論設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度的困境與出路

姜孝賢

[摘要]設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度是我國(guó)立法體制的重要組成部分，但該制度設(shè)計(jì)存在諸多有違議事法理的理論和實(shí)踐困境，包括容易導(dǎo)致上下級(jí)人大關(guān)系的行政化、削弱設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)的自主性和權(quán)威、無(wú)法正確處理不抵觸原則與合法性審查之間的關(guān)系、引發(fā)立法體制內(nèi)部權(quán)力配置空間不均衡、抑制備案審查機(jī)制的活力、適用和裁決機(jī)制不明確、缺少必要的救濟(jì)途徑等。造成前述問(wèn)題的根源在于立法家長(zhǎng)主義的思維方式，后者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和權(quán)力集中思維在立法領(lǐng)城的具體表現(xiàn)。在新時(shí)代背景下，立法體制設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)圍繞國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一總目標(biāo)，一方面，取消設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，充分賦權(quán)設(shè)區(qū)的人大及其常委會(huì)，以便提高地方的主動(dòng)性和積極性;另一方面，加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的事后審查，通過(guò)改變權(quán)和撤銷權(quán)等立法機(jī)制，維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)。

[關(guān)鍵詞]批準(zhǔn)權(quán);議事法理;立法體制設(shè)計(jì);立法家長(zhǎng)主義

[中圖分類號(hào)]D927

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A.

[文章編號(hào)]1000—3541（2019）03—0026—04

一、問(wèn)題的提出

2017年4月，《莆田市媽祖文化保護(hù)條例》經(jīng)莆田市人大常委會(huì)兩次審議通過(guò)。按照《立法法》規(guī)定，設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后施行。省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)就其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在4個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。隨后，莆田市人大常委會(huì)依法向福建省人大常委會(huì)進(jìn)行報(bào)批。2017年7月，福建省十二屆人大常委會(huì)三十次會(huì)議召開(kāi)，其中一項(xiàng)重要議程就是審議莆田市人大常委會(huì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的《莆田市媽祖文化保護(hù)條例》，福建省人大常委會(huì)法制委員會(huì)在會(huì)上作了關(guān)于該條例的審查報(bào)告，該審查報(bào)告并未提出關(guān)于該條例的合法性問(wèn)題”，但在莆田市人大常委會(huì)報(bào)批4個(gè)月后，該條例始終未獲批準(zhǔn)。無(wú)獨(dú)有偶，2017年10月，廣東省茂名市第十二屆人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《茂名市洗夫人文化遺產(chǎn)保護(hù)條例》，并依法報(bào)請(qǐng)廣東省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)，同樣未在4個(gè)月內(nèi)獲得批準(zhǔn)。

以上兩個(gè)關(guān)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的案例引發(fā)了立法理論和實(shí)務(wù)工作者對(duì)于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度的諸多困惑，包括立法批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)是什么？合法性審查的標(biāo)準(zhǔn)如何確定？不抵觸原則與合法性審查的關(guān)系如何把握？上下級(jí)人大之間關(guān)系的應(yīng)然與實(shí)然狀況？設(shè)區(qū)的市在遇到省級(jí)人大常委會(huì)逾期且無(wú)理由不予批準(zhǔn)的情況下有何救濟(jì)途徑？立法批準(zhǔn)制度是否應(yīng)當(dāng)廢止？

需要特別說(shuō)明的是，在我國(guó)現(xiàn)行立法體制中，地方性法規(guī)批準(zhǔn)制度包括兩種類型：一是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)須報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行;二是民族自治地方的人民代表大會(huì)制定的自治條例和單行條例須報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后生效。其中，自治區(qū)的自治條例和單行條例，報(bào)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。自治州、自治縣的自治條例和單行條例，報(bào)省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn)后生效。民族自治地方的自治條例和單行條例之所以需要報(bào)請(qǐng)上級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，是因?yàn)樽灾螚l例和單行條例不同于地方性法規(guī)。根據(jù)《憲法》《地方組織法》《立法法》的規(guī)定，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)在遵循與憲法、法律、行政法規(guī)

不抵觸的原則進(jìn)行制定，但自治條例和單行條例則可以依照當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c(diǎn)，對(duì)法律和行政法規(guī)的規(guī)定做出變通規(guī)定，因而有必要進(jìn)行事前審查。本文僅探討第一種類型，即設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的情形。

