從《外國(guó)投資法》草案看我國(guó)外資法的發(fā)展

王梓

[內(nèi)容提要]《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》表明我國(guó)外資法發(fā)展將迎來(lái)歷史性突破。就已經(jīng)公布的內(nèi)容來(lái)看，征求意見(jiàn)稿主要對(duì)外國(guó)投資、外國(guó)投資者的概念、外資企業(yè)組織形式以及VIE管理結(jié)構(gòu)等內(nèi)容作出詳盡規(guī)定。本文擬結(jié)合幾個(gè)國(guó)家的外資法以及我國(guó)不同時(shí)期的外資法，對(duì)當(dāng)前征求意見(jiàn)稿進(jìn)行解讀，并對(duì)未來(lái)外資法發(fā)展可能遇到的問(wèn)題提出相應(yīng)對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]《外國(guó)投資法》 外國(guó)投資者

隨著我國(guó)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的進(jìn)一步提高，中國(guó)近幾年的外資規(guī)模不斷擴(kuò)大，投資保護(hù)、投資促進(jìn)力度都得到顯著增強(qiáng)。完善外資法律制度，統(tǒng)一外資管制各項(xiàng)規(guī)定，促進(jìn)內(nèi)外資企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，成為我國(guó)外資法發(fā)展的重要任務(wù)。因此，商務(wù)部啟動(dòng)了對(duì)外資三法的修改工作，并于2015年公布《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》。這一舉措標(biāo)志我國(guó)將統(tǒng)一外資法律制度，外資法律發(fā)展將迎來(lái)歷史性突破。

一、我國(guó)當(dāng)前外商投資法律制度存在的問(wèn)題

（一）外資準(zhǔn)入審批主體混亂

我國(guó)當(dāng)前由國(guó)務(wù)院經(jīng)貿(mào)主管部門和國(guó)務(wù)院授權(quán)機(jī)關(guān)共同組成外資準(zhǔn)入審批機(jī)關(guān)，審批機(jī)關(guān)層級(jí)繁雜且數(shù)量繁多，機(jī)關(guān)之間權(quán)限劃分模糊，往往出現(xiàn)職責(zé)交叉重疊現(xiàn)象，地方審批機(jī)關(guān)數(shù)量更多。上級(jí)政府往往根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)將職責(zé)劃分給下級(jí)政府，因此從省級(jí)到縣級(jí)政府都有權(quán)進(jìn)行外資審批，這樣極易導(dǎo)致外商投資重復(fù)引進(jìn)。

（二）存在“超國(guó)民”和“次國(guó)民”待遇問(wèn)題

在我國(guó)成立初期，為了更多地吸引外資，我國(guó)對(duì)外資規(guī)定了較多的優(yōu)惠政策，從而產(chǎn)生“超國(guó)民”待遇問(wèn)題。如在稅收方面，外資企業(yè)的企業(yè)所得稅稅率僅為15%-24%，稅率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家和部分發(fā)展中國(guó)家，并且減免稅范圍廣、期限長(zhǎng)。在金融管制方面，外資企業(yè)可白行在國(guó)外籌集資金和開立外匯賬戶。同時(shí)，我國(guó)外資法律制度還存在“次國(guó)民”待遇問(wèn)題。如對(duì)于外商投資領(lǐng)域的限制過(guò)于嚴(yán)格;審批手續(xù)復(fù)雜且批準(zhǔn)率低;要求必須購(gòu)買國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)品作為生產(chǎn)投入等。

二、對(duì)《外國(guó)投資法（草案征求意見(jiàn)稿）》的分析

（一）對(duì)外國(guó)投資者和外國(guó)投資的界定

一是草案創(chuàng)新了對(duì)外國(guó)投資者的界定。草案不再單純適用注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)，而是注冊(cè)地標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)同時(shí)適用。二是草案擴(kuò)大了投資者的范圍，將外國(guó)政府、所屬部門及國(guó)際組織增加至外國(guó)投資者范圍，將中國(guó)政府、所屬部門及機(jī)構(gòu)增加至中國(guó)投資者范圍。三是草案創(chuàng)新了對(duì)外國(guó)投資的界定。草案將“通過(guò)合同、信托等方式控制境內(nèi)企業(yè)”也規(guī)定為外國(guó)投資，并將外國(guó)投資者通過(guò)境內(nèi)交易取得境內(nèi)企業(yè)實(shí)際控制權(quán)視為該投資者在中國(guó)境內(nèi)投資，相當(dāng)于增加了外國(guó)投資的范圍。

（二）VIE結(jié)構(gòu)的運(yùn)用

草案生效后，將對(duì)企業(yè)融資方式產(chǎn)生以下影響：一是對(duì)于禁止外商投資的領(lǐng)域，由于沒(méi)有準(zhǔn)入方式，且處罰較為嚴(yán)格，此領(lǐng)域?qū)⒉辉俪霈F(xiàn)VIE結(jié)構(gòu)。二是對(duì)于限制外商投資的領(lǐng)域，由于可申請(qǐng)準(zhǔn)入許可，因此可在確認(rèn)屬于中國(guó)投資者實(shí)際控制后按中國(guó)投資者對(duì)待，將沒(méi)有必要再運(yùn)用VIE結(jié)構(gòu)進(jìn)行融資。三是對(duì)于不屬于以上兩種領(lǐng)域的投資領(lǐng)域，不需要申請(qǐng)準(zhǔn)入許可。如果由中國(guó)投資者實(shí)際控制，也沒(méi)有必要運(yùn)用VIE結(jié)構(gòu)。

