監(jiān)察委調(diào)查程序啟動(dòng)研究

孫靜靜

摘要：設(shè)置國家監(jiān)察委員會(huì)是我國依法治國進(jìn)程的進(jìn)步，然而在監(jiān)察體制改革初期，監(jiān)察權(quán)力仍然會(huì)受到除法律之外因素的干擾。為了避免“紀(jì)法不分”之嫌，應(yīng)啟用監(jiān)察立案與刑事立案相結(jié)合的體制機(jī)制;為了監(jiān)察調(diào)查工作能有效實(shí)施和逐步推進(jìn)，應(yīng)把初核作為監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)程序。當(dāng)然，一個(gè)法律程序的啟動(dòng)是受由一國國情、法律傳統(tǒng)和價(jià)值取向等多方面因素影響的。所以，可借鑒我國和域外刑事偵查啟動(dòng)的特點(diǎn)，對(duì)我國監(jiān)察調(diào)查程序制度進(jìn)行原則、實(shí)施方式上的頂層設(shè)計(jì)，使得監(jiān)察體制改革的目的更好的實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察調(diào)查;刑事偵查;啟動(dòng)

在監(jiān)察體制改革如火如荼的進(jìn)行過程當(dāng)中，紀(jì)律監(jiān)察委員會(huì)工作人員工作要求從執(zhí)紀(jì)變?yōu)閳?zhí)法，檢察院轉(zhuǎn)隸人員工作要求從偵查職務(wù)犯罪變?yōu)閳?zhí)紀(jì)執(zhí)法，共同監(jiān)督、調(diào)查、處置職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為要求合法合理的監(jiān)察啟動(dòng)措施：一方面要保障監(jiān)察委員會(huì)有效實(shí)行監(jiān)察，另一方面也要防止監(jiān)察人員權(quán)力濫用隨意啟動(dòng)調(diào)查程序從而傷及無辜。

一、我國的監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查程序

（一）我國監(jiān)察調(diào)查與刑事偵查程序定位

監(jiān)察調(diào)查指的是監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查由其管轄的職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件中，依法運(yùn)用有關(guān)強(qiáng)制性措施來查清案件事實(shí)的相關(guān)工作。監(jiān)察調(diào)查是監(jiān)察委員會(huì)“監(jiān)督、調(diào)查、處置”三項(xiàng)職責(zé)之一，法律賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查權(quán)是發(fā)揮其監(jiān)察職能的重要基礎(chǔ)?！缎淌略V訟法》第106條第1款規(guī)定：“偵查是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院在辦理案件過程中，依照法律進(jìn)行的專門調(diào)查工作和有關(guān)的強(qiáng)制性措施?！痹谛淌聜刹檫^程中，偵查人員必須無條件的遵循《刑事訴訟法》所規(guī)定的偵查程序。

現(xiàn)如今學(xué)界對(duì)監(jiān)察調(diào)查程序的定位有了較為一致的認(rèn)識(shí)：首先，監(jiān)察調(diào)查程序絕不僅僅是刑事司法程序;其次，對(duì)職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查程序是“類偵查”程序，是一種刑事審前程序。監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查權(quán)具備國家性、強(qiáng)制性、綜合性等特征，其與偵查權(quán)的權(quán)力內(nèi)及外延具有一定差異性，但也有不少相似之處[1]。監(jiān)察調(diào)查行為與刑事偵查行為在主體、對(duì)象等方面存在著差異，但毋庸置疑的是，對(duì)于腐敗犯罪的監(jiān)察調(diào)查是具有刑事訴訟性質(zhì)的。監(jiān)察機(jī)關(guān)在進(jìn)行職務(wù)犯罪調(diào)查時(shí)，當(dāng)然要遵守《監(jiān)察法》規(guī)定的調(diào)查模式，而且要秉承監(jiān)察調(diào)查程序和刑事偵查程序都是處置犯罪的一個(gè)準(zhǔn)備階段，因此理論上要樹立“監(jiān)察刑訴一體觀”。

