城鄉(xiāng)融合發(fā)展背景下晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的經(jīng)驗(yàn)、問題和對策

何宛蓉 林萍萍 于煒杰 陳凌子 劉飛翔

摘 要：【目的/意義】在過去長期城鄉(xiāng)分治的社會管理體制下，各種資源在城鄉(xiāng)之間分配不平等，使農(nóng)村發(fā)展陷入了瓶頸。因此，在城鄉(xiāng)融合背景下，根據(jù)晉安區(qū)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況，積極探索城鄉(xiāng)社區(qū)治理之路，以期加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)?！痉椒?過程】運(yùn)用文獻(xiàn)研究法和案例分析法等方法探討晉安區(qū)關(guān)于農(nóng)村社區(qū)治理轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗(yàn)舉措及目前仍需改進(jìn)的問題。【結(jié)果/結(jié)論】結(jié)果顯示，晉安區(qū)在交通設(shè)施、公共服務(wù)、數(shù)字社區(qū)建設(shè)方面都取得了一定的成效，但也存在人才短缺、土地流轉(zhuǎn)困難、社區(qū)文化建設(shè)滯后、產(chǎn)業(yè)品牌知名度低等問題?；诖耍岢鲂聲r代農(nóng)村社區(qū)治理可從政治、經(jīng)濟(jì)、文化及硬化設(shè)施等方面著手，努力建設(shè)管理有序、服務(wù)完善、治安良好、環(huán)境整潔、文明祥和的農(nóng)村社區(qū)，以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社區(qū);晉安區(qū);治理;城鄉(xiāng)融合

中圖分類號：D669.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1637-5617（2019）04-0037-04

Abstract： 【Objective/Meaning】Under the longterm social management system of administrating the city and countryside separately in the past， the unequal distribution of various resources between urban and rural areas has made the rural development into a bottleneck. Therefore， under the background of urbanrural integration， according to the local rural economic and social development in Jinan District， the road for the governance of urban and rural communities was actively explored， in order to speed up the construction of rural communities. 【Methods/Procedures】The methods such as literature research and case analysis were used to explore the experience measures of the transition of rural community governance in Jinan District and the problems that still needed to be improved. 【Results/Conclusions】The results showed that Jinan District has made certain achievements in transportation facilities， public services and the construction of digital community， but there were also some problems such as shortage of talents， difficulties in land transfer， lagging construction of community culture and low popularity of industrial brands. Based on this， it was put forward that the governance of rural communities in the new era could start from the aspects of politics， economy， culture and hard infrastructures， and strive to build the civilized and peaceful rural communities with orderly management， perfect services， good public security and clean environment， thus to realize the coordinated development of urban and rural economy and society.

Key words： rural community; Jinan District; governance; urbanrural integration

城鄉(xiāng)融合是黨的十九大報(bào)告提出的新理念，城鄉(xiāng)社區(qū)作為現(xiàn)代化社會治理最基本的單位，尤其是農(nóng)村社區(qū)作為中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大課題，既彰顯了城市的鱗櫛次比，又呈現(xiàn)了鄉(xiāng)間的村酒野蔬，具有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)多樣化、基礎(chǔ)設(shè)施城鎮(zhèn)化、社區(qū)治理主體多元化、生活方式市民化等新的特征與功能[1]。農(nóng)村社區(qū)轉(zhuǎn)型的初衷便是要改變傳統(tǒng)農(nóng)村社區(qū)“臟亂差”的刻板印象，使農(nóng)村逐步社區(qū)化，農(nóng)民逐步市民化，享受與現(xiàn)代城市社區(qū)相同完備的基礎(chǔ)設(shè)施、完善的公共服務(wù)管理體系和優(yōu)美的環(huán)境衛(wèi)生等條件[2]，不再受國家遺忘、受大眾藐視，真正成為現(xiàn)代化國家體系的重要組成部分。但是，我國農(nóng)村社區(qū)建設(shè)還存在多方面的問題，既存在外在原因，如政府資金投入不足和基礎(chǔ)設(shè)施仍不夠完善;也包括內(nèi)在緣由，如農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部存在居民素質(zhì)不高和管理體制不暢等問題。為此，應(yīng)當(dāng)以“農(nóng)民幸福安康”“農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展”“農(nóng)村和諧文明”為建設(shè)目標(biāo)，推進(jìn)實(shí)現(xiàn)城市基本公共服務(wù)向農(nóng)村社會延伸，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理機(jī)制改革，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展[3]，呈現(xiàn)出政治上使農(nóng)民主體地位得以提高;經(jīng)濟(jì)上使農(nóng)民口袋得以充盈;精神上使農(nóng)民身心得以豐滿的新時代農(nóng)村社區(qū)局面。

