關(guān)于功能區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)合理性的探討

于學(xué)農(nóng) 盧征

摘要：人民代表大會制度是我國的根本政治制度，面對當(dāng)前我國多數(shù)功能區(qū)人大功能缺失的現(xiàn)狀，探索建立功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)，健全功能區(qū)人大工作機(jī)制，是推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進(jìn)的重要內(nèi)容。本文通過調(diào)查研究和綜合分析，對功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)設(shè)立的合理性從權(quán)力來源的合法性、堅持和完善人民代表大會制度、現(xiàn)代民主政治實踐客觀規(guī)律三個維度進(jìn)行分析，論證在功能區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的合理性，對新時期功能區(qū)人大工作的發(fā)展提出合理建議。

關(guān)鍵詞：人民代表大會制度;功能區(qū);人大工作機(jī)構(gòu)

功能區(qū)一般是指國家或地區(qū)為了達(dá)成某種特定的經(jīng)濟(jì)社會功能，從而在一定的區(qū)域空間內(nèi)，集約高效利用有關(guān)資源，實施相對特殊政策和管理手段的特定區(qū)域。自1984年國家設(shè)立首批沿海經(jīng)濟(jì)技術(shù)功能區(qū)以來，我國已建立起各類各級功能區(qū)2萬多個。近年來，我國現(xiàn)代化、城市化程度不斷加深，城市空間形態(tài)和治理體系不斷變化，多數(shù)功能區(qū)已經(jīng)由相對單一功能園區(qū)向城市綜合區(qū)升級轉(zhuǎn)變。在城市治理體系中，功能區(qū)管委會一般是上一級政府的派出機(jī)構(gòu)，卻實際上行使著地方一級政府的權(quán)力和職能。由于功能區(qū)缺少一級國家權(quán)力機(jī)關(guān)，行政權(quán)力的行使缺乏有效的監(jiān)督，區(qū)內(nèi)公民合法權(quán)利的行使也受到了影響。

在功能區(qū)探索建立健全人大工作機(jī)制，推動我國人民代表大會制度在新時代背景下與時俱進(jìn)，是推進(jìn)我國國家治理體系現(xiàn)代化、國家治理能力現(xiàn)代化，推進(jìn)中國特色社會主義民主政治建設(shè)的重要舉措。本文就功能區(qū)設(shè)立人大機(jī)構(gòu)的合理性分析從權(quán)力的合法性、堅持和完善人民代表大會制度以及現(xiàn)代民主政治實踐客觀規(guī)律三個維度進(jìn)行了分析。

一、從權(quán)力來源的合法性維度

人大機(jī)關(guān)是重要的政治機(jī)關(guān)，我國憲法規(guī)定，“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”人民代表大會是我國根本政治制度，為我國國家權(quán)力的來源及行使提供了合法性基礎(chǔ)。近年來，功能區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展，從原先相對單一的職能區(qū)向城市綜合區(qū)轉(zhuǎn)型，相應(yīng)的功能區(qū)管理部門的權(quán)能職責(zé)從相對單一的、被授予的權(quán)力向綜合性權(quán)力轉(zhuǎn)變。目前，以功能區(qū)管委會為代表的管理機(jī)構(gòu)其權(quán)力結(jié)構(gòu)分為了兩部分：一部分是從上級機(jī)關(guān)授予的權(quán)力，另一部分是在功能區(qū)治理實踐中“獲得”的權(quán)力。在功能區(qū)人大機(jī)構(gòu)缺位的情況下，管委會“擁有”的非被授予權(quán)力不具備合法性資格。因此，建立與現(xiàn)行發(fā)展階段相適應(yīng)的功能區(qū)人大制度和人大機(jī)構(gòu)，讓功能區(qū)各項權(quán)力擁有合法性來源是十分必要的。

（二）從堅持和完善人民代表大會制度維度

人民代表大會制度是踐行人民當(dāng)家作主原則最好的組織形式，地方各級人民代表大會的人大代表在我國人民代表大會制度中具有基礎(chǔ)作用，也是推進(jìn)我國基層民主建設(shè)，進(jìn)一步落實人民當(dāng)家作主原則的體現(xiàn)。在人民代表大會制度和機(jī)構(gòu)設(shè)置缺位的功能區(qū)，功能區(qū)人民的政治權(quán)利難以得到有效保障?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)。堅持人民主體地位，推進(jìn)人民代表大會制度理論和實踐創(chuàng)新，發(fā)揮人民代表大會制度的根本政治制度作用?！眻猿趾屯晟迫嗣翊泶髸贫龋绕涫窃诨鶎拥木唧w制度設(shè)計和體制機(jī)制運(yùn)行模式，實現(xiàn)人民民主從形式到內(nèi)容上的全覆蓋，是我國社會主義民主政治建設(shè)的必然要求。在功能區(qū)探索建設(shè)與時代發(fā)展相適應(yīng)的人大運(yùn)行制度和機(jī)構(gòu)，作為我國人民代表大會在基層民主法治建設(shè)中的有效補(bǔ)充，是堅持和完善人民代表大會制度的必然要求。

（三）從現(xiàn)代民主政治實踐客觀規(guī)律維度

民主集中制是我國國家機(jī)構(gòu)的基本原則，人民代表大會制度是民主集中制的具體體現(xiàn)。國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)是全國人民代表大會，地方各級國家權(quán)力機(jī)關(guān)是地方各級人民代表大會，由各級權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生各級行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督并對其負(fù)責(zé)。根據(jù)現(xiàn)代民主政治的客觀規(guī)律，人民代表大會制度規(guī)范和保證了國家權(quán)力的有效運(yùn)行和不同權(quán)力部門之間的關(guān)系，是國家和地方治理穩(wěn)定有序的保障。長期以來，功能區(qū)的運(yùn)行發(fā)展主要依靠強(qiáng)大的行政權(quán)力實現(xiàn)了快速發(fā)展，但各個功能區(qū)不同程度地存在權(quán)力過度集中的風(fēng)險，缺少人民代表大會制度和權(quán)力制約機(jī)制，功能區(qū)的穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展缺少有效的制度供給;監(jiān)督機(jī)制的缺失也使得行政權(quán)力決策的科學(xué)性難以保證。將人大制度創(chuàng)新性地逐步覆蓋到各個功能區(qū)，通過功能區(qū)人民代表大會制度機(jī)制的建立，貫徹民主集中制原則，切實發(fā)揮人民代表大會的作用，能夠有效地對地方行政、司法、監(jiān)察權(quán)力形成約束，進(jìn)一步優(yōu)化功能區(qū)政治環(huán)境和發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)功能區(qū)建設(shè)發(fā)展的長治久安。

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