推行政府法律顧問制度研究

覃健

第一章 政府法律顧問制度的落實情況及問題

一、法律顧問制度落實的現(xiàn)狀

根據(jù)實地調(diào)研，從省政府辦公廳獲悉，目前全省9個市（州）政府和貴安新區(qū)管委會、88個縣（市、區(qū)）政府、41個省直廳局設(shè)立了政府法律顧問室，基本實現(xiàn)縣級以上政府法律顧問制度全覆蓋，并逐步向各級政府部門延伸。

黨的十八屆四中全會和省委十一屆五次全會明確提出積極推進(jìn)政府法律顧問制度，即建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，在推進(jìn)依法行政、制定重大決策、處置重大資產(chǎn)過程中，保證法律顧問發(fā)揮事前咨詢論證、事中審查把關(guān)和事后監(jiān)督救濟(jì)的作用。

實際上，我省此項工作已走在全國前列。省委、省政府歷來高度重視政府法律顧問工作，將其作為推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，積極推動建立健全政府法律顧問制度。早在2004年4月，我省就在全國率先采取合署辦公的形式，在省政府法制辦加掛“省政府法律顧問室”牌子，設(shè)立法律事務(wù)處專門負(fù)責(zé)處理省政府法律顧問事務(wù)。2013年省政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府法律顧問工作的意見》，明確要求縣級以上地方各級政府及其各部門設(shè)立法律顧問室。

此外，省政府法律顧問室還根據(jù)工作需要和專業(yè)背景，建立了貴州省政府法律顧問室法律專家人才庫，充實完善政府法律顧問人才隊伍。各級政府法律顧問室也采取以法制機(jī)構(gòu)人員為主，聘請法學(xué)專家、律師為輔的方式，積極充實政府法律顧問工作隊伍。

二、推行政府法律顧問制度存在的問題

（一）政府法律顧問制度遴選與管理機(jī)制不健全

1、政府法律顧問主體遴選與管理機(jī)制不夠明確

政府法律顧問制度在國家層面的總體規(guī)劃和頂層設(shè)計上不夠明確，作為法治中國建設(shè)國家戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，理應(yīng)在國家層面上進(jìn)行總體規(guī)劃、頂層設(shè)計、高位推動。但《中華人民共和國律師法》《律師法律顧問工作規(guī)則》以及其他相關(guān)規(guī)定并沒有對政府法律顧問成員的遴選和管理等內(nèi)容做出規(guī)定而只是關(guān)注顧問的工作內(nèi)容和權(quán)責(zé)。目前，對該制度的構(gòu)建主要停留在地方和基層探索的狀態(tài)，雖然一些地區(qū)通過行政立法、決策使政府法律顧問工作趨于規(guī)范化，但是對于政府法律顧問的遴選和管理機(jī)制的探求卻一直處于盲區(qū)，缺乏統(tǒng)一、明確的規(guī)范對其進(jìn)行指引。因而，這種國家法律體系高層規(guī)則的缺位，導(dǎo)致該制度在實施上的隨意性與任意性更加突出，客觀上限制了政府法律顧問制度效力最大化的發(fā)揮。

2、政府法律顧問主體管理制度不完善

政府法律顧問主體管理制度上的不完善主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（1）政府法律顧問制度缺乏獎賞機(jī)制

一方面，經(jīng)費(fèi)來源于地方政府，財政收支需統(tǒng)籌各方，政府也只能象征性地支付顧問費(fèi);另一方面，政府法律顧問對顧問工作所付出的心血并不低于平時辦案及處理個人業(yè)務(wù)時所付出的心血，所得與付出不成正比，使得政府法律顧問工作態(tài)度不夠積極。

（2）政府法律顧問工作沒有建立考核機(jī)制

目前，政府法律顧問工作沒有年度和聘期考核機(jī)制，考核評價和信息反饋機(jī)制不健全，對于政府法律顧問的工作表現(xiàn)，沒有一套完整的考核評價體系，而對于法律顧問出具的法律意見是否被采納、未采納的原因或是采納后的效果等問題不能及時地反饋給法律顧問，不利于法律顧問改進(jìn)工作，提升“顧問”水平。這導(dǎo)致政府無法科學(xué)有效評估政府法律顧問的工作，主要是因為：第一，政府法律顧問工作很多時候確實沒有量化標(biāo)準(zhǔn)，直接導(dǎo)致政府無從下手，不知從什么方面考核政府法律顧問工作，而全部依賴定性考核，也會太過主觀;第二，無償模式或小額收費(fèi)模式下，也很難為情對政府法律顧問追加考核約束;第三，政府法律顧問一般為資深律師及法學(xué)教授，即使考評也是一般依賴主觀印象。

