我國社會保障體制機制改革與創(chuàng)新研究

摘要：社會保障制度是現代國家治理體系不可或缺的組成部分，治理主體依據憲法與社會保障法實行社會資源的再分配、調節(jié)國民收入、穩(wěn)定社會結構、保障公民基本生活需要具有重要作用與意義;治理體系的現代性發(fā)展需要、公民經濟生活水平的提高均要求社會保障體制的不斷完善與進步，要求社會保障體制改革涵蓋社會生活的方面更寬、更廣，要求社會保障體制囊括的社會人群具備普遍性與特殊性，要求社會保障體制作用的時效性無限延展，全方位服務公民社會生活。北京市作為中國的首善之區(qū)，在社會保障體制機制改革方面起到了表率作用，其改革的具體措施在實踐中得到了真理性的檢驗，值得全國推廣借鑒，為我國社保體制發(fā)展與社會進步創(chuàng)造了先決條件。

關鍵詞：社會保障體制;治理;改革;現代性

一、背景價值與適應性分析

（一）關于全面深化改革對社會保障的要求

社會保障制度的合理與否，關鍵在于是否符合國情及所處的時代。合理的制度安排總是能夠適應所處時代的發(fā)展需要，不合理的制度安排總是滯后或者超前所處時代的發(fā)展需要。時代不僅構成了社會保障制度變遷的背景，而且事實上決定著社會保障制度發(fā)展的前景。全面深化改革構成了現階段中國最鮮明的時代特色，肩負著雙重改革的艱巨任務，既要改革傳統(tǒng)計劃經濟時代遺留的不合時宜的一些制度習慣，又要對以往30多年來由于改革的漸進性與不成熟所形成的利益失衡格局及其形成的新的路徑依賴進行再改革。全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，對于社會保障制度而言，要適應我國當前經濟政治文化發(fā)展的新形勢，政治改革進入深水區(qū)、經濟新常態(tài)等均需要社會保障制度作出符合時宜的調整以達到自我發(fā)展與完善。

（二）關于新時期正確處理政府與市場關系對社會保障的要求

在市場經濟條件下，社會保障發(fā)揮作用的多是市場失靈比較突出的領域，需要政府進行適當的干預，協(xié)調各方、宏觀調控，要妥善處理好政府與市場的關系，建立市場在資源配置領域起決定性作用的、長期可持續(xù)發(fā)展的社會保障體系?，F階段，社會保障改革務必要在制度安排上為市場留出足夠空間，適應非公有制經濟與股份制經濟大幅度提升的社會保障制度，不是政府必須承擔無限責任的制度，而是政府承擔明確責任、同時充分發(fā)揮市場制度的作用，時刻以實現更高效、更全面的發(fā)展為重。理順政府與市場的關系、明確政府職能范圍所在、確定市場的主體地位以及公民利益與需求的多樣化要求社會福利的制度安排因時而變、因勢而變。

（三）關于社會保障制度自身發(fā)展、人民增長的需求而提出的適應性要求

隨著經濟形勢的發(fā)展，我國社會的主要矛盾發(fā)生了變化，人民日益增長的美好生活需要與不平衡、不充分發(fā)展之間的矛盾成為目前我國的主要矛盾，那么現行社會保障體系的各種矛盾會日益顯現，一是保障覆蓋面窄，不利于多渠道就業(yè)制度和多種經濟成分的發(fā)展和鞏固。二是管理分散，缺乏完整統(tǒng)一的管理模式?，F行社會保障管理體系較為分散，職能相互交叉，易發(fā)生籌資過程中的矛盾和造成各部門之間權力的相互攀比、責任的相互推諉。從總體來看，社會保障體制規(guī)范性不強，資金管理分散，缺乏有效的監(jiān)督制約機制，擠占、挪用甚至揮霍浪費的現象時有發(fā)生。三是征繳手段滯后，拖欠偷逃現象嚴重。上述問題表明我國社會保障體制需要進行保障范圍、管理模式、繳納手段上的革新以適應經濟社會發(fā)展提出的新要求。