（二）我國監(jiān)察立案與刑事立案的關(guān)系

《監(jiān)察法》第39條第1款規(guī)定：“經(jīng)初步核實(shí)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象涉嫌職務(wù)違法犯罪，需要追究法律責(zé)任...”應(yīng)當(dāng)注意的是，此處的“監(jiān)察對(duì)象”是由《監(jiān)察法》第15條明確規(guī)定的六類人員;此處的“職務(wù)違法犯罪”包括“職務(wù)違法”與“職務(wù)犯罪”;此處的“法律責(zé)任”為職務(wù)違法與職務(wù)犯罪所承受的法律責(zé)任。我國現(xiàn)行刑訴法中，用第二編第一單章規(guī)定了“立案”這一獨(dú)立程序作為刑事訴訟啟動(dòng)程序。立案即宣告刑事案件成立，由此確立犯罪嫌疑人，并開啟偵查程序。立案是極具有中國特色的一項(xiàng)刑事司法制度，除有利打擊犯罪外，還是防止濫用強(qiáng)制調(diào)查手段，實(shí)現(xiàn)犯罪調(diào)查中人權(quán)保障最基本的措施。

學(xué)界對(duì)監(jiān)察立案的實(shí)施方式有不同的見解：（1）合并說，即職務(wù)違法和職務(wù)犯罪公用一套立案機(jī)制，兩委合署辦公本就公用一套辦案機(jī)制。（2）分離說，認(rèn)為不專設(shè)職務(wù)違法、職務(wù)犯罪立案程序?qū)?huì)造成國家刑事程序法制不同一的情況出現(xiàn)。（3）折中說，主張對(duì)國家工作人員的立案管轄?wèi)?yīng)當(dāng)合并，對(duì)非國家工作人員只管轄職務(wù)犯罪[2]。對(duì)于監(jiān)察對(duì)象本文認(rèn)為第三種觀點(diǎn)更加合理，紀(jì)委和監(jiān)察委的調(diào)查程序有一定的區(qū)別，但在現(xiàn)實(shí)情形下，兩機(jī)關(guān)求同存異是非常必要的。監(jiān)察機(jī)關(guān)一般應(yīng)以涉嫌職務(wù)違法為立案條件，特殊情況下一職務(wù)犯罪為立案條件。

二、我國與域外刑事偵查啟動(dòng)措施的比較與缺陷

（一）我國刑事偵查啟動(dòng)程序缺陷

《刑事訴訟法》第107條、第111條規(guī)定：“公安機(jī)關(guān)或者人民檢察院發(fā)現(xiàn)犯罪事實(shí)或者犯罪嫌疑人，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，立案偵查?！薄叭嗣穹ㄔ?、人民檢察院或者公安機(jī)關(guān)對(duì)于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄的范圍，迅速進(jìn)行審查，認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)立案...”在2018年5月10日發(fā)布的《刑事訴訟法（修正草案）》征求意見稿中沒有對(duì)立案專章進(jìn)行修改，由此說明，我國的刑事訴訟啟動(dòng)程序中的實(shí)施缺陷依然存在。

1.立案前提和人們普遍認(rèn)識(shí)規(guī)律相悖。毋庸置疑的是，刑事訴訟的立案前提為有犯罪事并且需要追究刑事責(zé)任，兩者條件缺一不可[3]。無論是公安機(jī)關(guān)還是檢察院的偵查辦案人員對(duì)案件了解的過程都是由外至里、由淺入深的過程，他們通過深入細(xì)致的偵查和分析判斷來獲得案件事實(shí)。公安機(jī)關(guān)在接收到報(bào)案控告、舉報(bào)和自首的材料時(shí)，如果不加以偵查，就不能準(zhǔn)確的進(jìn)行刑事案件亦或是治安案件的分流。在公安機(jī)關(guān)、檢察院的偵查活動(dòng)中，如果不能進(jìn)行有力偵查，又豈能正確確認(rèn)是否有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任。

2.立案行為導(dǎo)致了偵查程序的中斷。立案審查的內(nèi)容與偵查手段關(guān)系密切，在立案前的初查手段中，根據(jù)《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》第171條第三款的規(guī)定：“初查過程中，公安機(jī)關(guān)可以依照有關(guān)法律和規(guī)定采取詢問、查詢、勘驗(yàn)、鑒定和調(diào)取證據(jù)材料等不限制被調(diào)查對(duì)象人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利的措施?！庇纱丝梢?，初查手段屬于偵查行為，獨(dú)立的立案程序割裂了連續(xù)的偵查行為，既不符合基本法理，又沒有實(shí)際意義，破壞偵查程序應(yīng)有的完整結(jié)構(gòu)[4]。

（二）域外刑事訴訟啟動(dòng)模式

刑事訴訟模式的形成來源于各國的發(fā)展歷史和國情，由于各國的法律傳統(tǒng)與時(shí)代國情的不同形成了不同的刑事訴訟模式，可以大致分為兩種不同的類型：對(duì)人模式與對(duì)事模式。對(duì)事模式又可分為兩種類型：隨機(jī)性啟動(dòng)模式、程序性啟動(dòng)模式[5]。