二、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的規(guī)范分析

1982年《憲法》并未賦予較大的市

（2015年改為設(shè)區(qū)的市）人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)的權(quán)力。同年修訂的《地方組織法》也僅僅賦予省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)地方性法規(guī)草案的擬定權(quán)。隨著改革開(kāi)放的持續(xù)推進(jìn)，地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展急需中央向地方進(jìn)一步分權(quán)。因此，1986年修訂的《地方組織法》對(duì)地方立法權(quán)限配置做出調(diào)整，規(guī)定較大的市的人大及其常委會(huì)，可以在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省地方性法規(guī)相抵觸的前提下，制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后施行。同時(shí)，修訂草案還建議：省、自治區(qū)應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化批準(zhǔn)程序，只要憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)沒(méi)有抵觸，原則上應(yīng)盡快批準(zhǔn)。至此，我國(guó)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度得以正式確立。

在2000年制定《立法法》時(shí)，對(duì)于是否保留該項(xiàng)立法制度，理論界和實(shí)務(wù)界存在不同意見(jiàn)。官方意見(jiàn)認(rèn)為，賦予較大市地方性法規(guī)制定權(quán)，主要是考慮其在城市管理方面的特殊需要。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，較大市制定的地方性法規(guī)可以不必報(bào)批，但由于當(dāng)時(shí)各地立法水平不平衡，為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)暫時(shí)保留該項(xiàng)制度設(shè)計(jì)?！读⒎ǚā穼?duì)報(bào)批后的審查范圍、報(bào)批程序和時(shí)限進(jìn)行明確規(guī)定，即“省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)”。

2014年，為了進(jìn)一步調(diào)動(dòng)地方的積極性和主動(dòng)性，回應(yīng)地方治理能，力和治理水平現(xiàn)代化、精細(xì)化的需要，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。黨中央關(guān)于立法體制的這一重大決策部署在2015年修正的《立法法》第72條得以確認(rèn)。在修改《立法法》過(guò)程中，很多已經(jīng)擁有立法權(quán)的較大的市人大常委會(huì)同志基于多種考慮，建議將省、自治區(qū)批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)的程序改為備案程序?？紤]到全面賦予設(shè)區(qū)的市立法權(quán)后，地方立法主體激增，為了維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一，官方仍然堅(jiān)持有必要繼續(xù)保留省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的批準(zhǔn)制度。隨后，這一立法體制設(shè)計(jì)在2018年修正的《憲法》第100條得以確認(rèn)，這預(yù)示著立法批準(zhǔn)制度的穩(wěn)定性得到增強(qiáng)，將在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)反復(fù)適用。有鑒于此，對(duì)該項(xiàng)制度進(jìn)行批判性反思，對(duì)于完善地方立法體制機(jī)制，提高立法質(zhì)量，具有重要意義。

三、地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)制度的困境

第一，在議事法理上，批準(zhǔn)權(quán)的性質(zhì)與人民代表大會(huì)的組織邏輯不符。就議事法理而言，立法批準(zhǔn)權(quán)應(yīng)當(dāng)是一種監(jiān)督權(quán)，原因在于：根據(jù)代表機(jī)關(guān)的性質(zhì)和行使職權(quán)的方式，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)之間不存在上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是法律上的監(jiān)督關(guān)系、業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)關(guān)系、工作上的聯(lián)系關(guān)系。然而，由于實(shí)踐中未遵循該議事法理，批準(zhǔn)權(quán)這一立法體制設(shè)計(jì)容易使得上下級(jí)人大之間呈現(xiàn)出一種領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，從而使得代議民主制變成了行政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，加劇了立法機(jī)關(guān)行政化的色彩，并最終影響立法的正當(dāng)性。

第二，在自主性上，削弱設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)的權(quán)威性。在我國(guó)，設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)是同級(jí)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，人大則是其常委會(huì)的母體。按照議事法理，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)可以改變和撤銷其常委會(huì)制定的不適當(dāng)?shù)姆ㄒ?guī)。由于設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)是經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，因此，設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)并無(wú)對(duì)其直接予以改變或者撤銷的權(quán)力?；诖耍读⒎ǚā返?7條規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)有權(quán)改變或者撤銷它的常務(wù)委員會(huì)制定的和批準(zhǔn)的不適當(dāng)?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)。這樣一來(lái)，既削弱設(shè)區(qū)的市人民代表大會(huì)的主體地位和權(quán)威，也增加了設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)架空其同級(jí)人大的制度空間和可能性。

