檢察公益訴訟中調(diào)查取證的剛性問題研究

楊立凡 何瑨玥

摘? 要：建立檢察公益訴訟制度是檢察機關(guān)實施法律監(jiān)督的重要方式創(chuàng)新。但從制度建設(shè)層面看，其調(diào)查取證活動缺乏剛性。其原因主要有檢察機關(guān)調(diào)查取證方式剛性的制度保障不足、社會分工形成的專業(yè)壁壘、調(diào)查對象趨利避害的防衛(wèi)本能。要增強調(diào)查取證剛性，應(yīng)該對阻擾、破壞調(diào)查取證的顯性違法行為，應(yīng)賦予檢察機關(guān)予以罰款、拘留等司法處置手段;對拖延、抵觸調(diào)查取證的隱性違法行為，可在調(diào)查取證階段建立法律監(jiān)督問詢制度;細(xì)化舉證責(zé)任分配，明確檢察機關(guān)調(diào)查取證邊界;建立與舉證能力相匹配訴訟請求機制。

關(guān)鍵詞：檢察;公益訴訟;調(diào)查取證;剛性

中圖分類號：D925??????? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A???????? 文章編號：1003-1332（2019）05-0077-05

檢察公益訴訟是指檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能過程中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護、食品藥品安全、國有財產(chǎn)保護、國有土地使用權(quán)出讓等特定領(lǐng)域侵害國家利益或者社會公共利益的違法行為，依法提起民事公益訴訟或者行政公益訴訟，追究違法行為人法律責(zé)任的訴訟制度。檢察機關(guān)提起的公益訴訟，既屬于民事訴訟或行政訴訟的組成部分，同時又具有國家公訴的部分特質(zhì)，是黨和國家全面推進依法治國戰(zhàn)略中的一項重大司法改革舉措，也是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能的重要方式創(chuàng)新。該制度自2017年7月在全國實施以來，在生態(tài)環(huán)境和資源保護等領(lǐng)域發(fā)揮出了司法保護的顯著成效。據(jù)最高人民檢察院2019年2月14日新聞發(fā)布會上公布的數(shù)據(jù)：自2015年7月至2018年12月底試點階段，全國共收集環(huán)境資源類公益訴訟案件線索16.4萬余件，提出檢察建議和發(fā)布公告等訴前程序案件約12萬件，提起公益訴訟4611件。實踐表明該制度具有旺盛的生命力。但從制度建設(shè)層面上看，還面臨著檢察機關(guān)調(diào)查取證手段缺乏剛性這一突出問題。

一、檢察機關(guān)調(diào)查取證活動缺乏剛性的基本內(nèi)涵及表現(xiàn)

