論我國(guó)食品安全可追溯制度的構(gòu)建

白慧林, 李曉菲

(北京工商大學(xué)法學(xué)院,北京 100048)

2013年3月8日,“大自然的搬運(yùn)工”農(nóng)夫山泉水質(zhì)被爆380 mL的天然飲用水喝出黑色不明物、棕色懸浮物,引起人們對(duì)飲用水質(zhì)量的擔(dān)憂(yōu);3月25日,經(jīng)有關(guān)媒體實(shí)地調(diào)查,發(fā)現(xiàn)“搬運(yùn)工”的水源地——丹江口水庫(kù)垃圾遍布,周?chē)B(yǎng)殖場(chǎng)和工廠(chǎng)的廢物、廢水都偷偷流向水庫(kù),水源污染的威脅刺激著國(guó)民的神經(jīng).對(duì)此,農(nóng)夫山泉積極回應(yīng),為其存在的水質(zhì)問(wèn)題找借口.一方面積極提供天然水的檢驗(yàn)報(bào)告,證明其水質(zhì)與國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)相符合,另一方面稱(chēng)該事件為其競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手蓄意策劃[1].但不久即被發(fā)現(xiàn)其所執(zhí)行的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)即浙江省地方標(biāo)準(zhǔn)瓶裝飲用水DB33/383—2005中多項(xiàng)指標(biāo)均低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)[2],其中的真?zhèn)蜗M(fèi)者難以辨別.這么短的時(shí)間內(nèi)頻陷“質(zhì)量門(mén)”事件,持續(xù)爆發(fā)的“中國(guó)飲用水之殤”不得不讓人們反思國(guó)內(nèi)這些年來(lái)發(fā)生的食品安全事件.2001年爆發(fā)的瘦肉精事件,引發(fā)了肉制品危機(jī);2009年三鹿“三聚氰胺奶粉”案引發(fā)了外購(gòu)奶粉的熱潮;2010年“地溝油”的復(fù)出,激起了餐桌上的躁動(dòng)……“食品安全”一度成為新聞焦點(diǎn),頻發(fā)的食品安全事件也不止一次地挑戰(zhàn)人們的心理和健康底線(xiàn).建立食品安全可追溯系統(tǒng),一方面將食品生產(chǎn)銷(xiāo)售過(guò)程中所涉及的各個(gè)環(huán)節(jié)的經(jīng)營(yíng)行為納入到法律監(jiān)管的范疇內(nèi),另一方面為因食品安全事件而遭受人身、財(cái)產(chǎn)損害的受害者們提供有效法律救濟(jì)途徑,這些都是當(dāng)前構(gòu)建該制度迫切需要解決的法律問(wèn)題.

1 構(gòu)建食品安全可追溯制度刻不容緩

食品安全可追溯制度是通過(guò)對(duì)食品在生產(chǎn)、加工和銷(xiāo)售各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行查詢(xún)和追蹤,以信息的標(biāo)識(shí)、采集、交換及物流跟蹤等技術(shù)為依托,構(gòu)建食品流通自上而下以及自下而上的可追溯通道,這樣就能將各個(gè)環(huán)節(jié)納入到食品安全法律監(jiān)管范圍內(nèi),能夠有效防止食品安全事件的擴(kuò)散,減少損失,并且能夠有效追究責(zé)任主體.

1.1 符合我國(guó)國(guó)內(nèi)食品市場(chǎng)發(fā)展要求

針對(duì)我國(guó)日益突出的食品安全問(wèn)題,構(gòu)建食品市場(chǎng)的可追溯制度既能及時(shí)有效地找出問(wèn)題環(huán)節(jié),查明事故產(chǎn)品流向,確保事故產(chǎn)品的及時(shí)收回,減少事故損失,保證消費(fèi)者和部分食品企業(yè)的利益;還能夠確保食品信息在流通和銷(xiāo)售渠道透明度,保證消費(fèi)者及相關(guān)政府監(jiān)管部門(mén)獲得信息的可靠性和及時(shí)性,保障了消費(fèi)者的知情權(quán),在一定程度上可以重新使消費(fèi)者樹(shù)立起對(duì)我國(guó)食品安全的信心.這符合我國(guó)目前國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的現(xiàn)狀需求,更有利于完善我國(guó)的食品市場(chǎng)的政府監(jiān)管體系,促進(jìn)整個(gè)食品市場(chǎng)的健康發(fā)展.