（三）草案的不足之處

1.安全審查制度仍需完善。雖然草案規(guī)定聯(lián)席會(huì)議為安全審查機(jī)構(gòu)，但是由哪些部門組成聯(lián)席會(huì)議卻沒(méi)有明確。另外，草案僅規(guī)定了召集單位，對(duì)其中進(jìn)行安全審查的其他相關(guān)部門也沒(méi)有明確。再者，由哪一部門主導(dǎo)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)席會(huì)議采用何種審查機(jī)制，草案都未進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。這種模糊性的規(guī)定將會(huì)給國(guó)家安全審查帶來(lái)爭(zhēng)議性和部門間的沖突。

2.“負(fù)面清單”限制標(biāo)準(zhǔn)有待改進(jìn)。草案引入準(zhǔn)入前國(guó)民待遇原則和負(fù)面清單制度。在新制度下，外國(guó)投資將不再需要商務(wù)部的批準(zhǔn)，除非其屬于負(fù)面清單。草案將負(fù)面清單分為限制類目錄和禁止類目錄，而限制類目錄又分為金額類限制和領(lǐng)域類限制，其中金額類限制靈活性較低，且可操作性不強(qiáng)。由于限制標(biāo)準(zhǔn)涉及各行各業(yè)，且隨著市場(chǎng)的發(fā)展金額類限制標(biāo)準(zhǔn)一定會(huì)發(fā)生變化。國(guó)務(wù)院制定一份科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)難度極大，難免有一定的滯后性。

3.實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)仍需完善。草案將實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)劃分為三類標(biāo)準(zhǔn)后會(huì)出現(xiàn)一個(gè)企業(yè)由中國(guó)投資者和外國(guó)投資者同時(shí)控制的情形發(fā)生。如中國(guó)投資者擁有企業(yè)50%以上股份，同時(shí)外國(guó)投資者能夠直接或間接任命該企業(yè)董事會(huì)或類似決策機(jī)構(gòu)半數(shù)以上成員，此種情形下應(yīng)認(rèn)定誰(shuí)是實(shí)際控制人？再者，如果中方有A、B兩家投資者，A占有30%股份，B占有30%股份，外方占有40%股份，如果將AB合為一體看，中方擁有實(shí)際控制權(quán)，但AB為不同投資者，若分開來(lái)看，此時(shí)外方擁有實(shí)際控制權(quán)。

三、對(duì)他國(guó)外商投資法律制度的分析

（一）他國(guó)外商投資法律制度

1.緬甸外商投資法律制度。緬甸于2016年合并舊法，公布了《緬甸投資法》。新法簡(jiǎn)化了外商投資審批程序，同時(shí)規(guī)定緬甸的內(nèi)資企業(yè)與外資企業(yè)享受同等的待遇等。新法主要內(nèi)容包括：一是增加外資投資領(lǐng)域。緬甸將禁止外國(guó)投資的領(lǐng)域由21項(xiàng)縮減至11項(xiàng)，充分調(diào)動(dòng)了外商投資的積極性。二是降低外資準(zhǔn)入門檻。與舊法相比新法相對(duì)寬松很多，首先投資者可自由選擇投資方式，出資比例也可協(xié)商確定，外資企業(yè)只需注冊(cè)經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)即可辦理注冊(cè)手續(xù)。

2.歐美發(fā)達(dá)國(guó)家外商投資法律制度。目前，部分歐美發(fā)達(dá)國(guó)家沒(méi)有專門的外國(guó)投資法，而是運(yùn)用國(guó)內(nèi)法對(duì)內(nèi)資和外資企業(yè)同時(shí)調(diào)整。這些國(guó)家僅靠一般性法律就可解決外資企業(yè)的一切問(wèn)題。如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)等，雖然這些國(guó)家外國(guó)投資活動(dòng)頻繁，但到目前為止仍沒(méi)有統(tǒng)一的外國(guó)投資法，這并不影響其外資發(fā)展。因?yàn)槠渌麌?guó)家在這些國(guó)家投資適用的是與內(nèi)資企業(yè)相同的法律，意味著外資企業(yè)將和內(nèi)資企業(yè)享有同等待遇，不會(huì)遭到差別對(duì)待，即在經(jīng)營(yíng)管理和投資領(lǐng)域等方面不會(huì)受到嚴(yán)格限制。

（二）值得我國(guó)借鑒的內(nèi)容

1.國(guó)家安全審查主體。美國(guó)則規(guī)定由外資委員會(huì)具體負(fù)責(zé)國(guó)家安全審查工作，總統(tǒng)還可根據(jù)案件具體情況指定其他部門參與審查工作。以上制度明確了安全審查的主體范圍，可充分發(fā)揮主導(dǎo)部門的牽頭作用，防止部門間推諉責(zé)任。