（一）檢察機關(guān)調(diào)查取證活動缺乏剛性的基本內(nèi)涵

何謂檢察機關(guān)檢察活動的剛性？通俗理解，就是檢察活動應(yīng)當(dāng)具有法律監(jiān)督和司法辦案所應(yīng)有的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，作出法律監(jiān)決定必然帶來實際效果，監(jiān)督指向的違法行為必須得到依法糾正的確定性和強制力。首先，體現(xiàn)為程序上的確定性，即法律規(guī)定的訴訟程序本身向前運行不受干擾影響，檢察監(jiān)督行動必然啟動相應(yīng)的訴訟程序。比如，在檢察行政公益訴訟中，訴前檢察建議嵌入到行政訴訟程序后，檢察機關(guān)發(fā)出的訴前檢察建議只會帶來兩種可預(yù)期的結(jié)果：一種結(jié)果是直接產(chǎn)生了督促行政機關(guān)依法履職的監(jiān)督效果，監(jiān)督對象根據(jù)檢察建議依法履職并及時回復(fù)整改結(jié)果;另一種結(jié)果是檢察建議在法定期間內(nèi)未被行政機關(guān)采納，則必然導(dǎo)致檢察機關(guān)啟動起訴程序，推動監(jiān)督事項進入訴訟環(huán)節(jié)。其次，體現(xiàn)為實體責(zé)任上的確定性，即訴訟活動中各方參與人因其行為產(chǎn)生的法律后果具有確定性。只有當(dāng)行為人在訴訟活動中的違法行為必然承擔(dān)相應(yīng)的法律后果，訴訟程序才體現(xiàn)出其權(quán)威性和嚴(yán)肅性。檢察公益訴訟制度作為訴訟制度的重大創(chuàng)新，在程序運行的確定性方面已得到充分保障，在實體責(zé)任的確定性方面還存在薄弱環(huán)節(jié)。突出表現(xiàn)在：檢察機關(guān)的調(diào)查取證手段缺乏剛性，嚴(yán)重依賴于相關(guān)行政執(zhí)法機關(guān)、被調(diào)查對象的配合與支持，對于大量不配合、不支持的現(xiàn)象，檢察機關(guān)主要是通過開展行政事務(wù)性的溝通、協(xié)調(diào)工作推進解決，導(dǎo)致一批公益訴訟案件線索能否進入訴訟程序得到有效處理具有不確定性。檢察公益訴訟調(diào)查取證難現(xiàn)象嚴(yán)重制約了檢察公益訴訟進一步發(fā)展。

（二）檢察機關(guān)調(diào)查取證活動缺乏剛性的主要表現(xiàn)

檢察機關(guān)調(diào)查取證活動缺乏剛性主要表現(xiàn)為調(diào)查取證手段缺乏強制力。檢察公益訴訟制度中，賦予了檢察機關(guān)七種調(diào)查取證方式：（1）查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法卷宗材料;（2）詢問行政機關(guān)相關(guān)人員以及行政相對人、利害關(guān)系人、證人等;（3）收集書證、物證、視聽資料、電子證據(jù)等;（4）咨詢專業(yè)人員、相關(guān)部門或者行業(yè)協(xié)會等對專門問題的意見;（5）委托鑒定、評估、審計;（6）勘驗、檢查物證、現(xiàn)場;（7）其他必要的調(diào)查方式;上述七種調(diào)查取證方式均缺乏法律強制力，都需要相關(guān)方面的配合。雖然2018年10月修訂的《人民檢察院組織法》第二十一條、2018年2月最高人民法院、最高人民檢察院《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高《解釋》”）第六條等法律和司法解釋均明確規(guī)定：對于人民檢察院調(diào)查取證，有關(guān)行政機關(guān)以及其他組織、公民應(yīng)當(dāng)配合。但這些規(guī)定目前還停留于法律宣示性條款的層面，并未具體規(guī)定不配合調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)負(fù)什么法律責(zé)任，實踐中缺乏可操作性。兩高《解釋》第六條還明確規(guī)定：必要時可以采用民事訴訟法、行政訴訟法規(guī)定的證據(jù)保全措施。實踐中，檢察機關(guān)調(diào)查核實的絕大部分行政公益訴訟線索，提出檢察建議之后會得到行政機關(guān)的妥善處理并在訴前程序結(jié)案，如前所述2018年檢察機關(guān)啟動調(diào)查的行政公益訴訟案件發(fā)出訴前檢察建議后有效整改率達(dá)97%。所以，證據(jù)保全措施并不適合公益訴訟線索的前期調(diào)查核實工作，實踐中這條配套規(guī)定基本處于空轉(zhuǎn)狀態(tài)。

