基于河長(zhǎng)制的部門聯(lián)合管理執(zhí)法研究

羅平安?曹慧群

摘 要：本文從分析河湖管理執(zhí)法現(xiàn)狀出發(fā)，總結(jié)河湖管理執(zhí)法方面存在的管理職責(zé)交叉、管理目標(biāo)沖突等問題。針對(duì)河湖管理執(zhí)法存在的問題，以全面推行河長(zhǎng)制為依托，從高位推動(dòng)河湖管理等方面，提出河湖多部門聯(lián)合管理執(zhí)法措施，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制;河湖管理;部門聯(lián)合;管理執(zhí)法

中圖法分類號(hào)：TV213.4? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ? ? ? ? ? ?DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2019.0413

我國(guó)的河流管理執(zhí)法職責(zé)分散在水利、環(huán)保、公安、交通、農(nóng)業(yè)、住建等多個(gè)部門，長(zhǎng)期以來(lái)形成了“多龍管水”的河湖管理格局，部門間職責(zé)交叉重疊，推諉現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生?，F(xiàn)有的多部門分工負(fù)責(zé)的河流管理體制不能滿足當(dāng)前水資源利用和水環(huán)境保護(hù)的要求[1]。

新時(shí)期河流管理執(zhí)法迫切需要加強(qiáng)部門協(xié)同。2015年4月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，簡(jiǎn)稱“水十條”[2]，明確要完善國(guó)家督查、省級(jí)巡查、地市檢查的環(huán)境監(jiān)督執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化環(huán)保、公安、監(jiān)察等部門和單位協(xié)作;完善流域協(xié)作機(jī)制，建立健全跨部門的水環(huán)境保護(hù)議事協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，提升執(zhí)法監(jiān)管水平。2016年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長(zhǎng)制的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）[3]，提出建立健全法規(guī)制度，加大河湖管理保護(hù)監(jiān)管力度，建立健全部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制;要求各級(jí)河長(zhǎng)制辦公室加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，督促相關(guān)部門單位按照職責(zé)分工，落實(shí)責(zé)任，密切配合，協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，共同推進(jìn)河湖管理保護(hù)工作。2018年1月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長(zhǎng)制的指導(dǎo)意見》，提出建立健全湖泊、入湖河流所在行政區(qū)域的多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。

1? ?河湖管理執(zhí)法存在的問題

目前，我國(guó)各級(jí)水行政主管部門通過建立議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)小組等臨時(shí)機(jī)構(gòu)和聯(lián)席會(huì)議等制度推動(dòng)河湖跨部門協(xié)同管理。傳統(tǒng)的部門間議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和會(huì)議制度，針對(duì)單一問題，難以實(shí)現(xiàn)河湖的綜合及長(zhǎng)效管理。河湖管理執(zhí)法面臨諸多問題。

1.1? ? 河湖管理職責(zé)存在交叉

河湖管理涉及多個(gè)部門，各個(gè)部門職能交叉，政出多門，各行其是。環(huán)保不下水，水利不上岸;水利管水面，漁業(yè)管養(yǎng)殖;水利管河道，交通管航道;水利管水體，林業(yè)管濕地等[4]。在河湖管理立法方面，一些部門側(cè)重考慮各自的管理職責(zé)，且受到專業(yè)化知識(shí)的限制，忽視立法的整體性和協(xié)同性，使得不同部門制定的法律法規(guī)存在相互沖突，職責(zé)存在交叉。這種沖突，在水利和生態(tài)環(huán)境方面表現(xiàn)的尤為突出。

1.2? ? 河湖管理目標(biāo)存在沖突

目前，由于我國(guó)河湖管理涉及的各個(gè)部門按專業(yè)分工來(lái)設(shè)置，部門間的專業(yè)知識(shí)存在較大差異，這種“條狀”管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置容易導(dǎo)致各部門針對(duì)同一問題看法不一，從而導(dǎo)致各部門制定的目標(biāo)不同，甚至存在沖突[5]。在土地開發(fā)利用方面，普遍存在開發(fā)建設(shè)與河湖爭(zhēng)地的現(xiàn)象，一些部門和房地產(chǎn)企業(yè)，為了追求經(jīng)濟(jì)效益最大化，無(wú)視水域岸線保護(hù)和利用規(guī)劃，圍繞黃金水域岸線開發(fā)土地，圍墾擠占河湖。

1.3? ? 河湖執(zhí)法存在“真空地帶”