隨機(jī)性啟動(dòng)程序開始于獲得犯罪消息，偵查機(jī)關(guān)一旦獲悉有犯罪信息，就啟動(dòng)訴訟程序開始調(diào)查，此間不需經(jīng)過獨(dú)立的立案處理程序等。這一模式保證了刑事訴訟的效率要求，偵查程序及時(shí)的啟動(dòng)表現(xiàn)出偵查機(jī)關(guān)高度的機(jī)動(dòng)性和應(yīng)急性。英美法系國家是隨機(jī)性啟動(dòng)程序模式的代表，以指控特定公民有“合理懷疑”實(shí)施了某項(xiàng)犯罪意味著刑事程序的開啟，這種指控不需要任何專門手續(xù)就可以開始進(jìn)行偵查。

程序性啟動(dòng)方式與隨機(jī)性啟動(dòng)方式相反，它的啟動(dòng)要經(jīng)過一道專門的開啟程序如立案程序。在采取程序性啟動(dòng)方式的國家，偵查往往不被視為刑事程序的首要環(huán)節(jié)，而是提起程序或立案程序的后續(xù)程序。根據(jù)前蘇聯(lián)的規(guī)定，只有在做出立案決定后，才進(jìn)入了刑事訴訟程序，偵查機(jī)關(guān)才能開始進(jìn)行偵查活動(dòng)。在正式提起偵查前進(jìn)行的前期調(diào)查不能采用偵查措施，只能在緊急情況下對(duì)現(xiàn)場幾有關(guān)物品進(jìn)行勘驗(yàn)。偵查機(jī)關(guān)經(jīng)過勘驗(yàn)認(rèn)為存在犯罪案件并且要提出進(jìn)行刑事訴訟，就會(huì)辦理相關(guān)立案手續(xù)，手續(xù)齊全后刑事訴訟正式啟動(dòng)。

三、監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)程序的建構(gòu)

（一）監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)的原則

1.及時(shí)性原則。及時(shí)啟動(dòng)調(diào)查程序能收集到離案件發(fā)生最近的證據(jù)，此時(shí)的證據(jù)質(zhì)量和數(shù)量才是品質(zhì)最高的。在檢察院轉(zhuǎn)隸之前反貪部門承辦的行賄罪案件中，行賄犯罪的低查處率顯的尤為尷尬。行賄和受賄行為本就是一對(duì)孿生兄弟，但是其兩行為的查處力度卻大相徑庭，受賄犯罪的查處率要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于行賄犯罪，其中最重要的原因就是在司法實(shí)踐中，因?yàn)樾匈V行為人一般不是國家工作人員，偵查人員查處行賄犯罪往往依托于國家工作人員的受賄行為，行賄受賄并案偵查啟動(dòng)依賴于受賄案件的啟動(dòng)，此時(shí)行賄人有時(shí)間思考和實(shí)施偽造證據(jù)、引誘證人等一系列應(yīng)對(duì)措施，大大欠缺了行賄行為本身偵查程序啟動(dòng)的及時(shí)性。

2.合理性原則。監(jiān)察調(diào)查程序作為具有國家強(qiáng)制力的類偵查程序?qū)ΡO(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督有其天然的優(yōu)勢，但對(duì)于被調(diào)查人來說，國家強(qiáng)力是一把“雙刃劍”，它一方面可以保護(hù)公民不受外來力量的侵犯，另一方面它自身過于強(qiáng)大會(huì)對(duì)公民個(gè)人的權(quán)利進(jìn)行限縮。所以，調(diào)查程序的開啟一定要合理、恰當(dāng)和適度。

3.可救濟(jì)性原則。監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)程序中也可能存在發(fā)生錯(cuò)誤的情況，法治社會(huì)要求保障公民的合法權(quán)利不受侵犯。當(dāng)監(jiān)察對(duì)象或被調(diào)查人的實(shí)體權(quán)利遭受侵害的時(shí)候，有關(guān)機(jī)關(guān)和個(gè)人在法律的框架內(nèi)對(duì)受侵犯人采取一定的措施補(bǔ)救損害來保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益?！侗O(jiān)察法》第67條規(guī)定：“監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成侵害的，依法給與國家賠償?！北O(jiān)察調(diào)查程序?qū)儆诒O(jiān)察機(jī)關(guān)極其工作人員行使職權(quán)的范疇，則應(yīng)當(dāng)依法給與救濟(jì)。

