地方政府融資平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型的思索與實(shí)踐

劉軍　袁曉雯

摘要：近年來(lái)，在省、市、縣級(jí)政府層面，對(duì)地方政府融資平臺(tái)公司進(jìn)行了大量重組和轉(zhuǎn)型的實(shí)踐。筆者結(jié)合工作實(shí)際認(rèn)為平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型并不僅僅是考慮平臺(tái)公司自身，而是要提高到地方政府治理層面;理清債務(wù)、健全治理機(jī)制和拓展經(jīng)營(yíng)范圍是重組和轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容;重組和轉(zhuǎn)型中需要把握的要點(diǎn)是自上而下的程序、統(tǒng)籌兼顧推進(jìn)PPP項(xiàng)目、向金融控股轉(zhuǎn)型和與專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)合作。本文對(duì)地方政府推進(jìn)此項(xiàng)工作有一定的借鑒作用。

關(guān)鍵詞：地方政府 平臺(tái)公司 重組 轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)：F1812.5

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：2096-0298（2019）03（a）-029-02

在地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用的地方政府融資平臺(tái)公司（以下簡(jiǎn)稱平臺(tái)公司），如今面臨著重組和轉(zhuǎn)型的挑戰(zhàn)。在1994年分稅制改革后，財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放，地方政府財(cái)政缺口加大，平臺(tái)公司應(yīng)運(yùn)而生。在2008年左右，地方政府紛紛借中央政府加大投資的機(jī)會(huì)大力發(fā)展平臺(tái)公司，平臺(tái)公司數(shù)量呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)。經(jīng)過(guò)十年的運(yùn)營(yíng)，這批平臺(tái)公司產(chǎn)生了較大的分化。如何推進(jìn)平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型，充分利用平臺(tái)公司促發(fā)展防風(fēng)險(xiǎn)，是值得地方政府研究的問(wèn)題。

1 平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型現(xiàn)狀

（l）平臺(tái)公司現(xiàn)在是地方政府對(duì)轄區(qū)進(jìn)行治理的重要工具。有學(xué)者提出了“統(tǒng)合治理”模式，“統(tǒng)合治理”是指地方政府在城市化過(guò)程中利用公司化平臺(tái)進(jìn)行經(jīng)營(yíng)性運(yùn)作的治理模式?！敖y(tǒng)合治理”模式下，政治機(jī)制、行政機(jī)制與公司化經(jīng)營(yíng)機(jī)制的聯(lián)結(jié)成為地方政府權(quán)力運(yùn)行模式的主要特征，項(xiàng)目平臺(tái)公司成為承載權(quán)力運(yùn)行的典型組織化治理工具，并進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了外部資源汲取能力的提升及內(nèi)部資源整合能力的強(qiáng)化這兩方面的權(quán)力擴(kuò)張[1]?！敖y(tǒng)合治理”模式清晰地表明了平臺(tái)公司在地方政府治理中的重要作用，所以推進(jìn)平臺(tái)公司的重組和轉(zhuǎn)型，不僅僅要考慮到平臺(tái)公司自身因素，還要提升到地方政府治理的層面來(lái)考慮。

（2）平臺(tái)公司重組以地方政府為主導(dǎo)。地方政府掌握著方案與時(shí)機(jī)的選擇權(quán)和決策權(quán)，并通過(guò)路徑、配套措施及干部調(diào)配進(jìn)行控制。作為平臺(tái)公司的所有者與實(shí)際控制人，地方政府在平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型過(guò)程中的參與程度，決定著平臺(tái)公司的轉(zhuǎn)型方向與變化程度。地方政府對(duì)重組的直接干預(yù)主要表現(xiàn)在：首先，在大多數(shù)情況下，重組企業(yè)的確定，是由政府機(jī)構(gòu)決定，甚至是地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)倡議;其次，在重組談判的過(guò)程中，往往有政府官員居中調(diào)解，且具有最終決定權(quán);最后，地方政府會(huì)根據(jù)自己的偏好對(duì)重組的平臺(tái)公司實(shí)行政策傾斜，在用地、資產(chǎn)和補(bǔ)助等方面給予優(yōu)惠。

（3）一些平臺(tái)公司在地方政府支持下，利用自身規(guī)模優(yōu)勢(shì)和管理層的企業(yè)家精神，已經(jīng)嘗試甚至完成了市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。在控股、參股的子公司層面，企業(yè)管理引入職業(yè)經(jīng)理人，業(yè)務(wù)范圍由市政項(xiàng)目代建拓展到公用事業(yè)，甚至進(jìn)入完全的市場(chǎng)化領(lǐng)域，如房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、旅游、土建等經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)。也有一些表面性的轉(zhuǎn)型，如通過(guò)公司員工去事業(yè)單位身份、公司主要負(fù)責(zé)人去公務(wù)員身份，營(yíng)造出公司轉(zhuǎn)型的表象。這種轉(zhuǎn)型只是形式上的，實(shí)際上與地方政府的關(guān)系并沒(méi)有改變，而且讓地方政府選擇平臺(tái)公司管理層時(shí)的選擇面更小，很少有發(fā)展?jié)摿^大的公務(wù)員愿意離開(kāi)政府去平臺(tái)公司。

