淺談治理與善治

薛菲

摘 要：治理和善治的概念性研究、辨析，對(duì)于探尋構(gòu)建政府、社會(huì)與公民共同參與的協(xié)同管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理工作高質(zhì)量具有重要的意義。對(duì)于縣級(jí)黨委政府來(lái)講，以善治為目標(biāo)，如何創(chuàng)新基層治理模式、提高基層治理質(zhì)量是必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)。

關(guān)鍵詞：治理;善治;概念

隨著社會(huì)生產(chǎn)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展，政府治理模式由農(nóng)業(yè)社會(huì)的“統(tǒng)治”、工業(yè)社會(huì)的“管理”逐步演進(jìn)為信息社會(huì)的“治理”。近年來(lái)，協(xié)同推進(jìn)政府治理、社會(huì)治理與市場(chǎng)治理引起了國(guó)內(nèi)政界、學(xué)界的普遍關(guān)心，推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化迫在眉睫。從概念的角度，淺談治理與善治，對(duì)于探尋構(gòu)建政府、社會(huì)與公民社會(huì)共同參與的協(xié)同管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府治理工作高質(zhì)量具有重要的意義。從漢語(yǔ)字面來(lái)分析，“治理”傾向于對(duì)管理動(dòng)作本身的描述，“善治”則傾向于對(duì)管理動(dòng)作的評(píng)價(jià)，即“善于治理”。但是，通過(guò)對(duì)相關(guān)理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，對(duì)治理與善治有了更深入、全面的理解。

1 西方視角下治理與善治的內(nèi)涵

1.1 治理的內(nèi)涵

治理理論興起于西方國(guó)家，一方面，是為應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈與政府失敗的現(xiàn)實(shí)性。另一方面，是公民在涉及自身利益的公共服務(wù)方面渴望增強(qiáng)話語(yǔ)權(quán)的結(jié)果。治理理論的代表人物羅茨歸納出了作為最小國(guó)家的治理、作為公司的治理、作為新公共管理的治理等六種形態(tài)的治理模式[1]。相對(duì)于“統(tǒng)治”，“治理”意味著政府與社會(huì)關(guān)系的調(diào)整，政府的中心地位在一定程度上被政府、社會(huì)和市場(chǎng)新的組合所改變。

治理理念的提出以及成功地替代傳統(tǒng)的管理模式，但是治理強(qiáng)調(diào)的是政府、市場(chǎng)、社會(huì)三者對(duì)于社會(huì)公共事務(wù)的合作治理，強(qiáng)調(diào)的是三者對(duì)公共事務(wù)的共同參與。因此，治理既不能單純地利用政治強(qiáng)制力實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資源的有效分配，又不能充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共資源配置中的決定性作用，否則其結(jié)果會(huì)使得治理陷入集體行動(dòng)的困境，造成治理失靈，從而無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)公共利益的最大合理化。

1.2 善治的內(nèi)涵

善治作為治理的優(yōu)化模式，其出現(xiàn)是治理存在缺陷的必然產(chǎn)物。對(duì)于善治的概念，在西方有許多不同的說(shuō)法。通過(guò)梳理和總結(jié)搜集到的文獻(xiàn)資料，認(rèn)為善治理論主張涉及公共事務(wù)的利益相關(guān)者共同參與治理，最終實(shí)現(xiàn)公共利益的最大合理化。具體來(lái)講，善治通過(guò)政府、社會(huì)團(tuán)體與公民個(gè)人的共同參與，使得社會(huì)團(tuán)體和公民個(gè)人在公共事務(wù)處理中發(fā)揮越來(lái)越重要的作用，也使得政府重新認(rèn)識(shí)公共利益與個(gè)體利益的關(guān)系，注重二者間利益的協(xié)調(diào)與實(shí)現(xiàn)，提高治理的質(zhì)量和效益。

國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是對(duì)傳統(tǒng)公共權(quán)力格局的重構(gòu)，通過(guò)賦予市場(chǎng)、社會(huì)、個(gè)人發(fā)揮治理能力的空間，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理范式的轉(zhuǎn)化，進(jìn)一步提升當(dāng)代政府應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的綜合處理能力[2]。對(duì)公共性問(wèn)題的關(guān)注以及對(duì)于公共利益最大合理化的追求，是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化內(nèi)在要求，也是善治的最終目標(biāo)。

1.3 兩者間的關(guān)系

善治與治理都強(qiáng)調(diào)政治國(guó)家與公民社會(huì)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作處理，都依賴于公民社會(huì)的日益壯大，重視公民的參與，都是國(guó)家權(quán)力向社會(huì)回歸的過(guò)程。但是，善治蘊(yùn)含更高的價(jià)值訴求，追求公共利益的最大合理化，它是治理的最佳狀態(tài)，是對(duì)治理的優(yōu)化。

2 中國(guó)視角下治理與善治的內(nèi)涵

我國(guó)學(xué)者在討論治理時(shí)，強(qiáng)調(diào)其規(guī)范價(jià)值，治理概念在我國(guó)帶有相當(dāng)濃厚的政治、社會(huì)和行政“范式”轉(zhuǎn)換的目的論意涵，這明顯與善治目標(biāo)有關(guān)。在這里，著重從政府層面出發(fā)，總結(jié)治理與善治在我國(guó)語(yǔ)境下的內(nèi)涵。

