社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的模式比較

陳涵子 吳承照

摘要：社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)既是國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)“特許經(jīng)營(yíng)管理”和“協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系”兩項(xiàng)工作的交集，又是社會(huì)參與國(guó)家公園事業(yè)的子集。社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)主要有3種模式，即社區(qū)居民受雇于特許經(jīng)營(yíng)商、社區(qū)個(gè)體工商戶(hù)參與特許經(jīng)營(yíng)、社區(qū)居民或集體舉辦的企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng);社區(qū)以合同形式委托國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)共同行使經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)而開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)是一種可能的創(chuàng)新模式;幾種模式各有利弊，需要綜合考慮現(xiàn)實(shí)因素加以選擇。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園，特許經(jīng)營(yíng)，利益相關(guān)者，社區(qū)

DOI：10.3969/j.issn.1672-4925.2019.00.032

《建立國(guó)家公園體制總體方案》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《總體方案》）對(duì)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的職能描述是“履行國(guó)家公園范圍內(nèi)的生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、特許經(jīng)營(yíng)管理、社會(huì)參與管理、宣傳推介等職責(zé)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與當(dāng)?shù)卣爸苓吷鐓^(qū)關(guān)系”。社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)與管理機(jī)構(gòu)“特許經(jīng)營(yíng)管理”和“協(xié)調(diào)社區(qū)關(guān)系”這兩項(xiàng)工作都有交集。另外《總體方案》還把“鼓勵(lì)當(dāng)?shù)鼐用窕蚱渑e辦的企業(yè)參與國(guó)家公園內(nèi)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”列為完善社會(huì)參與機(jī)制的方式之一，可見(jiàn)社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)又是社會(huì)參與的子集。

1概念、范疇和相關(guān)研究

1.1國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的概念、范疇

國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是指國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)依法授權(quán)特定主體在國(guó)家公園范圍內(nèi)開(kāi)展的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。其性質(zhì)屬于政府特許經(jīng)營(yíng)[1]，本質(zhì)上是一種行政許可（《中華人民共和國(guó)行政許可法》第12條規(guī)定了6類(lèi)可以設(shè)定行政許可的事項(xiàng)，國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)屬于直接涉及第1類(lèi)“生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的事項(xiàng)，也涉及第2類(lèi)“有限自然資源開(kāi)發(fā)利用、公共資源配置以及直接關(guān)系公共利益的特定行業(yè)的市場(chǎng)準(zhǔn)入”事項(xiàng)，故本質(zhì)上屬于行政許可）。我國(guó)國(guó)家公園雖然“實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)”，但并不排除“差別化保護(hù)管理方式”下合理的資源利用，特別是在保護(hù)物種與某些資源利用方式形成了類(lèi)似“共生”關(guān)系的情況下，完全禁止這些資源利用反而不利于保護(hù)，傳統(tǒng)稻作系統(tǒng)可以為朱鹮提供更適宜的生存環(huán)境就是一例[2]。新西蘭、蒙古國(guó)家公園的放牧活動(dòng)[3]，以及美國(guó)黃石國(guó)家公園生物資源的研究利用都是旅游之外的資源利用方式[4-5]。本文所討論的國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)不僅包括旅游特許經(jīng)營(yíng)，還包括符合保護(hù)管理目標(biāo)的資源的其他特許經(jīng)營(yíng)利用方式。

1.2社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的相關(guān)研究

從自然保護(hù)地社區(qū)參與的角度來(lái)看，目前我國(guó)研究主要集中在社區(qū)參與保護(hù)[6-8]、社區(qū)參與旅游[9-12]、社區(qū)參與的體制、機(jī)制[13-15]等領(lǐng)域;從自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)的角度來(lái)看，相關(guān)研究主要集中在特許經(jīng)營(yíng)合同、監(jiān)管和政府規(guī)制[16-18]，以及特許經(jīng)營(yíng)宏觀(guān)制度建設(shè)[19-23]等領(lǐng)域。綜合兩方面來(lái)看，國(guó)內(nèi)針對(duì)社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)的研究比較有限。