二、改革內容與治理理念分析

（一）社會保障體制的精準定位

首先，社會保障是典型的公共物品，其社會福利、社會救濟及社會優(yōu)撫具有非競爭性和非排他性，屬于純公共物品范疇，“社會保障是市場經濟體系的基礎性構件”;其次，社會保障體系建設的理論價值應兼顧社會性目標與經濟性目標，以社會安全穩(wěn)定為主，以經濟效率為輔。社會保障的首要功能是維護公平，它是化解社會風險、促進社會經濟協(xié)調發(fā)展的必要舉措;再次，社會保障的管理方式應由傳統(tǒng)的政府主導型轉向政府參與的社會自治型，充分發(fā)揮市場在完善社會保障體制中的作用，推進社會主體自治的多種能動因素以涵蓋社會中的各階層，城市最低生活保障和失業(yè)保障仍然保持政府主導、主辦，而養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、生育等保障項目逐步向社會自治ffli轉換;最后，我國社會保障體制改革的目標是建立制度統(tǒng)一、覆蓋全民，推進社會公平，實現整個社會和諧、健康發(fā)展的體系制度化模式。

（二）優(yōu)化制度設計與社會保障體制改革

政府對社會保障責任的履行需要通過相應的管理體制來體現，只有構建合理、高效的管理體制，才能把政府的責任落到實處。目前，優(yōu)化社會保障制度設計的內容在于，一是進一步解決社會保障制度全覆蓋的問題;二是盡快建立有效的投資渠道和管理體系，確保社會保障基金的保值增值。我國目前基本社會保障制度即城鎮(zhèn)社會保障制度存在門檻較高且異地轉移難以接續(xù)的問題，導致部分社會群體不能被覆蓋進來，所以改造城鎮(zhèn)基本社會保障制度，使之具有覆蓋其他群體的能力是當務之急，參考英、法等國改革失敗的經驗教訓。由于社會保障制度碎片化而導致的改革屢遭失敗，證明為單獨社會群體另行設計單一制度是不可行的，可能進一步加深社會保障待遇及給付標準在不同行業(yè)、企業(yè)間存在的差異，完全照搬照抄西方高福利制度改革的模式不符合我國國情，并且西方社保制度自身也存在弊病。因此，我國應繼續(xù)改革現有的基本社會保障制度，使之具備覆蓋全社會的屬性和能力。

