全球公域的治理困境及發(fā)展對(duì)策研究

張寧

摘? ?要：隨著全球化的縱深發(fā)展，全球公域開(kāi)始成為學(xué)術(shù)界新的研究熱點(diǎn)。美國(guó)是新一輪全球公域研究的發(fā)源地，我國(guó)的全球公域研究雖處于起步階段，但在全球公域安全治理與戰(zhàn)略選擇上突出了新形勢(shì)下中國(guó)面對(duì)新挑戰(zhàn)應(yīng)具備的反應(yīng)能力的全面提升，也是隨著我國(guó)綜合國(guó)力的不斷提升后參與全球治理、承擔(dān)國(guó)際責(zé)任的一個(gè)重要表現(xiàn)。著重對(duì)全球公域的治理困境進(jìn)行梳理，繼而提出相應(yīng)的發(fā)展對(duì)策，以此更好地了解該領(lǐng)域的發(fā)展趨勢(shì)。

關(guān)鍵詞：全球公域;治理困境;發(fā)展對(duì)策

1? ? 研究背景

全球公域（global commons）最早的研究起源于自然環(huán)境層面，隨著研究的進(jìn)一步擴(kuò)展，太空、網(wǎng)絡(luò)等新領(lǐng)域也被納入全球公域的大環(huán)境研究層面，由此形成了海洋、極地、空域（包括國(guó)際領(lǐng)空和太空）及網(wǎng)絡(luò)四位一體的對(duì)象式研究體系。全球公域的概念是從資源的“無(wú)人獨(dú)有”到“全體共有”的公域概念演化而來(lái)的，并且全球公域不同于資源的共同管理，當(dāng)前全球公域的治理在多重因素的共同作用下面臨許多困境，面對(duì)這種情形，提出符合全球化時(shí)代特征和更為合理的全球公域觀和治理理念，克服現(xiàn)有全球公域的治理困境，實(shí)現(xiàn)人類有效利用全球公域，對(duì)于改變中國(guó)在全球公域治理中的不合理地位都有十分重要的作用。

2? ? 全球公域的涵義

就概念而言，對(duì)全球公域在不同維度有著不同理解。在政治與安全領(lǐng)域，聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)和一些學(xué)者給出了較為全面準(zhǔn)確的概念。全球公域是指國(guó)家主權(quán)管轄之外為全人類利益所系的公共空間，如海洋、國(guó)際空域、外層空間、極地、網(wǎng)絡(luò)空間等。這一概念既劃定標(biāo)準(zhǔn)又列舉實(shí)例，有其合理性。就理論而言，從政治與安全層面講，全球公域論與其說(shuō)是一種理論，不如說(shuō)是一種戰(zhàn)略視角[1]。

具體來(lái)說(shuō)，“全球公域”是指主權(quán)國(guó)家管轄之外的人類共有區(qū)域與領(lǐng)域。這一概念源起于西方經(jīng)濟(jì)學(xué)，主要用于解決全球公共資源的配置問(wèn)題，而后進(jìn)入國(guó)際法學(xué)，主要關(guān)注全球活動(dòng)中的權(quán)利與義務(wù)分配問(wèn)題。近年來(lái)開(kāi)始轉(zhuǎn)向國(guó)際關(guān)系學(xué)，主要探討全球公共空間對(duì)于國(guó)家間關(guān)系與世界政治的影響。目前，學(xué)界尚未就全球公域的范圍達(dá)成共識(shí)。國(guó)際關(guān)系學(xué)界比較公認(rèn)的全球公域包括：公海與國(guó)際海底區(qū)域、國(guó)際空域、外太空、極地和網(wǎng)絡(luò)空間。從屬性上看，全球公域及域內(nèi)資源屬于全球公共物品，但并非完全意義上的純公共物品，而是具有一定特征的準(zhǔn)公共物品[2]。

3? ? 全球公域的特征及價(jià)值

3.1? 全球公域的特征

總的來(lái)說(shuō)，全球公域有4個(gè)特征。

（1）所有權(quán)的公有屬性，主權(quán)色彩弱化甚至不存在。換句話說(shuō)，公有和主權(quán)是相互對(duì)立、相互排斥的概念。

（2）使用權(quán)的開(kāi)放性，也就是大家都可以去利用它、開(kāi)發(fā)它。但也并不是完全開(kāi)放的，實(shí)際上具有一定的排他性。比如太空，迄今為止具有獨(dú)立發(fā)射衛(wèi)星能力的國(guó)家只有6個(gè)：中、美、俄、日、印、英;具有萬(wàn)米深海探測(cè)能力的國(guó)家只有3個(gè)：美、日、中;在南極設(shè)科考站的也只有10多個(gè)國(guó)家。全球公域的使用權(quán)雖然是開(kāi)放的，但能不能開(kāi)發(fā)利用取決于國(guó)家的技術(shù)能力[3]。