1.2 順應(yīng)國(guó)際發(fā)展潮流,促進(jìn)我國(guó)食品市場(chǎng)國(guó)際化

目前,在國(guó)際上,日本、美國(guó)、澳大利亞等發(fā)達(dá)國(guó)家也先后建立起了各自的食品安全可追溯制度,不僅保障了其國(guó)內(nèi)食品安全,在很大程度上也保護(hù)了本國(guó)產(chǎn)品在國(guó)際貿(mào)易中的品牌.從我國(guó)加入WTO以來(lái),國(guó)際貿(mào)易往來(lái)日益頻繁,我國(guó)的食品市場(chǎng)也不斷國(guó)際化,建立完善的食品安全追溯體系,符合國(guó)際化的發(fā)展趨勢(shì),也能夠?yàn)槲覈?guó)食品在國(guó)際市場(chǎng)的發(fā)展提供保障,維護(hù)其品牌形象.

1.3 強(qiáng)化政府監(jiān)管,防范化解食品安全風(fēng)險(xiǎn)

政府的食品安全監(jiān)管能力往往決定著食品能否安全生產(chǎn)、流通,食品事件能否及時(shí)、有效解決,事件責(zé)任能否明確劃分等問(wèn)題.而我國(guó)目前的監(jiān)管體系在發(fā)現(xiàn)食品安全事件后,一般采取對(duì)相關(guān)企業(yè)、產(chǎn)品都進(jìn)行抽樣檢查的方式,既浪費(fèi)人力、物力,又常常會(huì)錯(cuò)過(guò)最佳的檢驗(yàn)期,影響了監(jiān)督檢查的效果.建立食品安全追溯體系,詳細(xì)記錄可能影響到食品安全質(zhì)量的食品生產(chǎn)、流通及消費(fèi)等環(huán)節(jié),確保在發(fā)生食品安全事件時(shí),監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠及時(shí)找出問(wèn)題食品或可疑食品的覆蓋范圍及去向,并采取相應(yīng)的防控措施,防止安全事件的進(jìn)一步蔓延.實(shí)踐證明,完善的食品安全追溯體系可以有效提升政府的食品安全監(jiān)管能力,尤其是食品安全應(yīng)急處理能力[3].

2 我國(guó)構(gòu)建食品安全可追溯制度的成效與不足

食品安全問(wèn)題往往能考驗(yàn)出我們政府的監(jiān)管能力,建立科學(xué)有效的監(jiān)管機(jī)制,充分發(fā)揮食品安全領(lǐng)域法律法規(guī)的規(guī)范救濟(jì)功能,不僅能為食品在生產(chǎn)流通環(huán)節(jié),更能為其在事件發(fā)生時(shí)提供強(qiáng)有力的保障,還可以及時(shí)明確事故責(zé)任、有效解決法律糾紛,為食品安全受害方提供恰當(dāng)?shù)姆删葷?jì).經(jīng)過(guò)近幾年的努力和發(fā)展,我們?cè)跇?gòu)建食品安全可追溯制度方面取得了一些成效,同時(shí)也暴露出一些問(wèn)題.

2.1 食品安全可追溯制度構(gòu)建成效

2.1.1 立法成效

我國(guó)食品安全可追溯制度立法起步晚,發(fā)展較為緩慢,但是也取得了一定的成果,主要有幾個(gè)方面.

1)2006年,我國(guó)《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》第24條首次對(duì)國(guó)外食品溯源制度作出規(guī)定,為構(gòu)建食品安全可追溯制度打開(kāi)大門(mén).2)在2009年頒布的《食品安全法》中,明確對(duì)我國(guó)食品生產(chǎn)企業(yè)提出若干要求,包括要求食用農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)建立食用農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)記錄制度;要求食品生產(chǎn)企業(yè)建立食品原料、添加劑、相關(guān)產(chǎn)品的進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度、食品出廠(chǎng)檢驗(yàn)記錄制度;要求食品經(jīng)營(yíng)企業(yè)建立食品進(jìn)貨查驗(yàn)記錄制度等.這些記錄制度的構(gòu)建在一定程度上規(guī)范了食品生產(chǎn)與經(jīng)營(yíng)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)行為,同時(shí)為食品安全事件責(zé)任追究提供了便利,初步體現(xiàn)了國(guó)家建立食品安全可追溯制度的決心,也為該制度的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ).3)2010年,國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)乳品質(zhì)量安全工作的通知》,明確提出要建立完善的乳制品可追溯制度.4)2012年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《2012年食品安全重點(diǎn)工作安排》,明確提出推進(jìn)肉類(lèi)、酒類(lèi)電子追溯體系建設(shè).