（三）經濟新常態(tài)下社會保障體制的改革

經濟新常態(tài)在相對意義上表明經濟增速放緩，制約政府對社會保障投入的增長;結構調整時期，社會保障繳費能力可能受到影響;目前養(yǎng)老、醫(yī)療的支出壓力增大加劇了新常態(tài)與社會保障體制改革新階段的不相適應性;經濟增速放緩逐漸影響社會保障統(tǒng)籌進程、制度公平性問題更加凸顯。上述問題對于社會保障體制改革提出了新要求，在經濟新常態(tài)下，第一，改革要繼續(xù)擴大覆蓋面，解決重保、漏保問題。經濟增長更多的轉向質量效益型，社會保障的精度與準度也應同期提升，“繼續(xù)擴大覆蓋面”的含義在于要完善體制在無社保人群中的覆蓋，逐步解決零覆蓋問題，尤其是針對外來務工人員群體、非城鎮(zhèn)戶口群體以及農業(yè)人口群體。這與在2020年全面建成小康社會，徹底消除絕對貧困人口存在直接聯系，2015年年末，我國仍有5000萬農村貧困人口，2016～2017年我國分別減少農村貧困人口1000萬人，這與社會保障擴大覆蓋面有直接聯系，那么2018～2019年我國需要每年分別減少1500萬農村貧困人口。這需要社會保障體制逐步解決重保、漏保問題，對于重復保障與不符合保障法的名額要堅決撤銷，對已經實施保障但沒有全面覆蓋的漏保名額要合理增補，確保社保改革無空白、無遺漏，社會保障體制改革要與脫貧攻堅的具體政策聯系起來。例如，可以與產業(yè)扶貧、異地扶貧搬遷、勞務輸出、教育衛(wèi)生扶貧結合起來，避免政策重復實施，減少基層政府的工作量，增加政策執(zhí)行的信度與效度，進一步探索社會保障體制改革在扶貧責任落實，扶貧資金監(jiān)管、激發(fā)內生動力方面的結合，探索在化解因病致貧返貧、保障住房安全、幫助特困地區(qū)特困群體脫貧方面的結合。第二，要降低行政性待遇調整的收入，建立養(yǎng)老保險待遇正常調節(jié)機制。我國已步人老齡化社會，處理好養(yǎng)老問題能為經濟可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件，擺脫老齡化社會諸多負面因素的影響。建立養(yǎng)老保險待遇正常調節(jié)機制，政府主要發(fā)揮協(xié)調引導而不是全面控制作用，逐步深入探索醫(yī)療系統(tǒng)與養(yǎng)老機構結合的社會保障體系，提升醫(yī)療保障水平，逐步解決“看病難、看病貴”的弊病，取消以藥補醫(yī)，理順醫(yī)藥價格，建立科學補償機制。第三，提高資金使用效率，實現基金的保值增值。經濟新常態(tài)的一層含義是指經濟結構調整要從增量擴能為主轉向調整存量、做優(yōu)增量并舉，這對社會保障體制機制改革提出的要求在于提高資金利用率。首先，社保基金的挪用需要完全公開，中央政府撥給地方政府的財政數量務必完全透明，零貪腐是第一要素;其次，是基金要“用對地方”，分清主要矛盾與次要矛盾、矛盾的主要方面與次要方面，明確輕重緩急，依序排列以解決問題。第四，是加快社會保障頂層設計，提高各項保險制度的公平與效率。頂層設計需要做好以下幾方面的工作：一是逐步提高各險種的統(tǒng)籌層次;二是著力解決基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險跨地區(qū)、跨險種轉移接續(xù)的問題;三是切實采取措施實現老農保、被征地農民養(yǎng)老保險、進城務工人員養(yǎng)老保險等險種與法定險種的整合;四是推進城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療保險的整合;五是明確并完善醫(yī)療救助與基本醫(yī)療保險銜接辦法;六是積極探索農民以外意外傷害保障機制，積極探索農民、非正規(guī)就業(yè)者和城鎮(zhèn)居民剩余保障機制。

（四）深化社會保障管理體制改革

深化社會保障管理體制改革的途徑在于：第一，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)居民醫(yī)療保險制度需要先行整合行政管理體制;第二，城鄉(xiāng)居民最低生活保障和救助應納入社會保障統(tǒng)一管理;第三，老年長期護理應納入社會養(yǎng)老保障體系;第四，統(tǒng)一社會保險基金征繳體制。首先，深化社會保障管理體制改革、完善我國社會保障體系的首要任務是加強立法，盡快推動社會保障體制的法制化、社會化、一體化建設，立法工作全國要統(tǒng)一，又要留有余地，把改革中已經確定了的各項社會保障活動的準則用法律形式迅速固定下來，目前確立的社會保障類型法律有《社會保險法》《勞動法》《勞動合同法》《工傷保險條例》《婦女權益保障法》《就業(yè)促進法》《社會救助法》等;其次，深化社會保障管理體制改革，要建立多種積累形式的基金模式。我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險實行部分積累方式，根據國民經濟運營狀況，兼顧企業(yè)效益和個人承受能力，實行適宜的彈性費率制，還要進一步完善失業(yè)保險，配合企業(yè)經營機制的轉變和勞動制度的改革，一是要貫徹強制性原則，國家根據相關法律對失業(yè)保險的實施范圍、資金來源、待遇標準、合格條件和管理機構及其職能等內容作出規(guī)定，以強制力保障實施。二是要擴大實施范圍，從目前主要在國有企業(yè)建立失業(yè)保險制度的基礎上，擴大到城鎮(zhèn)集體、私營、外商投資等非國有企業(yè)中改革醫(yī)療保險和工傷保險制度，帶動其他社會保險事業(yè)和社會福利、社會救濟及優(yōu)撫事業(yè)的發(fā)展;再次，深化社會保障管理體制改革，要加強管理機構建設，可以考慮組織成立社會保障委員會，其成員應來自不同的社會保障部門，對于社會保障機制及運作流程相對熟悉，對各項工作有深入的了解，全國各個行業(yè)的社會保障行政部門均為其下級單位，所有社會保障工作均屬于管轄的范圍，中間層的機構應做好政策的傳達，宣傳及協(xié)調工作，而基層的社會保障部門直接面對公民，主要功能為發(fā)放及征收社保資金，對社區(qū)各個家庭的實際情況進行調查及核實，并將各種問題及時反饋給上級部門;最后，深化社會保障管理體制改革，實質是交匯、納入、整合、統(tǒng)一、完善的過程，上述四點印證了這一過程，“整合行政管理體制”“城鄉(xiāng)最低生活保障納入社保體系”“老年長期護理納入社保養(yǎng)老體系”“統(tǒng)一社?；鹫骼U”，完善上述過程才能徹底改善管理機構分散、監(jiān)督機制不完善、各部門職能不清晰等問題，再通過立法手段不斷完善相關法律法規(guī)，推進我國社會保障管理體制更加完善。