本文總結(jié)了福州市晉安區(qū)的農(nóng)村社區(qū)的實(shí)際地理區(qū)位、歷史人文、亮點(diǎn)優(yōu)勢等情況，以完善農(nóng)村社區(qū)機(jī)制為目標(biāo)，以發(fā)展農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)為目的，分析了晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)的現(xiàn)狀及亟待改進(jìn)的問題，以此探討優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)有效治理的對策建議，進(jìn)而強(qiáng)化農(nóng)村社區(qū)治理體系和治理能力，活化安居樂業(yè)的農(nóng)村社區(qū)氛圍，提升農(nóng)村社區(qū)的品牌延伸動力。

1 福州市晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的基本情況

近年來，地處福州市東北部的晉安區(qū)，致力于自然生態(tài)資源保護(hù)，大力發(fā)展農(nóng)村精神文明建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，合力將村莊建設(shè)、文物保護(hù)、道路整修、旅游開發(fā)等項(xiàng)目統(tǒng)籌結(jié)合。2018年，晉安區(qū)被列入省級農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治試點(diǎn)提升縣（區(qū)），是名副其實(shí)的福州省會“后花園”。

如表1所示，作為典型的山區(qū)、平原結(jié)合區(qū)域，晉安區(qū)風(fēng)光旖旎秀美，文化積淀深厚，資源豐富度為福州各轄區(qū)之首。但是晉安區(qū)農(nóng)村曾因城鄉(xiāng)結(jié)合、基礎(chǔ)薄弱而遭詬病。1995年10月27日福州市行政區(qū)劃將原福州市郊區(qū)調(diào)整為晉安區(qū)，晉安區(qū)也借此走上升級轉(zhuǎn)型之路。目前通過落實(shí)“提升人居環(huán)境，改善軟硬件環(huán)境，盤活農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)村民產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型”的舉措，生態(tài)宜居的農(nóng)村社區(qū)形象漸成雛形。作為福州市鄉(xiāng)村振興排頭兵，晉安區(qū)近年新（改）建山區(qū)農(nóng)村三格化糞池1500個，集中式生活污水治理PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)全覆蓋，新（改）建山區(qū)道路20條，行政村通雙車道率位居全市前列，農(nóng)村公路建管養(yǎng)運(yùn)綜合能力進(jìn)一步提升，獲評“四好農(nóng)村路”全國示范縣（區(qū)）。2017年晉安區(qū)壽山鄉(xiāng)前洋村等4個社區(qū)上榜第二批“省級農(nóng)村社區(qū)建設(shè)示范單位”。2018年，福州市晉安區(qū)入選全農(nóng)村社區(qū)治理實(shí)驗(yàn)區(qū)，除此之外，通過推動1個鄉(xiāng)、11個村鄉(xiāng)村振興發(fā)展試點(diǎn)建設(shè)，2018年10月晉安區(qū)成功入選全國新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量百強(qiáng)區(qū)，農(nóng)村居民人均可支配收入達(dá)到19781元，增長9.6%，居福州市第一。

2 晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的主要經(jīng)驗(yàn)與做法

晉安區(qū)山區(qū)約占整體面積的3/4，眾多村莊地處山區(qū)，且較為分散，根據(jù)實(shí)際情況晉安區(qū)政府規(guī)劃建設(shè)11個農(nóng)村社區(qū)、3個美麗鄉(xiāng)村，以及實(shí)施建設(shè)9個村“幸福家園工程”，通過村道硬化改建，把周圍相鄰諸村都聯(lián)系了起來，打造出“最后一公里服務(wù)圈”。晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)的主要做法如下。