第三，在審查標(biāo)準(zhǔn)上，不抵觸原則與合法性審查的關(guān)系不明確。在我國(guó)立法制度框架下，抵觸并非僅僅指下位法與上位法相抵觸，《立法法》第72條關(guān)于設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)與省級(jí)人民政府規(guī)章之間抵觸的規(guī)定即為明證。由于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)是經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)的，因而其法律效力應(yīng)當(dāng)與省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)效力相同，因此，不宜要求設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)不得與本省、自治區(qū)的規(guī)章相抵觸。出于維護(hù)法制統(tǒng)一的需要，《立法法》在此處保留了“抵觸”的文字表述。這樣一來(lái)，就造成了如下困境：一方面，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵循不抵觸原則;另一方面，省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)只進(jìn)行合法性審查。那么，不抵觸原則與合法性審查到底是一種什么關(guān)系呢？關(guān)于不抵觸審查的范圍，理論和實(shí)務(wù)界存在不同的主張：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不抵觸的審查范圍僅僅是合法性審查，不應(yīng)當(dāng)包括適當(dāng)性審查;另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，不抵觸的審查范圍既包括合法性審查，也包括合理性審查。之所以造成這種認(rèn)識(shí)上的分歧，根本原因在于：根據(jù)《立法法》第73條，我國(guó)地方立法在類別上不僅包括執(zhí)行性立法，還包括基于地方性事務(wù)的自主性立法和地方根據(jù)自身具體情況和實(shí)際需要開(kāi)展的先行先試立法。其中，執(zhí)行性立法應(yīng)當(dāng)主要對(duì)其進(jìn)行合法性審查，自主性立法和先行先試立法則要同時(shí)進(jìn)行合法性和合理性審查。換言之，不抵觸原則是對(duì)制定上述三類地方性法規(guī)的概括要求，因而在邏輯上其審查范圍應(yīng)當(dāng)同時(shí)包含合法性和合理性。根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，省、自治區(qū)人大常委會(huì)在批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)只進(jìn)行合法性審查。這樣一來(lái)，如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)出現(xiàn)合理性或者適當(dāng)性問(wèn)題，則只能通過(guò)《立法法》第97條所規(guī)定的改變或者撤銷權(quán)予以糾正。如前所述，我國(guó)立法機(jī)關(guān)的組織設(shè)計(jì)決定了，省、自治區(qū)人大存在被其常委會(huì)架空的制度因境，常委會(huì)有動(dòng)力去阻礙人大行使該項(xiàng)權(quán)力，因?yàn)樵O(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)是經(jīng)其批準(zhǔn)的，因而應(yīng)當(dāng)視其己出，這使得省、自治區(qū)人大的改變或者撤銷權(quán)在實(shí)踐中從未行使過(guò)。換言之，立法批準(zhǔn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)在很大程度上抑制了改變權(quán)和撤銷權(quán)等立法制度的活力。此外，如果設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)真的出現(xiàn)合法性問(wèn)題，那么審查決定的制發(fā)對(duì)象和追責(zé)對(duì)象應(yīng)當(dāng)是省人大常委會(huì)還是設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)，同樣存在難以明確的困境。

第四，在立法體制設(shè)計(jì)上，造成立法權(quán)配置空間的不均衡。根據(jù)現(xiàn)行立法制度，省級(jí)人大制定的地方性法規(guī)無(wú)須報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，但設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)則需要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)。同樣都是地方性法規(guī)，設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限范圍明顯小于省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)限范圍。根據(jù)立法法理學(xué)的基本理論，立法權(quán)配置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持權(quán)力下放和權(quán)力制約的基本原則。就省、自治區(qū)與設(shè)區(qū)的市之間的立法權(quán)限配置而言，應(yīng)當(dāng)賦予設(shè)區(qū)的市盡量大的立法空間，但批準(zhǔn)權(quán)的制度設(shè)計(jì)卻使得立法權(quán)呈現(xiàn)上收和權(quán)力集中的趨勢(shì)，進(jìn)而造成省、自治區(qū)與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)配置空間不均衡的問(wèn)題。