（二）我國監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)程序的構(gòu)建

1.弱化監(jiān)察調(diào)查立案程序?，F(xiàn)階段我國監(jiān)察體制改革應(yīng)側(cè)重于對(duì)監(jiān)察對(duì)象的監(jiān)督，調(diào)查程序的啟動(dòng)才是實(shí)施監(jiān)察法的最好體現(xiàn)，立案只是關(guān)系到調(diào)查方向的確定?，F(xiàn)階段監(jiān)察法方才頒布，對(duì)于監(jiān)察機(jī)關(guān)工作人員來說，經(jīng)過簡單初核階段不能準(zhǔn)確判斷具體案件是否涉嫌職務(wù)犯罪需要追究法律責(zé)任，因此應(yīng)把初核作為整個(gè)監(jiān)察調(diào)查啟動(dòng)程序，一方面能使得監(jiān)察調(diào)查工作及時(shí)有效的開展，另一方面降低監(jiān)察委工作人員的辦案壓力。

2.加強(qiáng)初核和立案后調(diào)查的銜接。在初核階段的調(diào)查效果實(shí)質(zhì)上已經(jīng)超越了刑事初查措施強(qiáng)度成為了名副其實(shí)的調(diào)查階段，所以無論在體例上還是在實(shí)踐中，初步核實(shí)和立案后的調(diào)查都是監(jiān)察調(diào)查程序的組成部分。初核應(yīng)成為立案后調(diào)查階段的重要準(zhǔn)備程序，因?yàn)樵诔鹾酥蝎@得的證據(jù)材料與案件發(fā)生的時(shí)間點(diǎn)更近而更加準(zhǔn)確。

3.強(qiáng)化限制人身自由的調(diào)查措施批準(zhǔn)程序。目前在監(jiān)察調(diào)查措施中限制人身自由的調(diào)查措施為留置，《監(jiān)察法》第43條規(guī)定了留置措施的適用和批準(zhǔn)，把對(duì)留置措施的批準(zhǔn)權(quán)限制在監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部。此種制度設(shè)計(jì)對(duì)于監(jiān)督的缺陷是致命的，不能有效的保障被調(diào)查人的權(quán)利。為了防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用留置權(quán)，應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)和被調(diào)查人之間引入一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的第三方檢察機(jī)關(guān)，把限制人身自由的調(diào)查措施批準(zhǔn)權(quán)遷移給具有法律監(jiān)督權(quán)的檢察機(jī)關(guān)，使這些帶有強(qiáng)制性的調(diào)查措施的批準(zhǔn)和實(shí)施主體分離，制衡主體由線形結(jié)構(gòu)變?yōu)槿切谓Y(jié)構(gòu)。

4.確認(rèn)調(diào)查啟動(dòng)中的律師介入權(quán)?！侗O(jiān)察法》通篇沒有提到律師介入，無視了《憲法》規(guī)定的“國家尊重和保障人權(quán)”原則，就法的效力位階“上位法優(yōu)于下位法”原則而言，《監(jiān)察法》有違憲之嫌。監(jiān)察體制改革的重點(diǎn)本就是黨規(guī)黨紀(jì)法治化的過程，去政治化應(yīng)成為改革的應(yīng)有之義，把律師介入的規(guī)范納入監(jiān)察調(diào)查程序特別是監(jiān)察啟動(dòng)程序是必要的，應(yīng)賦予被調(diào)查人在調(diào)查啟動(dòng)階段可以聘請(qǐng)律師的權(quán)利。但是其權(quán)利也應(yīng)當(dāng)與現(xiàn)實(shí)情形契合，所以，先賦予對(duì)被留置的調(diào)查人可以獲得律師幫助的權(quán)利，隨著改革的深入發(fā)展再慢慢推行獲得律師幫助的范圍。

5.明確被調(diào)查人被錯(cuò)誤啟動(dòng)調(diào)查的異議權(quán)?！侗O(jiān)察法》目前對(duì)于被調(diào)查人在遭受監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)利侵害時(shí)的救濟(jì)權(quán)理和途徑還沒有明確的規(guī)定，只是泛泛的規(guī)定有關(guān)人員的權(quán)利遭受侵害時(shí)可以獲得國家賠償。在未來，隨著監(jiān)察體制改革的不斷推進(jìn)，應(yīng)該增加被錯(cuò)誤啟動(dòng)的被調(diào)查人的異議權(quán)，被調(diào)查人對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為有異議的，可以向上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行申訴，若對(duì)申訴結(jié)果還不滿意，可向申訴機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)核。

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