（3）資源使用的競(jìng)爭(zhēng)性。比如說(shuō)太空的軌道，衛(wèi)星是有軌道的，如果一個(gè)國(guó)家在一個(gè)地方的某個(gè)點(diǎn)發(fā)射了一顆衛(wèi)星，這意味著其他國(guó)家沒(méi)有辦法在這個(gè)點(diǎn)上去發(fā)射自己的衛(wèi)星，所以這種資源的使用是存在競(jìng)爭(zhēng)的。

（4）整體性。對(duì)某一部分的破壞意味著對(duì)整體的破壞，對(duì)某一單獨(dú)領(lǐng)域的規(guī)則制定會(huì)影響到其他領(lǐng)域的使用。

3.2? 全球公域的價(jià)值

全球公域是決定一個(gè)國(guó)家生存發(fā)展空間和戰(zhàn)略安全保障的戰(zhàn)略邊疆。比如海洋和南極，這些地方擁有豐富的未開(kāi)采資源，這些資源對(duì)于任何國(guó)家而言都是生存發(fā)展空間的巨大拓展。就海洋和太空而言，如果國(guó)家力量能夠在這兩個(gè)領(lǐng)域有效存在，意味著國(guó)家可以將戰(zhàn)場(chǎng)從地理邊疆外推到戰(zhàn)略邊疆，以必要的戰(zhàn)略空間換取寶貴的戰(zhàn)略反應(yīng)時(shí)間，從而獲得更有效的戰(zhàn)略安全保障[4]。

3.2.1? 全球公域具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值

2017 年 7 月，國(guó)家主席習(xí)近平與俄羅斯總統(tǒng)普京提出要開(kāi)展北極航道合作，共同打造“冰上絲綢之路”。北極航道有兩條，一條是從中國(guó)到歐洲的東北航道，另一條是從中國(guó)到美國(guó)東海岸的西北航道。與傳統(tǒng)航道相比，經(jīng)由北極航道可以極大地縮短航程和運(yùn)輸周期。

南極地區(qū)煤炭?jī)?chǔ)藏量約為5 000億t。南極有供全世界開(kāi)發(fā)采用200年的“世界鐵山”，鐵礦蘊(yùn)藏極其豐富。南極磷蝦蘊(yùn)藏量約為6～12億t，每年的捕獲量為5 000萬(wàn)t，相當(dāng)于現(xiàn)在全世界總漁獲量的1/2。南極還有一個(gè)獨(dú)特的資源，那就是它巨大的冰蓋儲(chǔ)存了全世界72%的可用淡水，是人類最大的淡水資源庫(kù)。

3.2.2? 全球公域具有戰(zhàn)略安全價(jià)值

在海洋戰(zhàn)略安全上，中國(guó)近代的歷史教訓(xùn)是極為深刻的。近代以來(lái)，西方列強(qiáng)入侵中國(guó)沿海地區(qū)470多次，其中，規(guī)模最大的有：從遼東半島入侵4次，從渤海灣地區(qū)入侵10次，從山東半島入侵12次，從江蘇沿海入侵10次，從浙江沿海入侵9次，從福建沿海入侵8次，從臺(tái)灣入侵10次，從廣東入侵12次。他國(guó)的侵略，都是從我國(guó)沿海地區(qū)深入到內(nèi)陸地區(qū)。

自1957年10月4日，蘇聯(lián)發(fā)射世界上第一顆人造衛(wèi)星以來(lái)，全球共發(fā)射人造衛(wèi)星大約6 600顆，其中，3 600顆依然在太空中，正在工作的衛(wèi)星有1 100余顆，其中，約500顆為近地軌道衛(wèi)星，50顆為中軌道衛(wèi)星（20 000 km），其余為地球同步靜止軌道衛(wèi)星（36 000 km）。