（4）平臺(tái)公司的作用仍不可替代。目前，雖然允許地方政府融資，但地方政府債券只是解決了資金來(lái)源問(wèn)題，資金到位后仍然需要合適的項(xiàng)目主體承擔(dān)，項(xiàng)目主體同樣是決定項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。平臺(tái)公司與地方政府的天然聯(lián)系讓平臺(tái)公司成為項(xiàng)目主體的第一選擇。地方政府在碰到急難險(xiǎn)重的工程時(shí)，仍會(huì)自然而然地讓平臺(tái)公司承擔(dān)。

2 重組與轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容

（l）理清債務(wù)關(guān)系。平臺(tái)公司業(yè)務(wù)類型復(fù)雜，涉及面廣'要針對(duì)不同的經(jīng)營(yíng)范圍、現(xiàn)金流量、債務(wù)負(fù)擔(dān)分類推進(jìn)重組和轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型涉及存量債務(wù)的處置，也涉及未來(lái)與地方政府關(guān)系的重塑。妥善解決存量債務(wù)問(wèn)題，要按照相關(guān)政策對(duì)平臺(tái)公司的債務(wù)進(jìn)行清理，劃分企業(yè)債務(wù)和政府債務(wù)，屬于政府的債務(wù)，按照規(guī)定進(jìn)行置換并歸納到政府會(huì)計(jì)的核算體系中。對(duì)于今后產(chǎn)生的新債務(wù)，應(yīng)清晰劃分責(zé)任主體，企業(yè)債務(wù)由企業(yè)負(fù)擔(dān)，政府債務(wù)由政府負(fù)擔(dān)。

（2）健全治理體系。一是建立規(guī)范的公司治理架構(gòu)。完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)公司管理人員的績(jī)效考核和責(zé)任追究制度。二是建立科學(xué)的決策機(jī)制。平臺(tái)公司的經(jīng)營(yíng)方針、投資計(jì)劃等重大決議，須經(jīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)方可進(jìn)行。地方政府可通過(guò)優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的職能，細(xì)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)決策機(jī)制來(lái)監(jiān)控平臺(tái)公司的穩(wěn)定運(yùn)行。三是完善內(nèi)部流程制度，提高規(guī)范運(yùn)營(yíng)水平。平臺(tái)公司應(yīng)從戰(zhàn)略、組織、流程、績(jī)效、企業(yè)文化等方面系統(tǒng)地完善自身。

（3）拓展經(jīng)營(yíng)范圍。一是地方政府可以整合轄區(qū)內(nèi)的平臺(tái)公司，在現(xiàn)有平臺(tái)公司之上，利用平臺(tái)公司的股權(quán)組建國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，形成雙層平臺(tái)公司體系。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司，上對(duì)政府負(fù)責(zé)，受政府授權(quán)委托管理平臺(tái)公司;下對(duì)平臺(tái)公司以股權(quán)為紐帶進(jìn)行管理。二是平臺(tái)公司參與政府和社會(huì)資本合作模式。平臺(tái)公司在PPP模式中的角色定位為以下兩類：作為社會(huì)資本方，參與本級(jí)政府之外的合作項(xiàng)目;作為合作項(xiàng)目政府資本的委托管理載體，代表政府參股項(xiàng)目公司。三是成立基金管理公司。平臺(tái)公司受政府委托，作為代持政府股份的管理人，代表政府出資部分管理基金公司。

3 重組和轉(zhuǎn)型的實(shí)踐探討

為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，地方政府仍然把平臺(tái)公司作為承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的重要平臺(tái)和財(cái)政收入的重要來(lái)源。大多數(shù)平臺(tái)公司目前只能做到準(zhǔn)市場(chǎng)化，在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然是地方政府加快城市開(kāi)發(fā)建設(shè)、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要工具。

（l）國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的重要性?？紤]平臺(tái)公司的重組和轉(zhuǎn)型，要從地方政府促發(fā)展防風(fēng)險(xiǎn)的角度進(jìn)行。平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型不僅僅是平臺(tái)公司自身的問(wèn)題，更涉及政府職能轉(zhuǎn)型、政府和平臺(tái)公司的關(guān)系，涉及諸多方面的資金關(guān)系和市場(chǎng)規(guī)則的制定。因此，平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型的總體目標(biāo)應(yīng)該服從于地方政府治理的目標(biāo)，地方政府應(yīng)加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的作用，通過(guò)明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與董事會(huì)之間的權(quán)責(zé)分配來(lái)保證意圖的實(shí)現(xiàn)。

（2）償債的長(zhǎng)期性。目前地方政府的資金運(yùn)行，一般采用了“資金大循環(huán)模式”[2]，就是在地方政府統(tǒng)一決策和統(tǒng)籌規(guī)劃下，將財(cái)政資金、土地開(kāi)發(fā)和平臺(tái)公司作為一個(gè)綜合運(yùn)作體系。在這個(gè)體系下，企業(yè)產(chǎn)生的稅收是重要的還款來(lái)源，但稅收的產(chǎn)生需要較長(zhǎng)的時(shí)間。目前即使將地方政府和平臺(tái)公司的債務(wù)劃清，地方政府也很難立即償還債務(wù)，只能掛在平臺(tái)公司賬上。