2.負(fù)面清單表述方式。特別管理措施目錄表述模糊，不僅降低了負(fù)面清單的透明度，還打擊了外國(guó)投資者的積極性，而且不利于管理部門進(jìn)行實(shí)際操作，降低了可執(zhí)行性。根據(jù)西方發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，負(fù)面清單內(nèi)的每一項(xiàng)措施通常包括國(guó)際或國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)分類編碼、部門或事項(xiàng)、法律依據(jù)、政府級(jí)別、保留類型、逐步自由化的承諾以及措施的簡(jiǎn)要描述等。我國(guó)應(yīng)完善負(fù)面清單表述方式，提高外國(guó)投資者在我國(guó)的投資熱情。

3.實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前對(duì)實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單，且對(duì)“控制”一詞缺乏明確定義，管理部門在推定實(shí)際控制權(quán)時(shí)容易產(chǎn)生誤解。相比之下，美國(guó)在國(guó)家安全審查范圍中對(duì)“控制”進(jìn)行了定義，并明確規(guī)定是否構(gòu)成控制的要件及五種不構(gòu)成控制的情形?？梢?jiàn)，各國(guó)對(duì)實(shí)際控制標(biāo)準(zhǔn)都擁有明確的定義。這樣不僅可以使外國(guó)投資者更加了解我國(guó)法律規(guī)定，還可使相關(guān)部門在推定控制權(quán)時(shí)避免因立法模糊而產(chǎn)生分歧，以提高外資運(yùn)行效率和立法的科學(xué)性。

四、對(duì)外資法發(fā)展的前瞻性思考

（一）我國(guó)外資法發(fā)展可能遇到的問(wèn)題

1.新《外國(guó)投資法》不完善引發(fā)的問(wèn)題。由于我國(guó)一直以來(lái)都是依靠不同的法律法規(guī)調(diào)整外資關(guān)系，沒(méi)有制定一部統(tǒng)一的《外國(guó)投資法》，而依目前的外資法草案來(lái)看，還存在很多需要修改和補(bǔ)充的地方，如前所述，在很多方面都存在很大問(wèn)題。在草案通過(guò)以后，有些內(nèi)容只有經(jīng)過(guò)實(shí)踐才能看出是否符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求。正因如此，新《外國(guó)投資法》勢(shì)必會(huì)在施行后產(chǎn)生一系列問(wèn)題，需要有關(guān)部門及時(shí)、準(zhǔn)確、充分地進(jìn)行修改和補(bǔ)充。

2.負(fù)面清單管理模式不成熟引發(fā)的問(wèn)題。負(fù)面清單指在外資準(zhǔn)入階段不適用國(guó)民待遇的特別管理措施。我國(guó)正處于負(fù)面清單管理模式的初步實(shí)踐當(dāng)中，相關(guān)制度并不完善。如特別管理措施表述不清晰、太過(guò)復(fù)雜的股權(quán)比例限制、無(wú)統(tǒng)一的制定主體和程序等都與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的負(fù)面清單制度存在很大的差距。外資法草案將負(fù)面清單管理模式納入外資準(zhǔn)入階段，而不成熟的負(fù)面清單管理模式勢(shì)必會(huì)阻礙外資法草案的有效施行和我國(guó)外資的健康發(fā)展。

（二）對(duì)我國(guó)外資法發(fā)展問(wèn)題的對(duì)策

1.取消不合理的待遇措施。不合理的待遇問(wèn)題無(wú)論對(duì)于內(nèi)資還是外資企業(yè)都存在嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，我國(guó)應(yīng)重新定位對(duì)外資企業(yè)的管理原則和標(biāo)準(zhǔn)，不可過(guò)分追求外資數(shù)量而忽略外資質(zhì)量，在給予外資企業(yè)一定便利的同時(shí)協(xié)調(diào)好與內(nèi)資企業(yè)的差別待遇，營(yíng)造內(nèi)外資企業(yè)公平、有序的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

2.完善負(fù)面清單管理模式。我國(guó)第一份負(fù)面清單是由上海市政府于2013年公布，此后兩年內(nèi)連續(xù)修訂兩次，于2015年公布第三份。如此高頻率的修改次數(shù)從側(cè)面說(shuō)明我國(guó)負(fù)面清單管理模式的不成熟。制定主體方面，可由國(guó)務(wù)院以行政法規(guī)形式統(tǒng)一制定負(fù)面清單，同時(shí)賦予地方有限的調(diào)整權(quán)。形成制定權(quán)屬于國(guó)務(wù)院，調(diào)整權(quán)屬于地方的制定規(guī)則，既有利于負(fù)面清單內(nèi)容的統(tǒng)一，提升透明度，又可結(jié)合地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行個(gè)別調(diào)整，使負(fù)面清單符合地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r。在表述方面，應(yīng)對(duì)不符措施進(jìn)行明確的表述。不僅要列出產(chǎn)業(yè)列表，還要給出比較完整的定義和限制條件，減少“等”一類的模糊規(guī)定，如此既可避免因表述不明造成的歧義，也可減少相關(guān)部門的尋租空間。