4? ? 全球公域的治理困境

當(dāng)前全球公域面臨著許多方面的治理困境，可分為3大挑戰(zhàn)：“公”與“私”的異化;安全問(wèn)題;規(guī)則制定權(quán)的爭(zhēng)奪。全球公域的軍事化和安全問(wèn)題，就是有些國(guó)家把全球公域當(dāng)作軍事邊疆，使得全球公域的軍事力量變得越來(lái)越多，越來(lái)越強(qiáng)。規(guī)則制定權(quán)的爭(zhēng)奪意味著各國(guó)對(duì)全球公域發(fā)言權(quán)要求的增多。

4.1? 全球公域的定義有待規(guī)范

隨著全球化的不斷深入，全球相互依存程度逐漸增強(qiáng)，全球公域的重要性也日益凸顯。全球公域正在逐步融入全球經(jīng)濟(jì)、社會(huì)文化和安全架構(gòu)，成為連接世界各國(guó)和各民族的紐帶及全球安全與繁榮之所系。但是國(guó)際社會(huì)對(duì)于全球公域的定義卻存在很大的分歧[5]。

全球公域的定義受到傳統(tǒng)國(guó)際政治思維的影響，忽視了全球化時(shí)代下，世界所發(fā)生的重大變革，忽視了全球相互依存這一性質(zhì)的迅速凸顯，從而使得現(xiàn)有的全球公域定義不能有效反映現(xiàn)實(shí)，具有很大的不合理性。

4.2? 全球公域治理的制度有待完善

全球公域治理機(jī)制的不完善、碎片化與過(guò)時(shí)問(wèn)題嚴(yán)重。廣泛而碎片化的全球公域治理機(jī)制存在職能交叉重疊、指令相互沖突、目標(biāo)模糊不清等諸多問(wèn)題。以氣候治理領(lǐng)域?yàn)槔?，全球公域治理機(jī)制的不足與過(guò)時(shí)問(wèn)題也很突出。許多舊機(jī)制未能充分考慮到人類活動(dòng)對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響，許多新關(guān)切未能在國(guó)際規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)中詳細(xì)闡述，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》未涉及海洋生物勘探，而當(dāng)代的一些保護(hù)原則如風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則、海洋保護(hù)區(qū)等工具沒(méi)有被充分納入治理框架。除此以外，全球公域治理還存在領(lǐng)導(dǎo)力不足的問(wèn)題。

4.3? 全球公域的安全問(wèn)題有待解決

許多美國(guó)學(xué)者認(rèn)為，美國(guó)享有對(duì)全球公域包括公海、領(lǐng)空和太空的控制權(quán)。美國(guó)通過(guò)控制公域來(lái)限制他國(guó)的經(jīng)濟(jì)、軍事和政治，以此來(lái)削弱對(duì)手。對(duì)全球公域的控制是美國(guó)政治的軍事基礎(chǔ)，是冷戰(zhàn)后美國(guó)霸權(quán)政策的助推器，用軍事能力維持控制全球公域是美國(guó)的強(qiáng)項(xiàng)。顯然，這種將全球公域軍事化的方式不利于全球公域的有效治理，軍事化不僅妨礙了全球公域內(nèi)其他問(wèn)題的解決，而且還極有可能激化矛盾，加劇沖突[6]。

5? ? 治理全球公域的發(fā)展對(duì)策

5.1? 適時(shí)創(chuàng)建全球治理制度

作為規(guī)范全球治理的合法框架，現(xiàn)行全球治理制度存在質(zhì)量不高、數(shù)量不足等問(wèn)題，將會(huì)加速全球治理的失靈化、碎片化。在全球治理制度的頂層設(shè)計(jì)中，中國(guó)應(yīng)發(fā)揮主要新興大國(guó)的表率作用。一方面，秉持量力而行的原則，基于自身國(guó)情國(guó)力，在經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等領(lǐng)域創(chuàng)建全球治理制度。另一方面，加強(qiáng)國(guó)際合作力度，同世界各國(guó)人民一道，推動(dòng)國(guó)際秩序和全球治理體系朝著更加公正、合理的方向發(fā)展。

5.2? 主動(dòng)改革全球治理制度

盡管全球治理制度存有理念滯后、效度不足、供應(yīng)赤字等問(wèn)題，但是盡可能地調(diào)整現(xiàn)有機(jī)制，而不是推倒重來(lái)，這才是真正理性的行為。作為負(fù)責(zé)任的大國(guó)，中國(guó)應(yīng)該積極推動(dòng)變革全球治理體制中不公正、不合理的安排，推進(jìn)全球治理規(guī)則民主化、法治化，努力使全球治理體制更加平衡地反映大多數(shù)國(guó)家意愿和利益。一方面，應(yīng)該遵循權(quán)責(zé)對(duì)等的原則;另一方面，應(yīng)該采取循序漸進(jìn)的方式。

