精準(zhǔn)扶貧財(cái)政資金審計(jì)淺析

張書慧

[摘要]本文基于河北省在精準(zhǔn)扶貧資金領(lǐng)域存在資金使用針對性差、監(jiān)管不到位、使用信息不透明等問題，提出采取引入第三方評估機(jī)制、利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)、對查出的問題持續(xù)追蹤以及在精準(zhǔn)扶貧資金相關(guān)的“攻防”兩端發(fā)力等切實(shí)有效的措施來積極應(yīng)對。

[關(guān)鍵詞]精準(zhǔn)扶貧? ? 財(cái)政資金? ? 審計(jì)

黨本文系河北省會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)2018年課題“精準(zhǔn)扶貧背景下的財(cái)政資金審計(jì)研究”的階段性成果，得到河北省會(huì)計(jì)領(lǐng)軍人才項(xiàng)目資助的十九大報(bào)告指出，要?jiǎng)訂T全黨全國和全社

會(huì)力量，堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2016年，河北省以燕山—太行山集中連片特困地區(qū)、黑龍港流域集中連片特困地區(qū)、環(huán)首都扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)為脫貧重點(diǎn)，以增加貧困群眾收入為核心，實(shí)施精準(zhǔn)攻堅(jiān)，取得了很大成績。全省共減少貧困人口104.17萬人，超出年初計(jì)劃4.2萬人，啟動(dòng)15.2萬人的易地扶貧搬遷工作;62個(gè)貧困縣農(nóng)民人均可支配收入提高至8805元，同比增長10.5%，增幅高于全省農(nóng)村平均6.2個(gè)百分點(diǎn)，為此當(dāng)年全省共投入扶貧資金58.5億元，較上年翻了一番。在精準(zhǔn)扶貧的過程中，無論是易地扶貧搬遷、產(chǎn)業(yè)扶貧、社會(huì)兜底扶貧，還是金融扶貧、社會(huì)扶貧等，都需要資金的支持，然而扶貧資金有使用分散、地域分布廣、分配使用人口復(fù)雜、使用周期不穩(wěn)定等特點(diǎn)，使得審計(jì)任務(wù)十分艱巨。由于扶貧資金使用不當(dāng)會(huì)侵害貧困群眾的切身利益，最終使完全脫貧的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，扶貧資金審計(jì)依然是審計(jì)工作的重點(diǎn)領(lǐng)域。

一、精準(zhǔn)扶貧與扶貧資金相關(guān)概念

（一）精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧是針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序，對扶貧對象實(shí)施精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵在于“精”和“準(zhǔn)”，“精”要落到實(shí)處，關(guān)鍵在信息的把握，政府扶貧干部要精確了解貧困群眾的實(shí)際情況，如生活情況、子女情況、收入情況等，熟知群眾貧困原因、脫貧意愿以及具體到群眾本人家庭脫貧的辦法，要建檔立卡，及時(shí)追蹤;“準(zhǔn)”是財(cái)政資金使用要準(zhǔn)，錢的使用往往不是問題，關(guān)鍵是如何使用，在哪使用，結(jié)果如何，是否進(jìn)行了有效監(jiān)督，這些都是“準(zhǔn)”的要求。長期以來，由于扶貧資金體制機(jī)制的原因，扶貧不“精”，扶貧對象底數(shù)不清，扶貧資金“天女散花”，導(dǎo)致效果不佳;扶貧不“準(zhǔn)”，使用不當(dāng)，監(jiān)督不力，導(dǎo)致擠占浪費(fèi)國家扶貧資源，有的甚至滋生腐敗。

（二）扶貧資金

扶貧資金是國家為改善貧困地區(qū)生產(chǎn)和生活條件，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，支持貧困地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)而設(shè)立的財(cái)政專項(xiàng)資金。扶貧資金包括：財(cái)政扶貧資金、以工代賑資金、老區(qū)發(fā)展資金、少數(shù)民族資金和項(xiàng)目管理費(fèi)。2016年，河北省在宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力較大、財(cái)政收支矛盾突出的情況下，扶貧資金繼續(xù)穩(wěn)步增長，為推進(jìn)農(nóng)村扶貧攻堅(jiān)提供了有力保障。

扶貧資金的合理使用，關(guān)系貧困群眾的切身利益，關(guān)系貧困群眾能否如期實(shí)現(xiàn)脫貧，是黨中央確定的2020年全面建成小康社會(huì)的重要考核指標(biāo)。目前，我國的扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已進(jìn)入最后決勝階段，扶貧任務(wù)十分艱巨。扶貧資金使用是否符合相關(guān)規(guī)定，在使用中是否績效低下，需要審計(jì)及時(shí)追蹤和跟進(jìn)。因此，扶貧不僅要“精”和“準(zhǔn)”，更要審計(jì)得力，使有限的國家財(cái)政資金用在扶貧的刀刃上。