國(guó)際上.Wyman等[24]將社區(qū)能力建設(shè)、為社區(qū)提供就業(yè)、社區(qū)影響評(píng)價(jià)、與社區(qū)分享利益作為評(píng)價(jià)特許經(jīng)營(yíng)社區(qū)賦權(quán)水平的5大指標(biāo)。新西蘭保護(hù)部的一項(xiàng)研究數(shù)據(jù)闡述了新西蘭國(guó)家公園旅游特許經(jīng)營(yíng)對(duì)社區(qū)的帶動(dòng)作用[25]。聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署自然保護(hù)地旅游特許經(jīng)營(yíng)指南介紹了通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)向社區(qū)提供崗位和技能培訓(xùn)，從社區(qū)進(jìn)行本地采購(gòu)，進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資，以及將首級(jí)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予社區(qū)實(shí)體的一些具體做法[26]。這些研究從不同角度探討了特許經(jīng)營(yíng)的社區(qū)參與問(wèn)題，有一定的借鑒意義。本文擬在現(xiàn)有研究基礎(chǔ)上，對(duì)社區(qū)參與國(guó)家公園等自然保護(hù)地特許經(jīng)營(yíng)的主要模式進(jìn)行總結(jié)和比較。

2社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)有模式

20世紀(jì)90年代，我國(guó)風(fēng)景名勝區(qū)等自然保護(hù)地出現(xiàn)的經(jīng)營(yíng)權(quán)出讓現(xiàn)象可以看作是特許經(jīng)營(yíng)在該領(lǐng)域的萌芽。然而實(shí)踐中存在壟斷經(jīng)營(yíng)、周期過(guò)長(zhǎng)、監(jiān)管不力等諸多問(wèn)題[26-29].即便到了國(guó)家公園體制試點(diǎn)階段，也未能建立成熟規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)制度[30]。在這一背景下，社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)主要有3種模式。

2.1社區(qū)居民直接受雇于特許經(jīng)營(yíng)商

社區(qū)居民直接受雇于特許經(jīng)營(yíng)商，通過(guò)投入勞力（技術(shù)）的方式參與特許經(jīng)營(yíng)，是最常見(jiàn)也是較低層級(jí)的參與。例如，武夷山國(guó)家公園體制試點(diǎn)區(qū)旅游經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)主要由武夷山旅游發(fā)展股份有限公司負(fù)責(zé)，當(dāng)?shù)鼐用袷芄陀谠摴境蔀榄h(huán)衛(wèi)工、觀(guān)光車(chē)駕駛員、花轎工、零售攤點(diǎn)營(yíng)業(yè)員等。經(jīng)營(yíng)黃山風(fēng)景名勝區(qū)旅游業(yè)務(wù)的黃山旅游發(fā)展股份有限公司的員工有30%來(lái)自風(fēng)景區(qū)所在的五鎮(zhèn)一場(chǎng)（黃山風(fēng)景名勝區(qū)緩沖區(qū)范圍邊界與五鎮(zhèn)一場(chǎng)行政邊界一致，“五鎮(zhèn)一場(chǎng)”指湯口鎮(zhèn)、譚家橋鎮(zhèn)、三口鎮(zhèn)、耿城鎮(zhèn)、焦村鎮(zhèn)和洋湖林場(chǎng)。洋湖林場(chǎng)現(xiàn)更名為黃山國(guó)有林場(chǎng)），該風(fēng)景區(qū)經(jīng)營(yíng)布草洗滌的黃山迅潔洗滌有限公司員工有90%來(lái)自五鎮(zhèn)一場(chǎng)。

2.2以個(gè)體工商戶(hù)的形式參與特許經(jīng)營(yíng)

個(gè)體工商戶(hù)既可個(gè)人經(jīng)營(yíng)也可家庭經(jīng)營(yíng)。黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)將白鵝嶺服務(wù)部、入勝亭等經(jīng)營(yíng)點(diǎn)租賃給當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)營(yíng)就是社區(qū)以個(gè)體工商戶(hù)形式參與特許經(jīng)營(yíng)。天目山自然保護(hù)區(qū)一些社區(qū)居民也以個(gè)體工商戶(hù)形式利用自家住宅開(kāi)辦農(nóng)家樂(lè)，為訪(fǎng)客提供餐飲、住宿、向?qū)А⒘闶鄯?wù)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，天目山這類(lèi)農(nóng)家樂(lè)的數(shù)量超過(guò)300家，床位數(shù)超過(guò)1萬(wàn)個(gè)（該數(shù)據(jù)由天目山自然保護(hù)區(qū)管理局2015年統(tǒng)計(jì)資料提供）。相當(dāng)數(shù)量的農(nóng)家樂(lè)在保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)，但卻并未采用規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)，農(nóng)家樂(lè)的盲目擴(kuò)張加重了生態(tài)系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，也破壞了原本和諧的人地關(guān)系。