二、檢察機關(guān)調(diào)查取證活動缺乏剛性的原因

（一）檢察機關(guān)調(diào)查取證活動制度保障不足

首先，檢察機關(guān)調(diào)查取證活動的程序制度保障不足。從訴訟制度的運行要求而言，司法活動的剛性蘊于訴訟程序制度之中，體現(xiàn)為程序運行的確定力、拘束力、強制力。比如：刑事訴訟制度全過程都設(shè)計有刑事強制措施保障其順利進行。民事、行政訴訟制度主要是在訴訟規(guī)則中設(shè)置相應(yīng)的法律責(zé)任強化其程序剛性。一方面，通過設(shè)置并貫徹執(zhí)行舉證責(zé)任規(guī)則，引導(dǎo)訴訟當(dāng)事人履行訴訟中的法定義務(wù)，讓不履行訴訟義務(wù)的當(dāng)事人承擔(dān)不利的法律后果甚至是敗訴風(fēng)險;比如，《民事訴訟法》第六十五條規(guī)定：對當(dāng)事人提供證據(jù)逾期且拒不說明理由或者理由不成立的，人民法院可以不予采納該證據(jù)，或者采納該證據(jù)但予以訓(xùn)誡、罰款。另一方面，對于破壞法庭審判秩序和執(zhí)行秩序的，給予訓(xùn)誡、罰款、拘留等司法處罰，甚至對惡意對抗國家司法活動的行為追究其刑事責(zé)任?！缎谭ā返谌僖皇龡l規(guī)定的拒不執(zhí)行人民法院判決、裁定罪，就是對于有能力執(zhí)行而拒不執(zhí)行人民法院已發(fā)生法律效力的判決和裁定的行為作為妨礙司法罪中的一類特殊犯罪予以追究刑責(zé)。而對檢察機關(guān)的調(diào)查取證行為缺乏類似制度分到規(guī)定。

其次，檢察機關(guān)調(diào)查取證時強制性處置手段配置缺乏制度保障。從司法機關(guān)履行職責(zé)的要求來看，一般應(yīng)配置強制性處置手段以應(yīng)對司法活動中遭遇到的違法行為?，F(xiàn)行法律制度明確規(guī)定公安機關(guān)對于阻礙執(zhí)法活動的違法行為，可依法采取行政處罰和刑事強制措施。比如，《警察法》對于嚴(yán)重危害社會治安秩序或者威脅公共安全的行為，賦予公安機關(guān)采取強行帶離現(xiàn)場、現(xiàn)場管制、強行驅(qū)散、立即拘留等強力處置手段。人民法院對于破壞審判秩序、阻礙執(zhí)行活動的行為同樣依法具有訓(xùn)誡、罰款、拘留等司法處罰手段。如《刑事訴訴法》第一百九十九條規(guī)定，對于訴訟參與人或者旁聽人員違反法庭秩序且不聽從警告制止的，可以采取強行帶出法庭、罰款、拘留等強制處分手段，構(gòu)成犯罪的依法追究刑事責(zé)任。根據(jù)《民事訴訟法》第一百一十條之規(guī)定：訴訟參與人和其他人違反法庭規(guī)則的，可以予以訓(xùn)誡，責(zé)令退出法庭或者予以罰款、拘留。對哄鬧、沖擊法庭，侮辱、誹謗、威脅、毆打?qū)徟腥藛T，嚴(yán)重擾亂法庭秩序的人，依法追究刑事責(zé)任;情節(jié)較輕的，予以罰款、拘留。從司法實踐看，為司法機關(guān)配置強制性處置手段應(yīng)對司法活動中的違法行為是很有必要的。但現(xiàn)行法律規(guī)定中唯獨對于干擾、阻礙檢察辦案活動的違法行為，沒有賦與檢察機關(guān)任何司法處置手段，這是影響檢察機關(guān)司法活動權(quán)威性、嚴(yán)肅性的制度性原因。故增強公益訴訟制度中檢察機關(guān)調(diào)查取證活動的剛性，保障檢察公益訴訟制度排除干擾阻力在司法軌道上平穩(wěn)運行，也需要在制度上賦予檢察機關(guān)一定的司法處置權(quán)限。