2.1 交通設(shè)施方面

2007年之前，晉安區(qū)受制于農(nóng)村道路蜿蜒曲折、村不互通的情況，導(dǎo)致晉安區(qū)經(jīng)濟(jì)貧困，產(chǎn)業(yè)受限，“空心村”現(xiàn)象嚴(yán)重。近5年來，晉安區(qū)在農(nóng)村道路交通設(shè)施建設(shè)中共投入了8.6億多元，農(nóng)村公路總里程達(dá)398 km，形成“外聯(lián)互通、入村暢鄉(xiāng)、安全便捷、美麗整潔”的農(nóng)村路網(wǎng)體系，將農(nóng)村公路建設(shè)與農(nóng)業(yè)升級、旅游開發(fā)、生態(tài)修復(fù)、民生需求有機(jī)結(jié)合。

2.2 公共服務(wù)方面

2017年起，晉安區(qū)先后投入約2億元，新（改）建村級綜合服務(wù)場所28個，建設(shè)了30個農(nóng)村“幸福家園工程”，晉安區(qū)前洋村的“一門式”便民綜合服務(wù)場所設(shè)施完備，包括農(nóng)家書屋、村民說事點(diǎn)、微型消防站、司法工作室、綜合性文化服務(wù)中心、健身室、幸福院、兒童之家等一系列便民惠民場所。農(nóng)村基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化，造就了農(nóng)村居民主體，強(qiáng)化了居民的幸福感。

2.3 數(shù)字社區(qū)方面

2017年晉安區(qū)已建成智慧養(yǎng)老云平臺等體系，通過互聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)了政府、養(yǎng)老服務(wù)組織、養(yǎng)老服務(wù)人員的“一體化”，打通了“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、智慧養(yǎng)老”服務(wù)體系的“最后一公里”;2018年晉安區(qū)通過“互聯(lián)網(wǎng)+”，以“智慧社區(qū)”和城鄉(xiāng)社區(qū)生活館建設(shè)為抓手，線上線下聯(lián)動，為探索社區(qū)服務(wù)平臺和自治組織體系發(fā)展提供了安全感、參與感、體驗(yàn)感。

3 晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理存在的問題

3.1 人才不豐，前景待興

農(nóng)村社區(qū)的建設(shè)與發(fā)展更多的是需要農(nóng)業(yè)人才的引領(lǐng)，晉安區(qū)雖然是科技創(chuàng)新百強(qiáng)區(qū)，但回歸鄉(xiāng)村、從事農(nóng)業(yè)科技服務(wù)的這一部分人才仍然十分有限，人才的短缺很難更好地推進(jìn)晉安區(qū)社區(qū)建設(shè)。同時，現(xiàn)階段在農(nóng)村生活的農(nóng)民受教育程度普遍不高、接收新事物意識不強(qiáng)、自覺培訓(xùn)意愿匱乏、對農(nóng)村未來發(fā)展規(guī)劃短缺，這也極大地減緩了農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的步伐。

3.2 素質(zhì)欠缺，流轉(zhuǎn)不暢

晉安區(qū)作為福州市土地面積最大的區(qū)域，其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題比其他地區(qū)更為突出。如今，福州市以晉安區(qū)為首，雖已構(gòu)建了以互聯(lián)網(wǎng)為平臺的數(shù)字信息服務(wù)系統(tǒng)，方便農(nóng)戶對于土地流轉(zhuǎn)及其他信息的輸出與輸入，但是就福建省乃至全國范圍內(nèi)看，普遍存留農(nóng)民文化素質(zhì)較低、“信訪不信法”等問題。根據(jù)相關(guān)學(xué)者的調(diào)查統(tǒng)計(jì)，晉安區(qū)農(nóng)村區(qū)域的農(nóng)戶獲取到的土地流轉(zhuǎn)信息幾乎是由村中親朋好友口口相傳的，甚至占到了農(nóng)村居民獲得流轉(zhuǎn)信息來源的45%，而從中介平臺獲取的信息所占比僅為16.5%[4]。除此之外，農(nóng)戶個體的土地流轉(zhuǎn)形式以口頭協(xié)議為主。農(nóng)民文化素質(zhì)的缺乏不僅嚴(yán)重阻礙了農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，更是制約了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的進(jìn)程。