5.3? 全球公域治理技術(shù)急需提高

全球公域技術(shù)是把雙刃劍，既可能造福人類又可能貽害社會(huì)。技術(shù)進(jìn)步和突破常常被視為擺脫全球公域治理瓶頸的一個(gè)重要途徑。比如未來(lái)跳頻、低功率輸出、數(shù)字信號(hào)處理、頻率捷變收發(fā)器等也有望大大改善帶寬利用以及緩解帶寬分配沖突。激光通訊等技術(shù)手段使衛(wèi)星排列更為緊湊，可以部分緩解當(dāng)前的擁擠以及對(duì)干擾的擔(dān)憂。利用太空機(jī)器人、激光等太空碎片清除技術(shù)，有望制定全球公域的保護(hù)規(guī)則反對(duì)霸權(quán)政治、爭(zhēng)取全球公域治理全球化。

5.4? 同心協(xié)力推進(jìn)全球共治

隨著全球化進(jìn)程的深化，具有非傳統(tǒng)特性的全球問(wèn)題不斷涌現(xiàn)，在現(xiàn)有治理秩序下無(wú)法得到有效解決，需要協(xié)調(diào)全球各行為體一致努力進(jìn)行治理，這在一定程度上推進(jìn)了全球共治理念的貫徹，有助于實(shí)現(xiàn)全球共享安全。其中，網(wǎng)絡(luò)、極地、外太空、公海等各個(gè)全球公域的重點(diǎn)問(wèn)題領(lǐng)域，亟需全球作出協(xié)調(diào)，努力進(jìn)行治理。

6? ? 結(jié)語(yǔ)

從全球公域部分治理到全球治理，依然任重而道遠(yuǎn)。在非傳統(tǒng)安全的特殊語(yǔ)境下，需要治理的問(wèn)題具有跨境性、不確定性和非傳統(tǒng)性。與治理形態(tài)相關(guān)的參與治理的行為體、治理規(guī)范和利益表現(xiàn)都具有了多元性。面對(duì)這些全球化帶來(lái)的概念破壞性運(yùn)動(dòng)，學(xué)術(shù)界應(yīng)持有謹(jǐn)慎的應(yīng)對(duì)態(tài)度。總的來(lái)說(shuō)，分析全球性問(wèn)題的治理，需要新舊兼顧地修正理論認(rèn)知，既要認(rèn)清治理的多元化內(nèi)涵，又要兼顧傳統(tǒng)現(xiàn)實(shí)主義權(quán)力觀的持續(xù)作用機(jī)制。只有如此，才能冷靜應(yīng)對(duì)不均衡全球化帶來(lái)的概念破壞，更為全面、深刻地把握國(guó)家行為體參與全球非傳統(tǒng)安全治理的新表象和固有實(shí)質(zhì)。全球公域作為一個(gè)相對(duì)較新的戰(zhàn)略增長(zhǎng)領(lǐng)域?yàn)楦鲊?guó)、國(guó)際社會(huì)所重視。雖然全球公域治理取得了一定進(jìn)展，但許多問(wèn)題仍然存在，需要世界各國(guó)同心協(xié)力解決當(dāng)前問(wèn)題和不斷新生的問(wèn)題。

[參考文獻(xiàn)]

[1]陸俊元.中國(guó)地緣政治安全[M].北京：時(shí)事出版社，2012.

[2]薄智躍.國(guó)際政治的系統(tǒng)和過(guò)程[M].北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1989.

[3]王義桅.美國(guó)重返亞洲的理論基礎(chǔ)：以全球公域論為例[J].國(guó)際安全研究，2012（4）：66-72.

[4]韓雪晴.自由、正義與秩序—全球公域治理的倫理之思.[J]世界經(jīng)濟(jì)與政治，2017（1）：22-35.

[5]王義桅.全球公域與美國(guó)巧霸權(quán)[J].同濟(jì)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（2）：49-54.

[6]UK Ministry of defense.Global strategic trends-out to 2014[EB/OL].（2010-01-12）[2019-04-03].https：//coldfusionnow.org/uk-ministry-of-defence-global-strategic-trends-report-winston-churchill-and-cold-fusion/embed/.