第五，在法規(guī)適用上，裁決機(jī)制不明確。根據(jù)1987年全國(guó)人大法工委的一則《答復(fù)》，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)經(jīng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后，便屬于省級(jí)地方性法規(guī)的性質(zhì)，而不是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)。因此，地方性法規(guī)內(nèi)部并無(wú)效力等級(jí)上的進(jìn)一步細(xì)分，同一個(gè)省、自治區(qū)的地方性法規(guī)效力應(yīng)當(dāng)相同。在實(shí)踐中，如果出現(xiàn)省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)與設(shè)區(qū)的市已經(jīng)批準(zhǔn)施行的地方性法規(guī)不一致的情況，可以適用《立法法》第92條和第93條的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行處理;如果出現(xiàn)第95條所列舉的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的情況，則應(yīng)當(dāng)由制定機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決，但是這里的制定機(jī)關(guān)究竟是指設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)還是省人大常委會(huì)，尚未明確。

第六，在規(guī)范構(gòu)成上，審查決定與救濟(jì)途徑?jīng)]有明確。一方面審查決定的說(shuō)理性要求沒(méi)有得到明確，使得設(shè)區(qū)的市無(wú)從把握省、自治區(qū)人大常委會(huì)對(duì)其采取的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查密度;另一方面，省、自治區(qū)人大常委會(huì)在不予批準(zhǔn)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)時(shí)，往往采取消極的擱置態(tài)度，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)也沒(méi)有相應(yīng)的救濟(jì)途徑，從而造成像莆田市和茂名市人大常委會(huì)制定的地方性法規(guī)未在4個(gè)月的時(shí)限內(nèi)予以批準(zhǔn)的困境。

四、對(duì)策與建議

按照立法法理學(xué)的基本原理，制度設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)建立在有限理性的基本假設(shè)之上，因?yàn)榱⒎ǖ沫h(huán)境的本質(zhì)要素就是有限理性。事前審查模式本質(zhì)上卻預(yù)設(shè)了批準(zhǔn)機(jī)關(guān)的完全理性，實(shí)事上無(wú)論批準(zhǔn)機(jī)關(guān)如何謹(jǐn)慎、細(xì)致，均無(wú)法對(duì)法的適用過(guò)程中，千變?nèi)f化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)做出詳盡無(wú)遺的預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)。法本身是否存在問(wèn)題，需要在實(shí)施過(guò)程中進(jìn)行審查。合理的立法審查模式應(yīng)當(dāng)是事后審查。鑒于地方立法批準(zhǔn)制度在理論和實(shí)務(wù)上造成的前述困境，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，建議取消設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，將批準(zhǔn)程序改為備案程序，并加強(qiáng)事后審查，但在地方立法批準(zhǔn)權(quán)被取消之前，為了充分發(fā)揮該項(xiàng)制度的積極作用，盡量減少其負(fù)面影響，建議把握好如下四個(gè)方面的要求：

首先，在工作理念上，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)與報(bào)批機(jī)關(guān)之間應(yīng)當(dāng)秉持相互合作，共同促進(jìn)公益的原則。這要求，批準(zhǔn)機(jī)關(guān)與報(bào)批機(jī)關(guān)之間并不僅僅存在抑制、抗衡的關(guān)系，更應(yīng)當(dāng)從互相合作、共同促進(jìn)公益的角度來(lái)開(kāi)展立法工作。例如，在實(shí)踐中，省級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)作為具體承擔(dān)審查工作的主體，可以提前介人設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的制定過(guò)程。設(shè)區(qū)的市人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)在起草、修改法規(guī)草案時(shí)，則可以就重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題主動(dòng)征求省級(jí)人大常委會(huì)法制工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議借助非法定、非形式化的柔性監(jiān)督或者建議手段，二者之間的合作關(guān)系更加凸顯”。

其次，在審查范圍上，省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《立法法》第72條的規(guī)定行使立法批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)僅進(jìn)行狹義上的合法性審查，并重點(diǎn)審查其與法律和行政法規(guī)之間是否存在抵觸的問(wèn)題。同時(shí)，由于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與本省、自治區(qū)人大及其常委會(huì)制定的地方性法規(guī)具有同等效力，因而應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)從融貫性的角度對(duì)其合法性進(jìn)行把關(guān)。這意味著省、自治區(qū)人大常委會(huì)可以允許設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與自身制定的地方性法規(guī)不一致，并按照《立法法》的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行適用。