2.3個(gè)人或集體舉辦企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)

社區(qū)個(gè)人或集體舉辦企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)在規(guī)模、投入和影響力方面比以上兩種模式有所提高。以黃山風(fēng)景區(qū)為例，黃山市湯口鎮(zhèn)旅游服務(wù)管理有限公司是該鎮(zhèn)4個(gè)村（居）委會(huì)合資興辦的集體企業(yè)。根據(jù)《黃山風(fēng)景區(qū)綜合治理方案》，目前該公司在黃山風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)的人員指標(biāo)為178人，主要經(jīng)營(yíng)黃山風(fēng)景區(qū)的抬轎、挑包、丁商棚、經(jīng)營(yíng)服務(wù)點(diǎn)業(yè)務(wù)。公司為社區(qū)居民提供丁作崗位，公司利潤(rùn)則用于發(fā)展湯口鎮(zhèn)基礎(chǔ)公用事業(yè)。

黃山風(fēng)景區(qū)及其緩沖區(qū)集體土地上某些低山景點(diǎn)也由當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)個(gè)人或集體舉辦的企業(yè)經(jīng)營(yíng)，如九龍瀑、翡翠谷、鳳凰源景點(diǎn)分別由黃山九龍瀑旅游服務(wù)有限公司、黃山市翡翠谷旅游有限責(zé)任公司、黃山鳳凰源旅游有限公司經(jīng)營(yíng)，但是這些低山景點(diǎn)并未納入規(guī)范的特許經(jīng)營(yíng)管理框架。

3比較與討論

3.1現(xiàn)有模式的比較

社區(qū)居民直接受雇于特許經(jīng)營(yíng)商的第1種模式是社區(qū)居民付出勞力（技術(shù)）以獲得報(bào)酬，不涉及其他生產(chǎn)要素的投入，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較小，但受能力限制，社區(qū)獲得的通常是一些技術(shù)含量和薪酬水平相對(duì)低的崗位。管理機(jī)構(gòu)在遴選特許經(jīng)營(yíng)商和簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議時(shí)要充分考慮“社區(qū)賦權(quán)計(jì)劃”，并將其作為評(píng)價(jià)和監(jiān)管特許經(jīng)營(yíng)商的標(biāo)準(zhǔn)之一。1998年馬迪克韋保護(hù)區(qū)推出的一項(xiàng)計(jì)劃就要求特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中必須包含當(dāng)?shù)亍百x權(quán)”目標(biāo)，針對(duì)當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)、培訓(xùn)和采購(gòu)做出承諾[31]。

以個(gè)體工商戶(hù)形式參與特許經(jīng)營(yíng)的第2種模式伴隨著社區(qū)居民資金、勞力（技術(shù)）等要素的投入，風(fēng)險(xiǎn)也加大。一方面，個(gè)體工商戶(hù)自主經(jīng)營(yíng)、形式靈活，可以很好地補(bǔ)充特許經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù);另一方面，分散經(jīng)營(yíng)也使管理機(jī)構(gòu)需要管理更多的特許經(jīng)營(yíng)合同，工作更加繁雜。2017年黃山風(fēng)景區(qū)制作和售賣(mài)連心鎖的3個(gè)攤點(diǎn)以招標(biāo)方式確定經(jīng)營(yíng)主體，最高價(jià)中標(biāo)的個(gè)體工商戶(hù)需要支付的年租金為169.7萬(wàn)元（數(shù)據(jù)由黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會(huì)2017年統(tǒng)計(jì)資料提供），存在較大風(fēng)險(xiǎn)，也使管理機(jī)構(gòu)面臨很大挑戰(zhàn)。

個(gè)人或集體舉辦企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)的第3種模式引入了企業(yè)化運(yùn)作方式，可產(chǎn)生一定的規(guī)模效應(yīng)，也對(duì)社區(qū)產(chǎn)生更深刻的帶動(dòng)作用，但這種模式風(fēng)險(xiǎn)大，對(duì)社區(qū)能力要求高，在初期可能需要不同形式的外部支持。玻利維亞馬迪迪國(guó)家公園（Madidi National Park）內(nèi)的Chalaldn生態(tài)旅館項(xiàng)目[31]便是一例。該項(xiàng)目由社區(qū)與非營(yíng)利環(huán)保組織合作，在該組織的支持下社區(qū)成長(zhǎng)迅速。目前該項(xiàng)目已由社區(qū)全權(quán)所有、自主經(jīng)營(yíng)，并產(chǎn)生了可觀(guān)的乘數(shù)效應(yīng)。