（二）社會分工形成專業(yè)壁壘

檢察機關(guān)是司法辦案機關(guān)，主要活動是適用法律，即根據(jù)已知證據(jù)判斷事實的法律性質(zhì)和法律責(zé)任，本質(zhì)上屬于司法判斷活動。對生態(tài)環(huán)境資源、國有土地、食品藥品安全等方面開展法律監(jiān)督，涉及到環(huán)保、國土、林業(yè)、水務(wù)、水利、城管、規(guī)劃、住建、財政、民政、稅務(wù)、食藥、衛(wèi)計等各個行業(yè)的行政監(jiān)管法規(guī)以及行業(yè)性管理標(biāo)準(zhǔn)，存在專業(yè)壁壘。要求檢察官全面掌握這些領(lǐng)域的專業(yè)知識，既不現(xiàn)實，也不符合現(xiàn)代社會專業(yè)化分工日益精細(xì)的規(guī)律，必須借助有專業(yè)知識的機關(guān)和人員協(xié)助調(diào)查。

（三）調(diào)查對象趨利避害的防護本能

生態(tài)環(huán)境資源保護的第一責(zé)任主體是行政機關(guān)。行政機關(guān)普遍存在趨利避害心理，對于阻力大、困難多、需要檢察機關(guān)幫助排除執(zhí)法阻力的事項，積極配合檢察機關(guān)調(diào)查取證;對于可能被檢察機關(guān)提起行政公益訴訟的事項，則面臨著作為被告使其執(zhí)法公信力受損的壓力、單位考核考評中負(fù)面評價甚至“一票否決”的壓力、紀(jì)委監(jiān)察部門追責(zé)問責(zé)的壓力等多種顧慮，對檢察機關(guān)查閱、摘抄、復(fù)制有關(guān)行政執(zhí)法材料等調(diào)查取證行為，往往推諉拖延、抵觸回避。

綜上可見，檢察機關(guān)對公益訴訟線索進行調(diào)查核實所面臨的困難，在實踐中將是一個長期性的客觀存在。破解這一問題，需要增強檢察機關(guān)調(diào)查取證手段的法律剛性。

三、完善檢察機關(guān)調(diào)查取證剛性的構(gòu)想

（一）賦予檢察機關(guān)法律監(jiān)督調(diào)查過程中對特定違法行為的司法處置權(quán)

對于直接對抗、阻擾、破壞、干擾檢察機關(guān)司法活動和法律監(jiān)督活動等顯性違法行為，在程序嚴(yán)格、證據(jù)確實的情況下，應(yīng)賦予檢察機關(guān)予以訓(xùn)誡、罰款、拘留等強制性司法處置手段，以維護檢察機關(guān)法律監(jiān)督和司法辦案的嚴(yán)肅性、權(quán)威性。對于以暴力、威脅方法阻礙檢察人員依法執(zhí)行職務(wù)，或者進行打擊、報復(fù)，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法移送公安機關(guān)立案偵查，追究刑事責(zé)任。