（3）目標(biāo)的局限性。地方政府負(fù)債的原因復(fù)雜，涉及現(xiàn)行財(cái)稅體制、官員考核制度、政府間事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分、政府投資沖動(dòng)等諸多體制性問(wèn)題，解決這些問(wèn)題需要采取綜合性、長(zhǎng)期性的措施，作為單一的地方政府，不可能在短期內(nèi)獨(dú)自完全解決地方債務(wù)問(wèn)題。在現(xiàn)行的“晉升錦標(biāo)賽”[3]體制下，地方政府能做的只能是保證平臺(tái)公司現(xiàn)金流的穩(wěn)定，目標(biāo)是期望經(jīng)濟(jì)下行壓力到了一個(gè)不得不考慮再次利用基建穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的時(shí)間節(jié)點(diǎn)之前不垮掉，能撐到其他地區(qū)的平臺(tái)公司債務(wù)危機(jī)爆發(fā)之后。

（4）自上而下進(jìn)行平臺(tái)公司重組。地方政府整合區(qū)域內(nèi)國(guó)有資源，進(jìn)行重組和轉(zhuǎn)型，不僅僅是平臺(tái)公司自身的要求，更重要的是地方政府的統(tǒng)籌兼顧、治理模式的優(yōu)化、部門(mén)利益的重新分配。重組和轉(zhuǎn)型的成功與否，要自上而下從地方政府層面進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，有效規(guī)范有序推進(jìn)。平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型在地方政府層面是一種頂層設(shè)計(jì)，較多依賴于地方政府的管理模式和自身簡(jiǎn)政放權(quán)，平臺(tái)公司在這個(gè)過(guò)程中更多是執(zhí)行和提升能力。

（5）統(tǒng)籌兼顧推進(jìn)PPP業(yè)務(wù)。一個(gè)地區(qū)的好項(xiàng)目并不多，要留足夠的好項(xiàng)目給平臺(tái)公司，讓平臺(tái)公司有足夠的融資能力，能夠借新還舊，保證資金鏈安全。地方政府要統(tǒng)籌兼顧，一方面選擇資質(zhì)優(yōu)良、具有較強(qiáng)項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)和管理能力，資產(chǎn)、資金、信用基礎(chǔ)較佳，融資實(shí)力較強(qiáng)的平臺(tái)公司進(jìn)行PPP模式運(yùn)作;另一方面要把在PPP項(xiàng)目中引入的社會(huì)資本方，作為平臺(tái)公司的標(biāo)桿，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、對(duì)標(biāo)促使平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)管理水平提升。

（6）組建雙層平臺(tái)公司體系。建立一虛兩實(shí)的雙層平臺(tái)公司體系，首先在地方政府層面，由于資源有限，如果平臺(tái)公司數(shù)量多，那每個(gè)平臺(tái)公司都勢(shì)單力薄，但如果只有一家，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)，反而可能出現(xiàn)店大欺客的情況。最好是有兩家，業(yè)務(wù)有所交叉，一家傾向于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一家傾向于產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，在這兩家公司上面，成立一個(gè)母公司，控制這兩家公司的股權(quán)。這個(gè)母公司可以相對(duì)較虛，主要是以咨詢和融資為目標(biāo)，不承擔(dān)具體的工程項(xiàng)目。最后，上層的公司可以承擔(dān)部分地方政府的職能，監(jiān)控兩家平臺(tái)公司現(xiàn)金流，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，并對(duì)兩家平臺(tái)公司進(jìn)行戰(zhàn)略管理。

（7）向金融控股轉(zhuǎn)型。平臺(tái)公司可以采取參股控股的方式布局覆蓋金融行業(yè)的金控平臺(tái)，包括信托公司、商業(yè)銀行、基金公司等。平臺(tái)公司通過(guò)打造貫通多個(gè)金融板塊的綜合業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成以當(dāng)?shù)貫橹饕埸c(diǎn)、以中小企業(yè)融資需求為重點(diǎn)的類金融控股業(yè)務(wù)，將業(yè)務(wù)定位在為中小企業(yè)融資，推動(dòng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，幫助解決當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)融資難問(wèn)題，幫助地方政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（8）充分發(fā)揮專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的作用。各地的平臺(tái)公司有很大的相似性，制度學(xué)習(xí)和移植相對(duì)容易。專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)有廣泛的項(xiàng)目實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，可以從經(jīng)驗(yàn)中總結(jié)得出符合市場(chǎng)規(guī)律和切實(shí)可行的解決方案，明顯提高地方政府的制度學(xué)習(xí)速度。咨詢機(jī)構(gòu)的參與可以幫助地方政府建立一個(gè)高效且有機(jī)配合的領(lǐng)導(dǎo)小組，通過(guò)提供相關(guān)案例支持、協(xié)調(diào)各部門(mén)發(fā)揮職能，保證平臺(tái)公司重組和轉(zhuǎn)型的工作效率。

參考文獻(xiàn)

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