再次，在審查程序和時(shí)限上，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守4個(gè)月的審查時(shí)限要求。如果設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)不存在合法性問(wèn)題，那么省、自治區(qū)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)在4個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。對(duì)于地方性法規(guī)的具體規(guī)定是否合理、立法技術(shù)是否完美則不做審查，并且四個(gè)月的審查時(shí)限不存在中斷、中止等情形。如果設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)存在合法性問(wèn)題，那么必須在審查決定中明確指出，并進(jìn)行必要的說(shuō)理和論證。同時(shí)，為了防止省、自治區(qū)人大常委會(huì)采取消極擱置的策略，建議增加默示批準(zhǔn)條款，即如果超過(guò)4個(gè)月的批準(zhǔn)期限，省、自治區(qū)人大常委會(huì)仍然沒(méi)有做出是否予以批準(zhǔn)的決定，則該設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)自動(dòng)施行。

最后，在救濟(jì)途徑上，建議全國(guó)人大常委會(huì)賦予設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以針對(duì)省、自治區(qū)人大常委會(huì)之審查批準(zhǔn)決定，申請(qǐng)立法復(fù)查的權(quán)利，即如果設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)認(rèn)為省、自治區(qū)人大常委會(huì)的審查決定中關(guān)于不予批準(zhǔn)的理由或者論證不成立，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會(huì)可以依據(jù)《憲法》第67條，以及《立法法》第100條的有關(guān)規(guī)定和制度設(shè)計(jì)，請(qǐng)求全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)省、自治區(qū)人大常委會(huì)的有關(guān)審查批準(zhǔn)決定進(jìn)行審查，撤銷其發(fā)布的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的審查決定或者決議。

五、余論與結(jié)論

作為一項(xiàng)公共治理活動(dòng)，立法應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞新時(shí)代國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化這一全面深化改革的總目標(biāo)來(lái)進(jìn)行，而治理的邏輯要求一種去中心化或者分權(quán)（dentralized）的多元治理，以及基于權(quán)力制約而形成的治理結(jié)構(gòu)。因此，立法體制設(shè)計(jì)的核心就是在集權(quán)（國(guó)家法制統(tǒng)一）和分權(quán)（地方積極性和主動(dòng)性）之間保持必要的張力，達(dá)到某種均衡。

概括而言，我國(guó)立法權(quán)的配置經(jīng)歷分權(quán)一集權(quán)一有限分權(quán)的演變過(guò)程。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，立法權(quán)配置總體呈現(xiàn)為進(jìn)一步分權(quán)的態(tài)勢(shì)。這主要表現(xiàn)為：一是賦予相應(yīng)的地方立法權(quán)限;二是增加享有立法權(quán)的主體的范圍。雖然立法性分權(quán)極大地提高了地方的積極性和主動(dòng)性，促進(jìn)了地方的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但這種分權(quán)也產(chǎn)生一系列問(wèn)題，特別是地方保護(hù)主義和地方立法不合法對(duì)國(guó)家法制統(tǒng)一的損害。而之所以保留設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，其深層次原因在于立法家長(zhǎng)主義

（legislativepaternalism）的思維方式，后者是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和權(quán)力集中思維在立法領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。按照新制度主義政治學(xué)中的理性選擇觀點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)中立法者的決策因素包括：第一，立法者不但受利益驅(qū)動(dòng)，更是受制度規(guī)則的約束和意識(shí)形態(tài)的驅(qū)使;第二，當(dāng)立法者面對(duì)眾多選擇時(shí)，意識(shí)形態(tài)便成為決定性的因素;第三，立法者的意識(shí)形態(tài)觀念驅(qū)使他的決定可能完全不同于民眾的現(xiàn)實(shí)需要。作為立法領(lǐng)域的意識(shí)形態(tài)，立法家長(zhǎng)主義對(duì)立法體制的實(shí)際運(yùn)行造成諸多困境。在新時(shí)代背景下，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中，我們應(yīng)當(dāng)逐步摒棄立法家長(zhǎng)主義的思維方式，取消設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的制度設(shè)計(jì)，以便充分賦權(quán)設(shè)區(qū)的人大及其常委會(huì)，提高地方的積極性和主動(dòng)性。同時(shí)，為了維護(hù)法制統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行事后審查，通過(guò)改變權(quán)和撤銷權(quán)等審查機(jī)制，提高立法體制的融貫性。

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