從城市發(fā)展規(guī)律角度反思城市病根源，尋找解決之道。改革開(kāi)放以后，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)取得巨大成就。2018年城鎮(zhèn)化率達(dá)到59.58%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到8.31億人。我國(guó)預(yù)計(jì)用40年時(shí)間就能完成城鎮(zhèn)化率從30%提升到70%的快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程。這一階段法國(guó)歷時(shí)120年，美國(guó)用了100年。伴隨快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，城市病也由一二線(xiàn)城市向三四線(xiàn)城市蔓延。我們不能簡(jiǎn)單地、表象化地將城市病的根源歸結(jié)為人口多，而看不到大都市、都市圈發(fā)展的規(guī)律要求。全國(guó)最擁堵的20個(gè)城市中，有北京、上海等人多車(chē)多的大都市，還有一些規(guī)模不算大的城市。比如銀川，常住人口不到300萬(wàn)，機(jī)動(dòng)車(chē)不到100萬(wàn)，也出現(xiàn)了城市病。城市病背后是對(duì)都市圈發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不足，是城市發(fā)展理念的問(wèn)題。如果只看到都市，看不到都市圈，結(jié)果就是大城市“攤大餅”式發(fā)展、中小城市延續(xù)大城市空間無(wú)序蔓延的老路子，最終出現(xiàn)城市病?；谶@種認(rèn)識(shí)，從解決城市病到避免城市病，都需要構(gòu)建功能分散化、多中心且有機(jī)聯(lián)系的都市圈空間格局，處理好城市發(fā)展中積聚和效率的關(guān)系，避免城市功能、人口在單一空間上集聚而產(chǎn)生的規(guī)模不經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。

加強(qiáng)“一核兩翼”協(xié)同發(fā)展，以都市圈建設(shè)提升區(qū)域整體承載力。習(xí)近平總書(shū)記指出，要以首都為核心，北京城市副中心和河北雄安新區(qū)為新的兩翼，推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展，建設(shè)世界級(jí)城市群。“兩翼”是疏解非首都功能的集中承載地，共同承擔(dān)著解決北京城市病的歷史重任。一開(kāi)始就要遵循都市圈的規(guī)律要求，進(jìn)行前瞻性布局，按照分散化、組團(tuán)式的思路來(lái)設(shè)計(jì)城市格局，建設(shè)沒(méi)有城市病的城市。在《河北雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》中，“組團(tuán)”這個(gè)詞就出現(xiàn)了36次之多，明確提出“逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、功能完善的組團(tuán)式城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)”，具體格局為“一主、五輔、多節(jié)點(diǎn)”?！耙恢鳌奔雌鸩絽^(qū)，本身要按組團(tuán)式進(jìn)行布局，“五輔”即雄縣、容城、安新縣城及寨里、昝崗五個(gè)外圍組團(tuán)，“主”與“輔”之間要建設(shè)生態(tài)隔離帶。北京城市副中心要做好城市規(guī)模管控與功能分散化布局，統(tǒng)籌通州全域及周邊的三河、大廠、香河、武清等區(qū)域，前瞻性謀劃若干副中心的外圍組團(tuán)、衛(wèi)星城，分階段推進(jìn)建設(shè)。“一核兩翼”之外，石家莊、唐山、保定、邯鄲等區(qū)域性中心城市，需要積極謀劃新的功能板塊，嚴(yán)格控制主城區(qū)、老城區(qū)的規(guī)模和密度，防止在單一空間上“攤大餅”“攤厚餅”，實(shí)現(xiàn)都市圈范圍的功能分散化、布局合理化。

將軌道交通建設(shè)放到突出位置。都市圈范圍內(nèi)，各功能組團(tuán)、新城、衛(wèi)星城只有與中心城保持緊密聯(lián)系，才能對(duì)人才、資本等要素產(chǎn)生吸引力。相對(duì)單一依托公路、高速公路可能帶來(lái)潮汐擁堵，軌道交通特別是市郊鐵路對(duì)于強(qiáng)化都市圈的交通聯(lián)系不可或缺，是都市圈建設(shè)的重要支撐條件。市郊鐵路規(guī)劃建設(shè)要和城市規(guī)劃同步進(jìn)行。市郊鐵路應(yīng)自成體系地規(guī)劃建設(shè)，盡量獨(dú)立于國(guó)家鐵路系統(tǒng)來(lái)運(yùn)營(yíng)。國(guó)家鐵路要保障國(guó)家鐵路運(yùn)輸?shù)陌踩透咝В茈y擠出富余資源、安排合適的車(chē)次來(lái)滿(mǎn)足早晚高峰通勤需求。市郊鐵路要求小站點(diǎn)，與地鐵系統(tǒng)無(wú)縫銜接，方便快速換乘，國(guó)鐵系統(tǒng)的車(chē)站難以滿(mǎn)足這種需求。

建立可持續(xù)的規(guī)劃實(shí)施保障機(jī)制。都市圈建設(shè)往往需要幾十年、上百年，是一個(gè)長(zhǎng)期持續(xù)的過(guò)程，需要一張藍(lán)圖繪到底，一茬接著一茬干，這就需要有效的制度來(lái)保障。比如美國(guó)華盛頓，1791年制定的城市規(guī)劃總體框架及原則至今還在實(shí)施，每個(gè)階段雖然會(huì)調(diào)整完善，但大格局一直延續(xù)，不能輕易變動(dòng)。規(guī)劃的權(quán)威性避免了華盛頓市區(qū)攤大餅式擴(kuò)張，商業(yè)、生活、娛樂(lè)等城市功能擴(kuò)張的需求沿6條放射軸線(xiàn)分散到周邊，發(fā)展起一批衛(wèi)星城，形成華盛頓都市圈。要?jiǎng)?chuàng)新城市規(guī)劃實(shí)施的保障機(jī)制，包括城市體檢機(jī)制、管控機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、追責(zé)機(jī)制等，避免城市規(guī)劃建設(shè)上的短期化行為，久久為功，最終建設(shè)成承載力強(qiáng)、可持續(xù)發(fā)展的都市圈和世界級(jí)京津冀城市群。

[參考文獻(xiàn)]

[1]立足優(yōu)勢(shì)，深化改革，勇于開(kāi)拓，在建設(shè)首善之區(qū)上不斷取得新成績(jī)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-2-27 .

（作者簡(jiǎn)介：趙弘，北京市社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)）

責(zé)任編輯 / 沈? ?聰