三、北京市社會保障體制機制改革與創(chuàng)新

（一）《北京市社會救助實施辦法》與社會保障機制改革

2018年6月7日北京市人民政府頒布施行了《北京市社會救助實施辦法》，實施日期為2018年7月1日，是關于社會保障的最新條例，條例內容規(guī)定了最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、專項救助（醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、采暖救助）、受災人員救助（臨時救助、監(jiān)督管理、法律責任）等。條例的創(chuàng)新之處在于，第一，最低生活保障規(guī)定共同生活的家庭成員內容擴展，囊括配偶、父母和未成年子女、已成年但不能獨立生活的子女以及其他具有法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、撫養(yǎng)義務關系并長期共同居住的人員;第二，特困人員供養(yǎng)由原先給予單純的資金支持改善為全方位供養(yǎng)，條例內容提道：“特困人員年滿16周歲后仍在接受義務教育、普通高中教育、中等職業(yè)教育、特殊教育的，繼續(xù)享受供養(yǎng)待遇?！碧乩藛T供養(yǎng)的內容首先是供給糧油、副食品和生活用燃料，提供服裝、被褥等生活用品和零用錢等基本生活條件，為生活不能自理的人員提供日常生活、住院期間必要照料等基本服務，提供疾病治療，辦理喪葬事宜，尤其是在醫(yī)療救助方面，對最低生活保障家庭成員、特困人員、低收入家庭成員參加城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險的個人繳費部分，給予全額資助;第三，采暖救助是社保體制的創(chuàng)新所在。由于2017年冬我國北方地區(qū)過冬采暖禁止燃煤并采取了“煤改氣”等措施，諸多未來得及完善硬件設施的非城鎮(zhèn)地區(qū)采暖受到了重要影響，新條例增加了對本市符合條件的最低生活保障家庭、分散供養(yǎng)的特困人員以采暖救助，并且采暖救助標準由市城市管理、民政、財政等部門根據本市經濟社會發(fā)展水平和供熱燃料價格水平等因素確定、公布，符合特定地區(qū)、特定人群的采暖需要，真正把人民社會生活需求以政策形式落到實處。《辦法》實質上明確了社會保障體制的定位，“社會福利、社會救濟及社會優(yōu)撫”“非競爭性和非排他性”;明確了優(yōu)化制度設計在機制改革中的先決作用，“建立高效、全覆蓋的社保體系”。