2.1.2 實(shí)踐成效

我國(guó)在立法與政策方面取得的成果,一方面是對(duì)我國(guó)食品安全可追溯制度的試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)總結(jié),另一方面也為全國(guó)范圍內(nèi)食品安全可追溯制度的推廣和完善吹響號(hào)角.1)在農(nóng)產(chǎn)品領(lǐng)域,2004年,北京、天津、上海等8個(gè)城市結(jié)合當(dāng)?shù)靥攸c(diǎn)開(kāi)展農(nóng)產(chǎn)品可追溯體系的建設(shè)試點(diǎn)工作.同年5月,北京市與河北省建立合作關(guān)系,河北省6個(gè)市縣的蔬菜試點(diǎn)基地通過(guò)使用統(tǒng)一的包裝和產(chǎn)品標(biāo)簽信息碼,向北京市新發(fā)地和大洋路兩個(gè)批發(fā)市場(chǎng)供貨[4].2)在畜牧類(lèi)產(chǎn)品領(lǐng)域,2005年,福建省首個(gè)肉品質(zhì)量安全信息查詢(xún)系統(tǒng)在廈門(mén)市開(kāi)通,2011年將試點(diǎn)項(xiàng)目范圍從肉品推向蔬菜、水產(chǎn)品、流通食品、進(jìn)口葡萄酒等多領(lǐng)域.2012年,針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用衿毡閾?dān)心的“瘦肉精”問(wèn)題,上海市在其生產(chǎn)的每頭豬身上裝上一個(gè)芯片,建立起信息全程溯源系統(tǒng).3)在相關(guān)配套體系構(gòu)建方面,北京市利用2008年舉辦奧運(yùn)會(huì)的機(jī)會(huì),通過(guò)實(shí)行嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度,建立中國(guó)產(chǎn)品質(zhì)量電子監(jiān)管網(wǎng),確保了所有產(chǎn)品的可追溯性,建立起奧運(yùn)食品安全追溯系統(tǒng).上海也通過(guò)網(wǎng)站及時(shí)公布新出臺(tái)的政策、法規(guī),利用網(wǎng)絡(luò)對(duì)食品行業(yè)的追溯系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)控.

2.2 我國(guó)食品安全可追溯制度構(gòu)建過(guò)程中存在的問(wèn)題

2.2.1 相關(guān)法律法規(guī)不健全

我國(guó)《食品安全法》及其實(shí)施條例雖然對(duì)食品原料、食品添加劑、食品相關(guān)產(chǎn)品采購(gòu)索證索票、進(jìn)貨查驗(yàn)、臺(tái)賬記錄等做了具體規(guī)定,但這些規(guī)定主要服務(wù)于傳統(tǒng)的食品安全追溯方式,與目前食品安全可追溯制度要求的追溯方式還有很大的差距.除此之外,關(guān)于建設(shè)食品安全可追溯制度的規(guī)定主要來(lái)源于政府部門(mén)的行政決定或通知,其法律效力的層級(jí)低,貫徹的效果不但取決于食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)的配合程度,更受地方政府的推動(dòng)力大小影響.而且,因?yàn)闆](méi)有法律責(zé)任的限制和約束,食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)企業(yè)即是不配合政府的要求也不會(huì)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任,所以政策的執(zhí)行效率在很大程度上受到影響.為提高制度的強(qiáng)制性和約束力,迫切需要推進(jìn)該系統(tǒng)在立法上的構(gòu)建進(jìn)度,保障政策及監(jiān)管的有效執(zhí)行.