二、河北省精準(zhǔn)扶貧資金現(xiàn)狀分析

（一）精準(zhǔn)扶貧資金使用對象針對性差

扶貧資金使用要精準(zhǔn)，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用，然而現(xiàn)實(shí)中，資金使用對象往往在選擇時(shí)發(fā)生矛盾。由于扶貧資金數(shù)額有限，如果只針對建檔立卡的貧困戶進(jìn)行扶貧，分散使用資金，無法帶動(dòng)當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)升級，返貧的概率就會(huì)大大增加，不僅難以管理，而且由于信息不對稱，也容易被人冒領(lǐng)，或者應(yīng)用在別的地方，無法形成脫貧的合力，扶貧資金易成“天女散花”“撒芝麻鹽”的形式;如果集中使用資金，把有限資金使用在扶貧的道路、橋梁基礎(chǔ)設(shè)施上，資金又顯得捉襟見肘，力度不夠，難以實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)的效果。同時(shí)，在貧困地區(qū)，難以實(shí)行招投標(biāo)，不是走形式，就是臨時(shí)假借資質(zhì)，由農(nóng)戶成立臨時(shí)施工隊(duì)，套取國家資金。在實(shí)際扶貧過程中，兩種形式經(jīng)常存在。如何結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，使扶貧資金更好地實(shí)現(xiàn)“精”和“準(zhǔn)”，是當(dāng)前需要密切關(guān)注的問題。

（二）精準(zhǔn)扶貧識別不精準(zhǔn)、過程監(jiān)管不到位

扶貧資金的使用，小額資金要建檔立卡，通過貧困戶直接使用，解決自身脫貧問題;大額資金要通過村委會(huì)或者相關(guān)機(jī)構(gòu)，走審批程序，嚴(yán)格進(jìn)行前期論證，最后付諸實(shí)施。在實(shí)踐中，兩種監(jiān)管往往都存在一定的缺失或者不到位問題。從形式上看，文件、證明材料一應(yīng)俱全，表面上看沒有任何問題，但實(shí)質(zhì)上識別是否精準(zhǔn)，需要多方鑒別;監(jiān)管是否到位，需要第三方認(rèn)證、客觀材料做支撐。審計(jì)署2017年第6號審計(jì)結(jié)果公告顯示，僅2016年，全國就剔除識別不精準(zhǔn)者900多萬人，補(bǔ)錄新識別貧困人口800多萬人，問題極其嚴(yán)重。因此，精準(zhǔn)識別不僅要看眼前，更要深入核對，與組織人事、財(cái)政、工商、稅收、房產(chǎn)、車管、社保、殘聯(lián)等部門共享數(shù)據(jù)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，適時(shí)監(jiān)控，把工作做細(xì)做實(shí)才行。

扶貧資金量大且分散，項(xiàng)目審批后，啟動(dòng)時(shí)點(diǎn)不統(tǒng)一，監(jiān)控很難做到實(shí)時(shí)追蹤。各級審計(jì)機(jī)關(guān)的扶貧資金審計(jì)，大多以事后財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)檢查為主，對扶貧企業(yè)的施工資質(zhì)、扶貧主體、資金的具體使用分配等環(huán)節(jié)了解不細(xì)，審計(jì)對象相對單一，很難使扶貧資金在使用過程中得到有效監(jiān)控。在扶貧過程中，扶貧干部由于對當(dāng)?shù)貙?shí)際調(diào)查不深入、考慮不周全，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目資金長期整合不到位;或前期工作做得不細(xì)，致使大量資金閑置。對于工程項(xiàng)目，拖延工期后，又倉促上馬，快速施工，質(zhì)量難以保證，驗(yàn)收時(shí)候又托關(guān)系、找路子，最終成為豆腐渣工程，浪費(fèi)了本就彌足珍貴的扶貧資金。

（三）精準(zhǔn)扶貧資金使用信息不透明

精準(zhǔn)扶貧資金花的每一筆錢，都應(yīng)該讓扶貧對象清清楚楚，一方面便于群眾對扶貧資金的監(jiān)督;另一方面提高資金的使用績效。然而現(xiàn)有的資金使用信息公告數(shù)量少，有的地區(qū)扶貧資金審計(jì)項(xiàng)目從未公布過相應(yīng)審計(jì)結(jié)果公告，只有被紀(jì)委發(fā)現(xiàn)問題，公開之后，廣大群眾才知道身邊也存在扶貧領(lǐng)域的腐敗問題。由于扶貧群眾文化水平較低，信息技術(shù)手段落后，有的甚至不識字，如何更為詳細(xì)地知曉扶貧資金使用情況，實(shí)際困難重重。在一些貧困地區(qū)，公告牌可能只是一塊黑板，廣播可能只是一只喇叭，口頭傳達(dá)可能只是村干部的一句話，通過這些渠道了解扶貧資金，本身就存在著信息失真，信息不透明致使結(jié)果不準(zhǔn)確，加之審計(jì)只以結(jié)果中的相關(guān)審批、財(cái)務(wù)票據(jù)、某些人的評價(jià)為依據(jù)，實(shí)際得出結(jié)論的科學(xué)性就會(huì)很差，導(dǎo)致長期扶貧不見成效。而貧困群眾依舊貧困，精準(zhǔn)扶貧沒有落到實(shí)處，信息不透明甚至導(dǎo)致騙取套取、違規(guī)使用、借機(jī)牟利等現(xiàn)象出現(xiàn)。因此，建立陽光運(yùn)行平臺，讓扶貧資金透明使用才能防止違規(guī)問題的出現(xiàn)。