根據(jù)我國(guó)目前的部門執(zhí)法體制，明確的專業(yè)分工在處理歸口清晰的公共事務(wù)問題上具有較高的效率，但對(duì)于河湖管理執(zhí)法，由于存在上下游、左右岸、跨行政區(qū)域等問題，往往容易出現(xiàn)推諉現(xiàn)象。對(duì)于涉及部門利益大，而且執(zhí)法難度相對(duì)低的公共事務(wù)問題，河湖執(zhí)法相關(guān)部門從自身利益出發(fā)，矛盾時(shí)有發(fā)生;對(duì)于涉及部門利益小，并且執(zhí)法難度相對(duì)較大的公共事務(wù)問題，河湖執(zhí)法相關(guān)部門往往不想管，相互推諉，可能導(dǎo)致出現(xiàn)河湖管理執(zhí)法的真空地帶[1]。

此外，河湖管理范圍劃界不清也影響河湖管理執(zhí)法。目前，我國(guó)還有較多河湖尚未劃定管理范圍，河湖執(zhí)法邊界模糊，執(zhí)法界限難以界定。水利部對(duì)此高度重視，2014年已印發(fā)通知要求各地加快推進(jìn)河湖管理范圍劃定工作，逐河逐湖劃定管理保護(hù)界限，并明確了時(shí)間要求。

1.4? ?河湖信息共享存在障礙

在河湖管理中，有關(guān)職能部門通過監(jiān)測(cè)、調(diào)查等途徑獲得流域水資源狀況、水域岸線利用、水環(huán)境質(zhì)量、污染源布局和污染物排放等數(shù)據(jù)，獨(dú)自利用而不與其他有關(guān)部門共享信息。根據(jù)水利部門和環(huán)保部門關(guān)于水質(zhì)監(jiān)測(cè)的職責(zé)分工，水利部門負(fù)責(zé)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、管理和發(fā)布水質(zhì)信息，生態(tài)環(huán)境部門又負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息的統(tǒng)一發(fā)布。在執(zhí)行過程中，水利部門和生態(tài)環(huán)境部門均對(duì)水質(zhì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)，發(fā)布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，易造成政出多門，資源浪費(fèi)，數(shù)據(jù)權(quán)威性受損等問題[6]。在信息平臺(tái)建設(shè)方面，各地已逐步上線的信息化管理系統(tǒng)包括PC端、移動(dòng)終端、APP、微信公眾號(hào)。目前，全國(guó)還沒有形成從上到下的綜合河湖管理信息系統(tǒng)，大多數(shù)省份也沒有形成統(tǒng)一的河湖管理信息系統(tǒng)，現(xiàn)有的各個(gè)河湖管理信息系統(tǒng)，由于主體不同，開發(fā)的軟件模塊設(shè)置各不相同，導(dǎo)致很多河湖數(shù)據(jù)不能實(shí)現(xiàn)共享[7]。

2? ?基于河長(zhǎng)制的河湖多部門聯(lián)合管理執(zhí)法研究

河長(zhǎng)制是各地依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，落實(shí)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)河湖管理保護(hù)主體責(zé)任的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。河長(zhǎng)制以水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等為主要任務(wù)，通過構(gòu)建責(zé)任明確、協(xié)調(diào)有序、監(jiān)管嚴(yán)格、保護(hù)有力的河湖管理保護(hù)機(jī)制，為維護(hù)河湖健康生命、實(shí)現(xiàn)河湖功能永續(xù)利用提供制度保障。

2.1? ? 健全領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，高位推動(dòng)河湖管理

（1）政府高位推動(dòng)河湖管理

河長(zhǎng)制要求各地全面建立省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)河長(zhǎng)體系，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)立總河長(zhǎng)，由黨委或政府主要負(fù)責(zé)同志擔(dān)任;各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）行政區(qū)域內(nèi)主要河湖設(shè)立河長(zhǎng)，由省級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任，各河湖所在市、縣、鄉(xiāng)均分級(jí)分段設(shè)立河長(zhǎng)，由同級(jí)負(fù)責(zé)同志擔(dān)任。在河湖管理實(shí)踐中，實(shí)行了由各級(jí)黨政負(fù)責(zé)同志擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)河湖的河長(zhǎng)、高位推動(dòng)河湖管理保護(hù)的模式。

（2）健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制為核心的責(zé)任體系

河長(zhǎng)制的實(shí)施，進(jìn)一步落實(shí)了地方黨委、政府對(duì)河湖管理保護(hù)的主體責(zé)任，做到守土有責(zé)?！包h政同責(zé)”這一制度，通過河長(zhǎng)制實(shí)施，在河湖管理中得到有效落實(shí)，使得在河湖治理之中能夠充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)[8]。黨委的權(quán)力較為充分，將河湖管理的重任落實(shí)到黨委，有助于充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)，調(diào)配資源加強(qiáng)河湖管理和保護(hù)[9]。

2.2? ? 強(qiáng)化河湖管理部門聯(lián)動(dòng)