現(xiàn)有3種模式各有利弊（表1），社區(qū)或依附特許經(jīng)營(yíng)商（第1種模式），或成為特許經(jīng)營(yíng)商（第2，3種模式），雖然規(guī)模、層級(jí)、投入不同，但參與的都是特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施階段。

3.2創(chuàng)新模式的討論

上述3種模式并不適用于國(guó)家公園內(nèi)社區(qū)集體所有土地（或社區(qū)承包土地）的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目（如天目山農(nóng)家樂(lè)和黃山低山景點(diǎn)），因?yàn)楣芾頇C(jī)構(gòu)授予的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)原則上源于土地所有權(quán)（或經(jīng)營(yíng)權(quán)），所以在土地征收（或流轉(zhuǎn)）前，管理機(jī)構(gòu)是無(wú)權(quán)實(shí)施“特許”的，那么社區(qū)自然無(wú)法通過(guò)以上模式參與特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施。

針對(duì)這種情況，一種新模式（表l中的創(chuàng)新模式）的構(gòu)想是：集體經(jīng)濟(jì)組織（《中華人民共和國(guó)民法總則》第99條規(guī)定“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織依法取得法人資格”，所以依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)。同時(shí)第101條規(guī)定“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能?！边@些規(guī)定為社區(qū)以集體形式參與特許經(jīng)營(yíng)的組織保障提供了法律依據(jù)。）作為集體土地所有權(quán)主體[32]（或承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體）采用合同形式委托國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)共同行使經(jīng)營(yíng)權(quán)，管理機(jī)構(gòu)與社區(qū)共同成為特許經(jīng)營(yíng)的授權(quán)主體，社區(qū)參與特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)決策，在更高層次參與特許經(jīng)營(yíng)，從而獲得利益保障。這種模式凸顯了社區(qū)的主體地位，有助于提高其主人翁意識(shí)，但依賴(lài)制度保障，對(duì)社區(qū)能力要求更高。若采取這種模式，黃山某些社區(qū)可與黃山風(fēng)景區(qū)管委會(huì)簽訂合同，雙方共同行使集體所有（或社區(qū)承包）土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，將黃山的低山景點(diǎn)納入特許經(jīng)營(yíng)框架統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)資源的合理高效利用。

4結(jié)語(yǔ)

社區(qū)參與國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)是國(guó)家公園帶動(dòng)社區(qū)發(fā)展、社區(qū)分享國(guó)家公園紅利的途徑。現(xiàn)有3種模式都是特許經(jīng)營(yíng)的具體實(shí)施階段。在我國(guó)國(guó)家公園等自然保護(hù)地集體土地比例較高的現(xiàn)實(shí)情況下，社區(qū)或可嘗試創(chuàng)新模式在更高層次參與特許經(jīng)營(yíng)。不同模式各有利弊，要綜合考慮國(guó)家公園特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目類(lèi)型、土地權(quán)屬關(guān)系、社區(qū)能力、管理機(jī)構(gòu)能力、特許經(jīng)營(yíng)相關(guān)制度法規(guī)和區(qū)域社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段等多項(xiàng)因素加以選擇。

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收稿日期：2019-01-30

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目“中國(guó)國(guó)家公園管理規(guī)劃理論及其標(biāo)準(zhǔn)體系研究”（14AZDl07）

第一作者：陳涵子（1983-），女，博士，講師，研究方向?yàn)閲?guó)家公園規(guī)劃與管理、風(fēng)景園林規(guī)劃設(shè)計(jì)理論與方法。E-mail：chenhanzi0108@163.com

通信作者：吳承照（1964-），男，教授，博士生導(dǎo)師，國(guó)家公園與綠色發(fā)展研究中心主任，研究方向?yàn)閲?guó)家公園規(guī)劃與管理、景觀(guān)與旅游規(guī)劃設(shè)計(jì)、景觀(guān)游憩學(xué)。E-mail：wuchzhao@vip.sina.com