（四）精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)成本高、難度大

扶貧資金審計(jì)成本高、難度大，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是資金分散。精準(zhǔn)扶貧資金不是大水漫灌，而是精準(zhǔn)滴灌，資金量大面廣，在短時(shí)間內(nèi)完成任務(wù)，復(fù)雜而艱巨。二是扶貧資金審計(jì)需要到現(xiàn)場去。扶貧資金實(shí)際使用地點(diǎn)主要發(fā)生在偏遠(yuǎn)山區(qū)，河北省扶貧的主戰(zhàn)場是燕山—太行山集中連片特困地區(qū)、黑龍港流域集中連片特困地區(qū)和“環(huán)首都”扶貧攻堅(jiān)示范區(qū)。這三個(gè)地區(qū)有的本就不宜居住，去這些地方審計(jì)不僅交通不便，而且審計(jì)成本高。三是審計(jì)牽扯項(xiàng)目復(fù)雜。對一個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行績效審計(jì)，對所附材料的真實(shí)性、準(zhǔn)確性進(jìn)行核實(shí)，不僅要跑很多部門，而且要到現(xiàn)場調(diào)查了解情況，有時(shí)要找相關(guān)人員了解情況才能作出準(zhǔn)確的判斷，得出真實(shí)結(jié)論。

三、河北省精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)對策

（一）引入第三方評估機(jī)制

精準(zhǔn)扶貧是現(xiàn)階段我國政府在扶貧領(lǐng)域?qū)嵤┑囊豁?xiàng)重大國家戰(zhàn)略，對扶貧成效的考核是政府績效考核評估的重要內(nèi)容。扶貧資金審計(jì)本身就是對政府自身資金使用的一種監(jiān)督，自己使用資金，自己進(jìn)行監(jiān)督，損害了審計(jì)的獨(dú)立性，而且政府對扶貧資金的審計(jì)在現(xiàn)實(shí)中又存在諸多的困難。比如，扶貧資金使用比較分散，審計(jì)成本高;扶貧資金審計(jì)本身是一種績效審計(jì)，扶貧資金使用是否精準(zhǔn)，短時(shí)間內(nèi)難以判斷等。第三方評估作為政府資金審計(jì)主體之外的評估方式，可以有效解決政府扶貧資金審計(jì)的不足，提高審計(jì)結(jié)果的科學(xué)性和公信力。首先，可以保證扶貧資金的審計(jì)覆蓋面，減輕扶貧資金審計(jì)的工作量，提高審計(jì)效率;其次，在審計(jì)方式方法上，應(yīng)更加獨(dú)立和專業(yè)，在實(shí)踐中，第三方評估機(jī)構(gòu)主要由高校的專家學(xué)者、商業(yè)運(yùn)作的專業(yè)管理咨詢機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾代表組成，能較為客觀準(zhǔn)確地提出評估意見，顯著提高公信力;最后，專業(yè)評估能從源頭上跟蹤管理，一定程度上能對資金的使用績效、過程、對象和結(jié)果進(jìn)行有效監(jiān)督，保證資金使用的精準(zhǔn)度。目前，對第三方評估機(jī)構(gòu)的引入仍然處在嘗試階段，而使第三方評估機(jī)構(gòu)在扶貧資金審計(jì)方面模式固化、常態(tài)化和持續(xù)化，助力脫貧攻堅(jiān)，可以協(xié)助“扶貧資金”審計(jì)發(fā)揮更大作用。

（二）應(yīng)用大數(shù)據(jù)審計(jì)