（1）明確各級(jí)河長(zhǎng)統(tǒng)籌管理職責(zé)

各級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護(hù)工作，包括水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對(duì)侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進(jìn)行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題;對(duì)跨行政區(qū)域的河湖明晰管理責(zé)任，協(xié)調(diào)上下游、左右岸實(shí)行聯(lián)防聯(lián)控;對(duì)相關(guān)部門和下一級(jí)河長(zhǎng)履職情況進(jìn)行督導(dǎo)，對(duì)目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行考核，強(qiáng)化激勵(lì)問責(zé)。河長(zhǎng)制中，河長(zhǎng)具有足夠的權(quán)力和權(quán)威，在河長(zhǎng)的組織下，水利、國(guó)土、環(huán)保、公安等相關(guān)部門各司其職，密切配合，以河長(zhǎng)制為平臺(tái)加強(qiáng)部門聯(lián)動(dòng)，可有效解決涉水管理職能分散、交叉的不足，形成河湖管理保護(hù)的合力。

（2）明確河長(zhǎng)制相關(guān)單位管理職責(zé)

各地在印發(fā)全面推行河長(zhǎng)制工作方案或?qū)嵤┓桨傅耐瑫r(shí)，明確建立河長(zhǎng)制工作委員會(huì)，并對(duì)委員會(huì)成員單位的管理職責(zé)進(jìn)行劃分。河長(zhǎng)制工作委員會(huì)負(fù)責(zé)研究制定相關(guān)制度和辦法，審核年度工作計(jì)劃，組織協(xié)調(diào)相關(guān)綜合規(guī)劃和專業(yè)規(guī)劃的制定與實(shí)施，協(xié)調(diào)處理部門之間、地區(qū)之間的重大爭(zhēng)議，組織開展綜合考核工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)其他重大事項(xiàng)。河長(zhǎng)辦主要承擔(dān)河長(zhǎng)制組織實(shí)施具體工作，落實(shí)河長(zhǎng)確定的事項(xiàng)。河長(zhǎng)制工作委員會(huì)主要成員單位的管理職責(zé)見表1。

2.3? ?加快建立河湖管理考核指標(biāo)體系

（1）明確河長(zhǎng)制考核要求

《意見》指出，全面推行河長(zhǎng)制必須堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則，其中，堅(jiān)持強(qiáng)化監(jiān)督、嚴(yán)格考核是河長(zhǎng)制推行有實(shí)效、有長(zhǎng)效的重要保障和必然要求?！兑庖姟访鞔_提出河長(zhǎng)制考核重點(diǎn)要解決的三個(gè)問題：一是明確考核形式，規(guī)定縣級(jí)以上的河長(zhǎng)負(fù)責(zé)組織對(duì)應(yīng)河湖的下一級(jí)河長(zhǎng)進(jìn)行考核;二是明確考核內(nèi)容，重點(diǎn)考核河長(zhǎng)制推行進(jìn)展情況，包括水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法管理六大任務(wù)的落實(shí)、河長(zhǎng)制推行成效、治理實(shí)效等;三是明確考核結(jié)果，要把河長(zhǎng)制的考核結(jié)果作為地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)，實(shí)行生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，對(duì)造成生態(tài)環(huán)境損害的，嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定追究責(zé)任。

（3）加快構(gòu)建河長(zhǎng)制考核指標(biāo)體系

由于各級(jí)河長(zhǎng)所管轄的河湖范圍、所屬層面、執(zhí)行權(quán)限均不相同，各級(jí)河長(zhǎng)的工作職責(zé)應(yīng)各有側(cè)重，各級(jí)河長(zhǎng)的考核指標(biāo)也應(yīng)因地制宜，實(shí)行差異化的績(jī)效評(píng)價(jià)考核[10]。通過河長(zhǎng)制的實(shí)施，由政府統(tǒng)籌制定河湖管理和保護(hù)目標(biāo)，化解河湖不同管理部門目標(biāo)不一的問題。按照河長(zhǎng)制的組織體系和分工，省級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)側(cè)重于做好頂層設(shè)計(jì)、全面指導(dǎo)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào);市級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)側(cè)重于制定方案、督促落實(shí)、做好保障工作;縣級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)側(cè)重于落實(shí)河湖整治;鄉(xiāng)級(jí)河長(zhǎng)的職責(zé)側(cè)重于河湖具體管護(hù)。

河長(zhǎng)制考核指標(biāo)設(shè)置，可以根據(jù)河長(zhǎng)的職責(zé)內(nèi)容，分別從組織體系、工作機(jī)制、河長(zhǎng)履職和工作成效四個(gè)維度細(xì)化河長(zhǎng)的考核指標(biāo)，其中工作成效是考核維度中的最重要環(huán)節(jié)，其評(píng)價(jià)的是河長(zhǎng)的工作績(jī)效，是否完成預(yù)期任務(wù)、達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，分年度對(duì)照目標(biāo)逐項(xiàng)考核[11]。