（二）建立檢察機關(guān)調(diào)查取證的問詢制度

與公安機關(guān)在偵查活動、人民法院在審判和執(zhí)行活動中面臨著大量以肢體行為等顯性方式干擾、阻礙司法辦案的現(xiàn)象相比，檢察機關(guān)在公益訴訟調(diào)查取證活動中面臨的干擾、阻礙具有自身特點：主要表現(xiàn)為行政機關(guān)等檢察公益訴訟的相對人對檢察機關(guān)調(diào)查取證活動以工作中的各種借口拖延、逃避、敷衍等軟性、隱性方式抵觸、不配合。對于顯性違法行為予以司法措施處罰，對于大量隱性的抵觸調(diào)查取證行為，一律予以司法處罰容易導(dǎo)致檢察機關(guān)調(diào)查取證權(quán)的濫用和越界，顯屬不當(dāng)，應(yīng)在制度設(shè)計上借鑒監(jiān)督問詢制度的機理對上述隱性違法行為予以規(guī)制。所謂監(jiān)督問詢，是指履行監(jiān)督職責(zé)的機關(guān)就特定監(jiān)督事項對被監(jiān)督對象發(fā)出問詢（質(zhì)詢），被監(jiān)督對象在規(guī)定期限內(nèi)以規(guī)定方式答復(fù)問題、說明情況的制度。它是我國監(jiān)督制度體系中常用的一種監(jiān)督調(diào)查方式。比如：國家權(quán)力機關(guān)監(jiān)督制度中規(guī)定有質(zhì)詢制度：根據(jù)《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的規(guī)定，各級人大常委會組成人員通過聯(lián)名，可向常務(wù)委員會書面提出針對本級人民政府及其部門、人民法院、人民檢察院某一具體監(jiān)督事項的質(zhì)詢案，被質(zhì)詢機關(guān)必須在法定期限內(nèi)、以法定形式作出答復(fù)、說明，人大常委會根據(jù)答復(fù)情況進行評議是否達(dá)到監(jiān)督目的并做出相應(yīng)決議。在黨內(nèi)監(jiān)督制度中規(guī)定有函詢制度：根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》的規(guī)定，黨的地方各級委員會和紀(jì)律檢查委員會接到對干部一般性違紀(jì)問題的反映，應(yīng)當(dāng)及時找本人約談函詢，核實情況。所謂函詢，就是對監(jiān)督對象進行書面詢問，被監(jiān)督對象在規(guī)定時限內(nèi)對函詢的問題予以詳細(xì)說明，并由其所在黨組織主要負(fù)責(zé)人簽字后報上級紀(jì)委存檔備查，對不如實說明情況的要給予嚴(yán)肅處理。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，也有證監(jiān)會對上市公司重大事項發(fā)出公開問詢函等類似調(diào)查制度。借鑒監(jiān)督問詢制度的機理，可在檢察公益訴訟的調(diào)查取證階段建立法律監(jiān)督問詢制度，即遵循舉證責(zé)任倒置原則，規(guī)定檢察機關(guān)可以就調(diào)查取證中的特定問題向行政執(zhí)法機關(guān)發(fā)出檢察機關(guān)法律監(jiān)督問詢函，要求被問詢單位在法律規(guī)定的期限內(nèi)，以規(guī)定的方式書面答復(fù)和說明。進入訴訟程序后，檢察機關(guān)與被訴方均可將書面問詢情況和書面答復(fù)情況作為訴訟證據(jù)提交，分清各自的舉證責(zé)任。對于以下內(nèi)容，可以通過問詢予以解決：（1）關(guān)于行政機關(guān)的法定職責(zé)、法定權(quán)限、法律依據(jù)中的特定問題。（2）特定領(lǐng)域的專業(yè)性問題。（3）行政機關(guān)在特定時段針對特定事項是否依法履行了監(jiān)督管理職責(zé)的具體情況。（4）國家利益或者社會公共利益受到侵害的事實及狀態(tài)。（5）其他需要說明的事實。以法律監(jiān)督問詢函調(diào)查取證，將有效減輕檢察機關(guān)調(diào)查取證壓力，增強訴前程序的剛性和訴訟程序的權(quán)威性，形成共享、交流、互動的訴前信息共享機制。一是豐富了檢察機關(guān)調(diào)查手段。二是要求被監(jiān)督的行政機關(guān)就履職范圍的專業(yè)性問題進行答復(fù)和說明，有助于借助行政機關(guān)的專業(yè)優(yōu)勢，迅速查明專業(yè)性問題。三是有助于劃清法律責(zé)任，將問詢的答復(fù)情況作為起訴后法庭核實行政機關(guān)是否依法履職、是否積極配合檢察機關(guān)監(jiān)督調(diào)查的一項備查追責(zé)的證據(jù)材料，產(chǎn)生制度性的約束力。對于故意欺騙、誤導(dǎo)性回復(fù)以掩蓋事實等訴訟中的違法行為，應(yīng)當(dāng)追究其法律責(zé)任。