精準(zhǔn)扶貧旨在“扶真貧，真扶貧”。由于在扶貧實(shí)踐中，扶貧雙方信息不對稱、不健全，動(dòng)態(tài)調(diào)整、不斷變化等諸多原因?qū)е滦畔⑹д?。大?shù)據(jù)是基層扶貧領(lǐng)域扶貧開發(fā)工作的重要依托，是精準(zhǔn)扶貧績效評估的依據(jù)。建立大數(shù)據(jù)精準(zhǔn)扶貧信息平臺，對扶貧資金的使用進(jìn)行跟蹤管理，同時(shí)對扶貧對象信息進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，可以有效解決扶貧資金的精準(zhǔn)問題。精準(zhǔn)扶貧審計(jì)強(qiáng)調(diào)的是扶貧資金使用的結(jié)果，而對貧困人口的精準(zhǔn)識別與動(dòng)態(tài)管理、扶貧資金的精準(zhǔn)使用過程，往往無法得到有效監(jiān)督和管控。在扶貧資金審計(jì)實(shí)踐中，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，對于扶貧資金的深層次使用，無法及時(shí)獲得準(zhǔn)確信息，如扶貧資金使用主體的人員背景、扶貧資金使用的現(xiàn)場記錄、扶貧資金的跟蹤監(jiān)督、相關(guān)責(zé)任人的監(jiān)管等。在大數(shù)據(jù)審計(jì)平臺上及時(shí)更新相關(guān)數(shù)據(jù)、視頻、圖片等資料，為后續(xù)開展扶貧資金審計(jì)提供了及時(shí)有效的審計(jì)證據(jù)，也為得出科學(xué)審計(jì)結(jié)論提供了良好依據(jù)。目前，大數(shù)據(jù)審計(jì)是眾多審計(jì)領(lǐng)域中即將廣泛應(yīng)用的審計(jì)模式，適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際，在信息保存、傳遞、加工整理等環(huán)節(jié)，可以發(fā)揮強(qiáng)大優(yōu)勢。借力大數(shù)據(jù)審計(jì)，助力扶貧資金監(jiān)管，能有效提高扶貧資金使用的精準(zhǔn)度和合理性。

（三）持續(xù)追蹤查出的問題

審計(jì)署2017年和2018年對河北省部分縣市抽查審計(jì)發(fā)現(xiàn)，問題主要集中在資金使用、資金績效和管理規(guī)范三個(gè)方面，具體包括借機(jī)牟利、騙取套取資金，扶貧資金長期閑置、損失浪費(fèi)、相關(guān)財(cái)務(wù)管理核算不規(guī)范等情況。發(fā)現(xiàn)的問題在實(shí)踐中反復(fù)出現(xiàn)，充分反映了兩個(gè)問題：一是扶貧資金審計(jì)查出的問題，沒有持續(xù)追蹤，導(dǎo)致問題再次出現(xiàn);二是扶貧資金審計(jì)查出的問題，沒有引起相關(guān)人員的重視，宣傳不到位，處分不到位。精準(zhǔn)扶貧資金審計(jì)查出的問題盡管多樣，但對后續(xù)整改情況進(jìn)行持續(xù)追蹤是杜絕類似問題再次出現(xiàn)的重要舉措。精準(zhǔn)扶貧資金的審計(jì)目標(biāo)是保證扶貧資金使用的效果，堵住扶貧資金使用中的漏洞，使我國扶貧工作在實(shí)踐中順利推進(jìn)，而對扶貧資金審計(jì)查出問題持續(xù)追蹤，不僅能更好地發(fā)揮審計(jì)作用，挽回資金損失，而且能給濫用扶貧資金的相關(guān)責(zé)任人以警示。

（四）從“攻防”兩端發(fā)力

精準(zhǔn)扶貧審計(jì)不是目的，而是手段，防止精準(zhǔn)扶貧資金出問題，要從“攻防”兩端發(fā)力：一方是資金提供方，作為資金的直接投放者和監(jiān)管者。在基層，扶貧干部實(shí)際上左右著扶貧資金的精準(zhǔn)投放。應(yīng)加強(qiáng)對扶貧干部的法制觀念教育，提高其反腐倡廉意識，可以充分利用互聯(lián)網(wǎng)、報(bào)紙等媒介，對相關(guān)干部進(jìn)行法制宣傳教育，傳達(dá)黨中央打擊精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域腐敗的決心和思想，同時(shí)對扶貧資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的典型案例進(jìn)行宣傳，使廣大黨員干部認(rèn)真、謹(jǐn)慎、干凈地使用精準(zhǔn)扶貧資金。另一方是資金接收方，以貧困群眾作為精準(zhǔn)扶貧資金使用的主體。要培養(yǎng)貧困群眾的維權(quán)意識，暢通舉報(bào)渠道，開通舉報(bào)箱，公示舉報(bào)電話，深入了解貧困群眾精準(zhǔn)扶貧資金的使用情況，加強(qiáng)對當(dāng)?shù)卣賳T的考核，對積極參與監(jiān)督舉報(bào)的群眾給予鼓勵(lì)和獎(jiǎng)勵(lì)。

（作者單位：河北女子職業(yè)技術(shù)學(xué)院，郵政編碼：050091，電子郵箱：85177346@qq.com）