3.3 投入不均，斷層明顯

社區(qū)文化建設(shè)是農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅關(guān)乎農(nóng)村居民日益增長的精神文化需求，而且關(guān)系到優(yōu)秀民俗文化的傳承、農(nóng)村資源凝聚力的繼承、農(nóng)民文化素質(zhì)的提升。現(xiàn)階段政府對于農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)注多于精神建設(shè)，而且精神建設(shè)中的文化娛樂建設(shè)的受眾也多集中于城區(qū)，進(jìn)而忽略了農(nóng)村的傳統(tǒng)文化建設(shè)。加之隨著現(xiàn)代化、全球化的推進(jìn)，農(nóng)村生活方式和生產(chǎn)方式發(fā)生了巨大變革，處于晉安區(qū)農(nóng)村的青壯年大多流向城區(qū)發(fā)展，導(dǎo)致晉安區(qū)農(nóng)村傳統(tǒng)人文中年齡斷層、生活方式斷節(jié)、文化資源斷檔的情況漸露端倪。

3.4 品牌不響，產(chǎn)業(yè)薄弱

晉安區(qū)作為擁有豐厚文化底蘊(yùn)的城區(qū)，雖然擁有以“壽山石文化”為代表的多種文化、以壽山石雕為代表的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)，但聞名全國乃至世界的數(shù)量卻很少，品牌影響力弱，拉動力不強(qiáng)，不利于加大晉安區(qū)的知名度及其農(nóng)村優(yōu)秀文化的傳承與發(fā)展。特色產(chǎn)業(yè)總體規(guī)模不大，農(nóng)業(yè)大項(xiàng)目、好項(xiàng)目不多，2017年全年全區(qū)農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值僅為70.075億元。

4 晉安區(qū)農(nóng)村社區(qū)治理的對策建議

4.1 加強(qiáng)農(nóng)村人才建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)共建共管

目前，普遍存在農(nóng)村干部隊(duì)伍資源不足、總體能力不佳、鄉(xiāng)賢流失嚴(yán)重等情況，改善社區(qū)生活條件要做的便是完善“引”“留”機(jī)制。因此要建設(shè)穩(wěn)固的農(nóng)村人才隊(duì)伍，首先，應(yīng)該重整鄉(xiāng)村干部的管理制度，對于村干部的管理，不能只寫在文件上，喊在口頭上，更要落到行動上，一方面要加強(qiáng)干部對于新形勢的更新能力、解決矛盾糾紛的應(yīng)變能力、服務(wù)村民的奉獻(xiàn)能力;另一方面則是強(qiáng)化農(nóng)民現(xiàn)代農(nóng)業(yè)知識的普及和培訓(xùn)、鼓勵龍頭企業(yè)帶領(lǐng)發(fā)展和培養(yǎng)農(nóng)民的參與意識和合作精神，使之成為振興農(nóng)村的“領(lǐng)頭雁”。其次，要注重鄉(xiāng)賢參與農(nóng)村建設(shè)的過程，加強(qiáng)對鄉(xiāng)賢文化的宣傳，積極構(gòu)建利于鄉(xiāng)賢發(fā)揮價值的平臺與環(huán)境，鼓勵他們用自己的經(jīng)驗(yàn)與力量反哺家鄉(xiāng)，報(bào)效桑梓。最后，要落實(shí)農(nóng)村人才引進(jìn)的計(jì)劃和政策的支持，在薪酬上給予合理提升，在工作上委以實(shí)權(quán)。同時，應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)林院校學(xué)科整合，培養(yǎng)具備農(nóng)業(yè)專業(yè)化、系統(tǒng)化的大學(xué)畢業(yè)生和“三農(nóng)”工作者，并積極為大學(xué)生下鄉(xiāng)創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)創(chuàng)建“下得去、待得住、干得好、流得動”的長效機(jī)制環(huán)境[5]，實(shí)現(xiàn)授人以漁，而非授人以魚。