2.4? ? 推進(jìn)河湖管理綜合執(zhí)法

（1）明確各執(zhí)法部門職責(zé)

河道違法行為，通常由流經(jīng)省、市、縣（區(qū)）地方政府的相關(guān)行政部門進(jìn)行執(zhí)法，不同類型違法行為由對(duì)應(yīng)部門進(jìn)行執(zhí)法。生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)水污染、水環(huán)境問題執(zhí)法，包括對(duì)重大環(huán)境污染事故和生態(tài)破壞事件進(jìn)行調(diào)查處理，組織開展環(huán)境保護(hù)執(zhí)法檢查活動(dòng);負(fù)責(zé)推行環(huán)境保護(hù)執(zhí)法責(zé)任制;負(fù)責(zé)環(huán)境保護(hù)行政處罰;負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)理和環(huán)境保護(hù)行政稽查。水務(wù)部門負(fù)責(zé)法定權(quán)限內(nèi)重大涉水違法事件的查處工作，協(xié)調(diào)、裁決跨縣（區(qū)）水事糾紛，指導(dǎo)水政監(jiān)察和水行政執(zhí)法工作;組織、指導(dǎo)水庫(kù)、水電站大壩等安全監(jiān)管;按權(quán)限指導(dǎo)河流的治理和開發(fā)，指導(dǎo)岸線的管理與保護(hù)。漁政部門負(fù)責(zé)網(wǎng)箱養(yǎng)殖、非法捕撈等行為的執(zhí)法，主要針對(duì)違法的養(yǎng)殖網(wǎng)箱依法進(jìn)行強(qiáng)制拆除，嚴(yán)厲查處非法捕撈行為。

（2）建立部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制

通過河長(zhǎng)制，整合各部門執(zhí)法資源，深化部門聯(lián)合執(zhí)法，嚴(yán)厲打擊涉河涉湖違法行為。制定并嚴(yán)格執(zhí)行河湖保護(hù)、河道采砂、水域和岸線保護(hù)等法律法規(guī)，完善技術(shù)標(biāo)準(zhǔn);加大河湖管理保護(hù)監(jiān)管力度，建立河湖日常監(jiān)管巡查制度;落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，建立部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。同時(shí)，通過河長(zhǎng)制的實(shí)施，整合各部門執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法裝備，加強(qiáng)執(zhí)法人員業(yè)務(wù)綜合培訓(xùn)，提升行政執(zhí)法能力，提高執(zhí)法隊(duì)伍的快速響應(yīng)能力和執(zhí)法工作效能。

2.5? ?加快建立河湖信息化平臺(tái)和數(shù)據(jù)共享機(jī)制

（1）加快建立河湖信息化平臺(tái)

河長(zhǎng)制信息系統(tǒng)平臺(tái)的構(gòu)建對(duì)于提高河長(zhǎng)工作成效，實(shí)現(xiàn)河湖長(zhǎng)治具有重要意義。根據(jù)“統(tǒng)一門戶、統(tǒng)一業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)、統(tǒng)一應(yīng)用支撐平臺(tái)、統(tǒng)一空間信息服務(wù)平臺(tái)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)資源”等五個(gè)統(tǒng)一要求[12]，構(gòu)建河長(zhǎng)制綜合管理信息系統(tǒng)平臺(tái)。同時(shí)，加強(qiáng)河湖水域環(huán)境和水利工程運(yùn)行狀況動(dòng)態(tài)監(jiān)管，在河湖流域逐步建立監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)水質(zhì)監(jiān)測(cè)、排污口監(jiān)管和實(shí)時(shí)監(jiān)控，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、涉河工程、水域岸線管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)等信息化、系統(tǒng)化、智能化，確保河湖安瀾。此外，應(yīng)加快開通統(tǒng)一的河長(zhǎng)制監(jiān)督電話，暢通社會(huì)和公眾參與渠道。

（2）加快建立河湖信息共享機(jī)制

針對(duì)目前河湖管理中各部門數(shù)據(jù)不共享的問題，通過河長(zhǎng)制的實(shí)施，統(tǒng)籌河湖數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，加快建立河湖信息共享機(jī)制，大力推進(jìn)河湖管理地理信息系統(tǒng)平臺(tái)建設(shè)，努力實(shí)現(xiàn)河湖基礎(chǔ)信息、涉河工程、水域岸線利用與管理、水質(zhì)監(jiān)測(cè)、污染源分布及排放等數(shù)據(jù)和信息共享，為推動(dòng)河湖協(xié)作管理提供支撐。

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