2.2.2 食品企業(yè)積極性低,參與度差

食品企業(yè)是食品的提供者,也是食品安全監(jiān)控和追溯的對(duì)象.有研究表明,食品安全可追溯體系的采用會(huì)對(duì)企業(yè)的成本和收益產(chǎn)生影響[5].企業(yè)可以在建立完善的食品安全可追溯系統(tǒng)基礎(chǔ)上,利用產(chǎn)品的差異化實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大市場(chǎng)、吸引消費(fèi)者、并增加收益等有形收益,還可以此樹(shù)立企業(yè)良好品牌形象,進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)知名度等無(wú)形效益;但從成本角度分析,系統(tǒng)建立之初要加大對(duì)技術(shù)設(shè)備和培訓(xùn)費(fèi)用的資金投入;系統(tǒng)運(yùn)行中,企業(yè)需培養(yǎng)專(zhuān)門(mén)人才或設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)來(lái)分析政府的相關(guān)規(guī)定,以明確可追溯信息.在成本與利潤(rùn)的博弈中,大企業(yè)有良好的運(yùn)營(yíng)狀態(tài),充足的資金和先進(jìn)的技術(shù)保障,為了謀求最大化利潤(rùn),他們也會(huì)率先投入到該系統(tǒng)的建立中.但對(duì)中小微型企業(yè)來(lái)說(shuō),建立此系統(tǒng),成本往往等于甚至高于利潤(rùn),面對(duì)高投資、低收益的狀況,大部分企業(yè)不愿參與到系統(tǒng)的建立中來(lái),他們更愿意趨利避害,選擇規(guī)避制度.

2.2.3 制度試點(diǎn)覆蓋范圍和領(lǐng)域有限

我國(guó)的食品安全可追溯制度首先在一些相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)展開(kāi)試點(diǎn),且適用領(lǐng)域主要局限于畜牧類(lèi)、蔬菜和水產(chǎn)品等行業(yè).受我國(guó)食品行業(yè)特點(diǎn)的影響,引入方式主要為企業(yè)自主引入.我國(guó)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體多為中小企業(yè)或分散農(nóng)戶(hù),生產(chǎn)技術(shù)水平參差不齊,地區(qū)分布廣,產(chǎn)品類(lèi)別多、差異大,因此要在全國(guó)范圍內(nèi)全面推廣可追溯制度困難相當(dāng)大[6],且與國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家相比,還有較大差距.歐盟明確規(guī)定各個(gè)環(huán)節(jié)生產(chǎn)者與經(jīng)營(yíng)者之間的責(zé)任,要求所有的生產(chǎn)者及經(jīng)營(yíng)者建立相應(yīng)的食品安全可追溯制度;日本針對(duì)不同行業(yè)的食品安全可追溯制度實(shí)行強(qiáng)制性與自主性相結(jié)合的原則[7],促進(jìn)了其國(guó)內(nèi)食品安全發(fā)展.我國(guó)現(xiàn)階段的體系構(gòu)建狀況難以適應(yīng)我國(guó)食品市場(chǎng)全國(guó)化的趨勢(shì),需繼續(xù)探索經(jīng)營(yíng)并完善制度構(gòu)建.

2.2.4 配套的服務(wù)體系尚未建立

食品安全可追溯系統(tǒng)的建立,需搭建配套的信息數(shù)據(jù)庫(kù)及管理技術(shù),如食品生產(chǎn)代碼、檔案記錄等信息數(shù)據(jù)庫(kù)以及供應(yīng)鏈管理技術(shù)和食品安全信息查詢(xún)技術(shù)、監(jiān)管技術(shù)等管理技術(shù).此外,資金保障和技術(shù)支持都需要前期投入較大的成本.目前各地對(duì)食品安全可追溯制度的構(gòu)建尚未達(dá)成統(tǒng)一共識(shí),重視度和財(cái)政投入各有差異.當(dāng)前企業(yè)融資難與財(cái)政支持乏力共同導(dǎo)致我國(guó)食品安全可追溯制度體系化建設(shè)的困境,成為客觀上阻礙制度建設(shè)的重要因素.