（三）細(xì)化檢察公益訴訟的舉證責(zé)任，明確檢察調(diào)查取證的邊界

遵循行政訴訟和民事訴訟關(guān)于舉證責(zé)任分配的一般原則、公益訴訟自身規(guī)律、檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能運行規(guī)律，細(xì)化舉證責(zé)任分配體系。一是推進刑事附帶民事公益訴訟、行政公益訴訟附帶民事公益訴訟等“二合一”、“三合一”辦案制度，充分運用刑事裁判認(rèn)定事實、刑事偵查證據(jù)、行政執(zhí)法調(diào)查證據(jù)。當(dāng)前，司法實踐中根據(jù)生態(tài)環(huán)境與資源保護公益訴訟案件的特點，推進“二合一”、“三合一” 歸口審理和統(tǒng)一集中管轄已經(jīng)成為司法改革趨勢。最高人民法院、最高人民檢察院先后出臺文件進行部署推進。最高人民法院2014年6月出臺的《關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》中明確提出：本著確有需要、因地制宜、分步推進的原則，建立環(huán)境資源專門審判機構(gòu);其在2017年12月制定《關(guān)于全面加強長江流域生態(tài)文明建設(shè)與綠色發(fā)展司法保障的意見》再次提出：推進流域內(nèi)環(huán)境資源刑事、民事、行政案件的“三合一”或者“二合一”歸口審理模式。最高人民檢察院2019年4月出臺《關(guān)于長江經(jīng)濟帶檢察機關(guān)辦理長江流域生態(tài)環(huán)境資源案件加強協(xié)作配合的意見》，鼓勵有條件的省級檢察院探索建立長江經(jīng)濟帶部分生態(tài)環(huán)境資源案件集中辦理機制。司法改革實踐已經(jīng)取得顯著成果。據(jù)最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2016-2017）》統(tǒng)計數(shù)據(jù)：截至2017年4月，人民法院共設(shè)立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭956個。全國有18個高級人民法院、149個中級人民法院和128個基層人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判庭。有11家高級人民法院實行環(huán)境資源類刑事、民事、行政案件由一個審判團隊審理的“三合一”歸口審理模式。二是合理界定公訴方與被訴方的舉證責(zé)任分配，防止檢察公益訴訟發(fā)展為與刑事公訴同質(zhì)化的檢察機關(guān)全面舉證模式。行政公益訴訟應(yīng)遵循行政訴訟舉證責(zé)任倒置的基本原則分配責(zé)任。民事公益訴訟也應(yīng)遵循民事侵權(quán)責(zé)任分配中對特定領(lǐng)域規(guī)定的舉證責(zé)任倒置、過錯推定責(zé)任、嚴(yán)格責(zé)任等舉證規(guī)則，讓公益訴訟被告基于其實施的侵權(quán)行為承擔(dān)相應(yīng)的舉證責(zé)任。如《侵權(quán)責(zé)任法》第六十六條規(guī)定：因污染環(huán)境發(fā)生糾紛，污染者應(yīng)當(dāng)就法律規(guī)定的不承擔(dān)責(zé)任或者減輕責(zé)任的情形及其行為與損害之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任。從目前的規(guī)定來看，檢察公益訴訟制度規(guī)定的舉證責(zé)任分配還不夠合理，檢察機關(guān)肩負(fù)的舉證責(zé)任過重，需要進行適當(dāng)調(diào)整。比如，兩高《解釋》第二十二條第（三）項規(guī)定：人民檢察院提起行政公益訴訟應(yīng)當(dāng)提交下列材料包括：檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序，行政機關(guān)仍不依法履行職責(zé)或者糾正違法行為的證明材料。司法實踐中執(zhí)行上述規(guī)定執(zhí)行會面臨舉證困境。該項舉證責(zé)任應(yīng)當(dāng)分解成兩部分：一部分是檢方證明“檢察機關(guān)已經(jīng)履行訴前程序”，另一部分是由行政機關(guān)證明“已經(jīng)按照檢察建議要求依法履行職責(zé)或者糾正違法行為”，舉證不能則推定為沒有履行。從認(rèn)識邏輯來看，沒有發(fā)生的行為自然不會留下行為痕跡。如果要求檢察機關(guān)證明行政機關(guān)沒有實施某種行為，檢察機關(guān)唯有在相應(yīng)的時間段全程監(jiān)控予以證明，否則別無他法。因此，改由被告方自證其作出了特定行為，否則即推定沒有履行特定行為，是比較合理的。