（二）“十三五”發(fā)展規(guī)劃與社會保障體制改革

北京市“十三五”期間社會保障發(fā)展規(guī)劃的重點任務體現在以下內容：第一，城鄉(xiāng)勞動者就業(yè)質量穩(wěn)定提升。人力資源與社會保障局主要推動結構調整優(yōu)化就業(yè)、推動大眾創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)、推動政策引導穩(wěn)定就業(yè)、推動職業(yè)培訓提升就業(yè)、推動均等化服務保障就業(yè);第二，社會保障制度更加公平可持續(xù)。健全社會保障制度、穩(wěn)步提高社會保障待遇水平、加強社會保險基金管理和監(jiān)督、提升社會保障經辦管理服務效能;第三，勞動者工資收入穩(wěn)步提高，勞動關系更加和諧穩(wěn)定。加強企業(yè)工資收入分配指導、穩(wěn)妥推進機關事業(yè)單位工資制度改革、健全勞動關系協(xié)調機制、加強勞動糾紛調處和勞動保障監(jiān)察執(zhí)法、完善勞動關系工作格局。實質上，穩(wěn)步提高社會保障待遇水平是體制自我完善與自我發(fā)展的過程，在國家政策指導下，統(tǒng)籌建立兼顧各類參保人員的養(yǎng)老保障待遇正常調整機制，適度提高離退休人員基本養(yǎng)老金、城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金和福利養(yǎng)老金水平。醫(yī)療保險政策向大病和困難人群適度傾斜。完善失業(yè)保險、工傷保險以及剩余保險待遇調整機制。健全各項社會保障待遇標準聯動調整機制，適度縮小不同群體之間差距。新常態(tài)是“十三五”期間經濟形勢的真實寫照，上述改革措施體現了“繼續(xù)擴大覆蓋面，解決重保、漏保問題”“降低行政性待遇調整的收入，建立養(yǎng)老保險待遇正常調節(jié)機制”“加快社會保障頂層設計，提高各項保險制度的公平與效率”等經濟新常態(tài)下改革切實可行、行之有效的模式。

（三）完善財政體制，拓展融資途徑

上述數據表明，北京市在2015～2016年社會保險基金預算支出在各個項目上均有增長，其中基本養(yǎng)老保險支出預算最高，達11114120萬元;基本醫(yī)療保險基金支出與機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險基金支出，分別為8151169萬元、4421783萬元;而失業(yè)保險基金支出增長率最高，達到158.9%，表明失業(yè)保險在社會保險中的重要性逐漸提升，行政部門以提高基金預算的形式實現對經濟運行中失業(yè)者的補助，以上數據體現了北京市完善財政體制，增加社會保險基金預算以有效推進社會保障體制機制進步。資金是推動社會保障制度建設的根本途徑，近年來北京市社保支出逐年增加，社保支出占財政總支出的比例提升至10%左右。當前社會保險基金支出、財政中社會保障支出均穩(wěn)定增長，處于良好發(fā)展態(tài)勢，并且北京市在社會保障體制創(chuàng)新上拓寬了融資途徑，完善了市場機制，打破了單純公立社保體制的融資問題與財政困境。改革政策出臺與實施前，北京市社會保障基金明顯不能滿足支出需求。市內老齡化壓力進一步加大，對于養(yǎng)老基金、醫(yī)療基金的需求有增無減，依靠福利彩票等傳統(tǒng)籌資手段已難以維系。當前拓寬融資渠道的創(chuàng)新途徑在于進一步完善金融投資機制的作用：社會投資是社保創(chuàng)新的重要途徑，讓一切創(chuàng)造社會財富的源泉充分涌流，發(fā)揮市場主體在社保資源配置中日益增長的作用，而不簡單地依靠中央與地方財政撥款，鼓勵市場介入、進行供需調節(jié)，市政府出臺政策減免稅務、引導投資流向，加大商業(yè)社保社區(qū)化建設，降低社保成本、緩解財政壓力、優(yōu)化資源配置。市政府逐步完善財政體制，拓展融資途徑體現了經濟新常態(tài)下“提高資金使用效率，實現基金的保值增值”;體現了深化社會保障管理體制改革中“統(tǒng)一社會保險基金征繳體制”“建立多種積累形式的基金模式”的內容，這是新時期社會保障體制機制改革所代表的人民利益與意志，也是組織機構改革的應有之義。

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作者簡介：

張國堯，中央民族大學管理學院，北京。