3 建立我國(guó)食品安全可追溯制度的構(gòu)想

3.1 加快相關(guān)立法的制定和完善

針對(duì)我國(guó)食品安全可追溯體系構(gòu)建過(guò)程中存在的立法層次較低、法律體系不健全等問(wèn)題,在《食品安全法》中規(guī)定食品安全可追溯制度勢(shì)在必行.該制度主要通過(guò)強(qiáng)制性法律規(guī)范,對(duì)參與食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的商事主體施加法律義務(wù),要求其按規(guī)定對(duì)其所生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品的信息進(jìn)行全面跟蹤記錄.構(gòu)建該制度主要應(yīng)包含以下幾方面內(nèi)容:1)義務(wù)主體.包括參與到食品流通各個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者,主要指在食品安全的生產(chǎn)、運(yùn)輸、倉(cāng)儲(chǔ)、物流和銷(xiāo)售等流通環(huán)節(jié)中參與食品安全監(jiān)管的商事主體.2)義務(wù)的主要內(nèi)容.主要是指對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行記錄的法律要求.例如從農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)來(lái)說(shuō),從種植初期的土壤優(yōu)化、種子處理、栽培方式的選擇到成長(zhǎng)期的農(nóng)藥使用情況至采摘期的相關(guān)事項(xiàng)都要作詳細(xì)記錄.確保參與者和監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)于農(nóng)產(chǎn)品的具體生產(chǎn)品種、區(qū)域、時(shí)間和方式等都能有源可溯.3)責(zé)任構(gòu)成要件.在此制度體系下,明確食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者未對(duì)食品各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行有效安全跟蹤記錄的行為的責(zé)任,嚴(yán)重者由主管行政機(jī)關(guān)對(duì)其采取相應(yīng)的行政處罰.

3.2 明確政府監(jiān)管職責(zé)

我國(guó)食品安全監(jiān)管由9個(gè)部門(mén)共同負(fù)責(zé),各部門(mén)的職能權(quán)限界定不清,存在職能重復(fù)交叉、監(jiān)管缺位的問(wèn)題,并且政府職能部門(mén)既負(fù)責(zé)制定和解釋法律法規(guī),又負(fù)責(zé)執(zhí)法,因此不可避免地出現(xiàn)腐敗問(wèn)題,食品安全追溯難以真正落到實(shí)處[8].因此,有必要明確各個(gè)部門(mén)的職能權(quán)限,將立法權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離開(kāi),并對(duì)執(zhí)法錯(cuò)位、執(zhí)法失職等消極執(zhí)法、積極違法行為的責(zé)任和懲處作出明確規(guī)定,避免造成監(jiān)管缺位、重復(fù)監(jiān)管、監(jiān)管不利等情況,提高監(jiān)管效率.

3.3 完善企業(yè)誠(chéng)信體系,擴(kuò)大企業(yè)參與度

為進(jìn)一步確保我國(guó)食品市場(chǎng)安全,需要企業(yè)樹(shù)立長(zhǎng)遠(yuǎn)眼光,加快自身誠(chéng)信體系的建立,這樣不僅可為其樹(shù)立良好的品牌形象,而且有利于企業(yè)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力,獲得消費(fèi)者的信任,收獲長(zhǎng)遠(yuǎn)利益.

對(duì)擴(kuò)大企業(yè)參與度,我國(guó)政府應(yīng)一方面通過(guò)提供技術(shù)指導(dǎo),有重點(diǎn)、分層次地開(kāi)展可追溯體系建設(shè),通過(guò)大型企業(yè)建立該體系,帶動(dòng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),并對(duì)中小型企業(yè)此體系的建立實(shí)行一定優(yōu)惠政策,調(diào)動(dòng)其參與積極性;另一方面,可以建立相應(yīng)的市場(chǎng)激勵(lì)機(jī)制,完善價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,保障優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià),對(duì)率先建立該體系的企業(yè)實(shí)行稅收優(yōu)惠、價(jià)格補(bǔ)貼等,調(diào)動(dòng)企業(yè)積極性,增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力.

3.4 加大政府投入,建立信息管理及技術(shù)管理系統(tǒng)

針對(duì)我國(guó)食品安全可追溯制度配套服務(wù)體系不健全的問(wèn)題,各級(jí)政府應(yīng)加大財(cái)政投入,一方面需要搭建包括食品產(chǎn)地編碼、生產(chǎn)檔案、產(chǎn)品標(biāo)識(shí)和其他可追溯信息的信息資源庫(kù),實(shí)現(xiàn)各級(jí)政府、各類(lèi)食品企業(yè)信息的互通共享,及時(shí)掌握食品安全動(dòng)態(tài)信息.還可以調(diào)動(dòng)企業(yè)和行業(yè)的積極性,為該系統(tǒng)在實(shí)務(wù)中的具體操作提供便利.另一方面還需要建設(shè)統(tǒng)一的操作規(guī)則及信息管理系統(tǒng),確?？勺匪菹到y(tǒng)更為合理和有效地運(yùn)行.

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