（四）建立與舉證能力相匹配的訴訟請求機制

在舉證責(zé)任分配已經(jīng)明確的前提下，檢察機關(guān)調(diào)查取證到什么程度，就提出與證明能力相適應(yīng)的訴訟請求，防止為了追求個案處理達(dá)到盡善盡美的程度，而導(dǎo)致案件因調(diào)查取證困難而造成訴訟拖延甚至不作為。具體而言，行政公益訴訟的核心訴求是督促行政機關(guān)依法正確履行職責(zé)以維護國家利益和社會公共利益，具體訴求包括：確認(rèn)行政行為違法或者無效、撤銷違法行政行為、變更行政行為、責(zé)令行依法履職幾個不同的層次。有的案件只需要判決確認(rèn)違法并予以撤銷即達(dá)到目標(biāo)，有的案件需要責(zé)令依法履職。評判是否依法履職，以履行了相應(yīng)的行政執(zhí)法行為為標(biāo)準(zhǔn)，還是以行政執(zhí)法行為所指向的受到侵害的國家利益和社會公共利益得到全部修復(fù)為標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體案件綜合判斷。民事公益訴訟的訴訟請求主要包括停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復(fù)原狀、賠償損失、賠禮道歉等六類?；謴?fù)原狀、賠償損失是民事訴訟中終極意義上的權(quán)利恢復(fù)訴求，在民事公益訴訟中主要是指要求被告履行恢復(fù)環(huán)境措施、支付修復(fù)生態(tài)環(huán)境費用或生補償費。在證據(jù)無法證明具體損害情況下，僅提出停止侵害、排除妨礙、消除危險等訴訟請求，比將案件長期擱置更有利于依法保護生態(tài)環(huán)境。因此，在窮盡調(diào)查取證手段后，舉證能力能夠支撐哪些訴訟請求，就提出相應(yīng)的訴訟請求。以企業(yè)埋設(shè)地下暗管向長江偷排污水的案件為例：檢察機關(guān)僅拍攝到偷排污水的影像資料，僅能證明有偷排污水的行為發(fā)生，無法證明哪一家企業(yè)實施了違法行為，也無法查明排污水量和污水成份。這種情況下，從行政公益訴訟的角度，應(yīng)該向行政機關(guān)發(fā)出檢察建議書，要求其依監(jiān)管職權(quán)查清相關(guān)企業(yè)，以及偷埋暗管的違法情況，落實鋪設(shè)暗管的行政處罰責(zé)任。從民事公益訴訟角度看，可以對企業(yè)提出停止侵害、排除妨礙等的訴訟請求，具體落實措施就是清查暗管等。上述處理，雖然因為缺乏實際損害大小的鑒定證據(jù)而沒有提出（或者保留）環(huán)境損害賠償訴求，但能夠及時預(yù)防違法行為再次發(fā)生，相比因調(diào)查取證不能而長期擱置案件，效果要好。

注 釋：

[1] 董凡超：《訴前程序行政機關(guān)整改率達(dá)97%——最高檢公布中國生態(tài)環(huán)境檢察工作情況》，《法制日報》，2019年2月15日。

[2] 參見《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》、《檢察機關(guān)民事公益訴訟案件辦案指南（試行）》、《檢察機關(guān)行政公益訴訟案件辦案指南（試行）》。

[3] http：//www.sohu.com/a/156931172_170817，2019年6月25日訪問。

[4] 司法實踐中，存在一些不良企業(yè)利用深夜、暴雨或長江水位上漲的時間段，偷排有毒有害工業(yè)污水，因污水很快被江水稀釋，取證存在相當(dāng)困難。

責(zé)任編輯：劉冰清

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