4.2 優(yōu)化農(nóng)村制度保障，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)長足發(fā)展

從宏觀角度而言，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社區(qū)的發(fā)展有利于實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，促進(jìn)社會公平正義，制度是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社區(qū)正義和平等的保障。土地制度方面，必須在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展背景下完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)立法，并在此基礎(chǔ)上搭建合法可靠的中介服務(wù)平臺引導(dǎo)與培訓(xùn)農(nóng)戶，推動地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。政治制度方面，相關(guān)管理人員應(yīng)該不斷完善基層群眾自治制度與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理機(jī)制。在進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)建設(shè)時應(yīng)該注重基層群眾自治制度，實(shí)行村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)、自我監(jiān)督，在民主選舉的基礎(chǔ)上推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社區(qū)建設(shè)，為推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)治理的長足發(fā)展掃清障礙。

4.3 鞏固社區(qū)人文建設(shè)，繼承農(nóng)村優(yōu)良民風(fēng)民俗

“人不光是生物的人，也是文化的人?！背青l(xiāng)的差別實(shí)質(zhì)上是主體素質(zhì)的差別，為此，要增加科教投入，既要保證良好的教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施，也要培養(yǎng)一批高素質(zhì)的教師隊(duì)伍[6]，在進(jìn)行農(nóng)村社區(qū)治理中還應(yīng)積極向高校、科研單位延伸手臂，通過建立科普基地、舉辦培訓(xùn)班等形式留住鄉(xiāng)愁的情懷，激勵鄉(xiāng)愁的凝聚。此外，每個地區(qū)都有符合自身特色的民風(fēng)民俗，優(yōu)良的民風(fēng)民俗是同地區(qū)社會群體形成的共同文化。某種意義上地區(qū)文化就像一只無形的手，發(fā)揮著對社區(qū)居民的規(guī)范約束作用，但長期以來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社區(qū)建設(shè)忽視了本土文化資源，“房屋可以建設(shè)，但是自然景觀和傳統(tǒng)生活建不出來”[7]，因此在日后的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社區(qū)治理中應(yīng)該要避免其與城市社區(qū)“原子化”的同化，將繼承與發(fā)揚(yáng)優(yōu)良民風(fēng)民俗文化作為文化建設(shè)的重點(diǎn)，深入挖掘其內(nèi)涵、底蘊(yùn)，充分利用其優(yōu)勢。如為農(nóng)村社區(qū)建設(shè)打造山水田林園和諧共生的農(nóng)村特色景觀格局，突出鄉(xiāng)村人文之美，成立專門的文化服務(wù)機(jī)構(gòu)，為居民提供便利的文化服務(wù)等。

4.4 提升地方品牌知名度，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)更上一層樓

現(xiàn)階段，我國農(nóng)產(chǎn)品粗放居多、質(zhì)量不高、個性不足、品牌意識淡漠，因此深入農(nóng)業(yè)的綠色化、優(yōu)質(zhì)化、特色化、品牌化[10]，是當(dāng)前農(nóng)村提升站位最亟待解決的難題。一方面，要找準(zhǔn)當(dāng)?shù)氐慕巧ㄎ?，以福州“茉莉花茶”為例，設(shè)計(jì)宣傳口號，如“好一朵茉莉花，好一壺閩榕茶”，依托茉莉花原型創(chuàng)造宣傳形象，以“茉莉號”飛機(jī)、“茉莉號”銀行卡等為宣傳載體，形成“榕城育茉莉，茉莉香榕城”的全國形象站位。另一方面，以“鄉(xiāng)愁”元素打造農(nóng)產(chǎn)品特色的人文品牌，鄉(xiāng)愁經(jīng)濟(jì)中農(nóng)產(chǎn)品所體現(xiàn)出來的正是目前城市需要彌補(bǔ)的精神情感的需求。為了迎合消費(fèi)者的心理特征，根據(jù)地方特色，在農(nóng)產(chǎn)品品牌創(chuàng)建中因地制宜地發(fā)展“鄉(xiāng)愁”品牌也不失為一個新穎而有效的品牌策略[8]。

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