2.1 “治理”在中國(guó)

黨的十八屆三中全會(huì)在全面深化改革的目標(biāo)設(shè)計(jì)上，首次提出“治理”這一概念。治理作為一種新的公共管理活動(dòng)方式，是伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的發(fā)展而興起的。具體而言，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起著決定性作用，一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要按市場(chǎng)規(guī)律來(lái)辦，政府的職能都是有限的。與此相聯(lián)系，各種社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府與企業(yè)之外的第三方，承擔(dān)著越來(lái)越多和越來(lái)越重的公共管理職能，如各種行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)中間組織、志愿者團(tuán)體等。而民主政治的發(fā)展，又進(jìn)一步拓寬了社會(huì)組織的活動(dòng)空間，公民政治參與隨之?dāng)U大。

與管理不同，治理的主體是多元的，既有黨和政府，又有社會(huì)組織，還有公民個(gè)人。治理的活動(dòng)方式是互動(dòng)的，它主要通過(guò)合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立共同的目標(biāo)等方式來(lái)實(shí)施對(duì)公共事務(wù)的有效管理。治理的目的是為了彌補(bǔ)政府在公共產(chǎn)品供給上的不足，更好地整合社會(huì)資源，維護(hù)公共秩序，滿足公眾需要，最大限度地增進(jìn)公共利益。

2.2 “善治”在中國(guó)

黨的十八屆四中全會(huì)首次提出“善治”概念并強(qiáng)調(diào)，法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。善治這一概念有三個(gè)來(lái)源，其一是上文已經(jīng)闡述過(guò)的來(lái)源于西方的治理理論，善治是西方治理理論發(fā)展的產(chǎn)物。其二是來(lái)源于中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)“善政”，其強(qiáng)調(diào)法度嚴(yán)明、官員清廉、公道正派、愛(ài)護(hù)子民等，現(xiàn)代社會(huì)追求的是“善治”，強(qiáng)調(diào)的是多元主體的良好合作狀態(tài)及其達(dá)到的最佳治理效果[3]。其三是來(lái)源于我國(guó)著名學(xué)者俞可平教授把西方的善治與治理理論中國(guó)化的成果。俞教授認(rèn)為，善治是追求公共利益最大化的過(guò)程，是政府與公民社會(huì)的新型關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府與公民社會(huì)的良性互動(dòng)，達(dá)到合作共治的局面[4]。如何稱之為“善治”，他概括了合法性、法治、透明性、責(zé)任性、回應(yīng)性、有效性等十條標(biāo)準(zhǔn)，并指出其中最根本的標(biāo)準(zhǔn)是公平正義。

2.3 兩者間的關(guān)系

在公共管理活動(dòng)中，由統(tǒng)治到管理再到治理，這是人類政治生活的進(jìn)步，體現(xiàn)的是政治生活民主化的程度和水平。用治理取代管理，有利于實(shí)現(xiàn)政府政策輸出與公民利益表達(dá)的有效對(duì)接，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的良性互動(dòng)，從而推動(dòng)決策的民主化和科學(xué)化，提高管理效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定。倡導(dǎo)治理，首先要大力發(fā)展民主，積極培育社會(huì)組織，充分發(fā)揮社會(huì)組織和公民在公共管理活動(dòng)中的積極作用。同時(shí)，要推進(jìn)法治，依靠法治規(guī)范社會(huì)組織和公民個(gè)人在公共管理活動(dòng)中的行為，使社會(huì)力量實(shí)現(xiàn)有序政治參與。

3 啟示

在以習(xí)近平同志為核心的黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，地方政府基層社會(huì)治理取得了一定進(jìn)展，但是仍存在治理理念轉(zhuǎn)變不徹底、政府職能轉(zhuǎn)變不到位、治理方式單一等問(wèn)題。對(duì)于縣級(jí)黨委政府來(lái)講，如何創(chuàng)新基層治理模式、提高基層治理質(zhì)量是必須完成的一項(xiàng)政治任務(wù)。正如習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，黨的基層組織是確保黨的路線方針政策和決策部署貫徹落實(shí)的基礎(chǔ)。在實(shí)踐中，要探索構(gòu)建符合本地實(shí)際的基層治理善治模式，農(nóng)村層面，堅(jiān)持以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為引領(lǐng)，有效整合基層治理資源，圍繞“基層黨建、集體經(jīng)濟(jì)、特色產(chǎn)業(yè)、美麗鄉(xiāng)村”四個(gè)方面，構(gòu)建基層治理善治模式;社區(qū)層面，堅(jiān)持以黨建為統(tǒng)領(lǐng)，發(fā)揮街道黨工委、社區(qū)黨支部作用，打造互聯(lián)互動(dòng)橫向到邊、服務(wù)群眾縱向到底的社區(qū)黨建工作新格局。總之，要以善治為目標(biāo)，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)：

[1] R ohdes.The New Governance：Governing without Gvervment[J].Political studies，1996.

[2] 俞可平：治理與善治[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社.

[3] 何隆德：也談治理與善治[N]，湖南日?qǐng)?bào)，2015-10-20（012）.

[4] 俞可平：公民社會(huì)的興起與政府善治[J]，中國(guó)改革，2001，（6），38.