（3）薪酬、激勵和懲戒機(jī)制不合理，實踐中，政府法律顧問的薪酬普遍較低，有些地方經(jīng)費(fèi)還沒有保障，同時沒有建立“獎優(yōu)罰劣”的激勵和懲戒機(jī)制，無法有效調(diào)動政府法律顧問的工作積極性。

（4）政府法律顧問的工作機(jī)制缺乏明確的、剛性的規(guī)定，法律顧問的工作職責(zé)不清、程序不明，各地對于政府法律顧問的具體職責(zé)大多沒有明確的規(guī)定，隨意性較強(qiáng)，更多地把法律顧問的職責(zé)局限于“事后補(bǔ)救”的范圍，而對于法律顧問如何參與政府行為、如何出具法律意見等程序性問題，更是鮮有規(guī)定。

（二）政府法律顧問服務(wù)范圍單一，參與力度不夠

長期以來，各地政府法律顧問的服務(wù)范圍都比較單一，一般都是在政府外圍工作中發(fā)揮一些作用，如陪同領(lǐng)導(dǎo)接訪、參與化解涉法涉訴信訪、參與處理重大突發(fā)性事件或群體性事件等，很少能夠參與政府的中心工作、重點工作和日常工作。不少地方的政府欠缺規(guī)避法律風(fēng)險的意識，雖然實行了政府法律顧問制度，但很少向法律顧問咨詢?nèi)魏问马棧挥挟?dāng)政府行為出現(xiàn)重大問題，法律風(fēng)險已成為現(xiàn)實時才想到讓法律顧問進(jìn)行事后補(bǔ)救，把法律顧問當(dāng)成政府的“消防員”。雖然我國許多省市已經(jīng)制定了政府法律顧問工作規(guī)則，但不少地方的政府法律顧問只停留在事后救濟(jì)上，對政府決策事前介入不足，無法有效防御和控制法律風(fēng)險。

（三）政府法律顧問工作沒有充分體現(xiàn)專業(yè)對口

從目前政府聘請法律顧問的情況看，比較看中的是律所、律師、教授的資歷，而專業(yè)對口沒有得到充分重視，在法律法規(guī)越來越完善、復(fù)雜的今天，律師行業(yè)也呈現(xiàn)專業(yè)化趨勢，包括刑事、建筑房地產(chǎn)、知識產(chǎn)權(quán)、海事海商、國際貿(mào)易、勞動等法律專業(yè)領(lǐng)域，都需要術(shù)業(yè)有專攻，而“萬金油”的律師時代已經(jīng)逐漸過去。政府部門應(yīng)該像企業(yè)尋找法律顧問的思維一樣，需要找對自己部門專業(yè)對口、有用有效的，而不是一味圈定在資格老、名氣大的律師。

第二章 推行政府法律顧問的完善措施

一、加強(qiáng)對政府法律顧問制度的認(rèn)識與重視

加強(qiáng)對政府法律顧問制度的認(rèn)識與重視，進(jìn)一步強(qiáng)化法律意識，全力支持法律顧問工作，加大對法律顧問工作的宣傳力度，充分尊重法律顧問獨立發(fā)表法律意見的權(quán)利，充分尊重法律顧問的勞動成果。要強(qiáng)化“逢決策會必請法律顧問，逢文件必請法律顧問審，每逢大事必問法律顧問”的意識。凡決策的重大事項，出臺的重要法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件，都要把合法性審査作為前置程序，主動向法律顧問和專家咨詢，虛心聽取意見建議，部門的重要行政決策，事先征求法律顧問的意見，重要法律事務(wù)都要落實法律論證制度，所有規(guī)范性文件、經(jīng)濟(jì)項目、資產(chǎn)處置、政府合同協(xié)議，要進(jìn)行合法性審查，認(rèn)真吸收和采納法律顧問依法提出的意見和建議，以合法規(guī)范的工作體現(xiàn)法律顧問的成效。

要使政府法律顧問制度能夠真正地發(fā)揮作用，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是地方政府的主要領(lǐng)導(dǎo)必須深刻領(lǐng)悟政府法律顧問制度的重要性，政府法律顧問不僅僅是政府的“救火員”，而是在推進(jìn)依法行政、防范法律風(fēng)險以及推動法治政府建設(shè)等方面發(fā)揮著不可或缺作用的重要力量。

二、完善政府法律顧問制度遴選與管理機(jī)制

（一）建立與完善政府法律顧問的有償服務(wù)模式

政府聘請政府法律顧問參照市場標(biāo)準(zhǔn)，對各級政府部門的法律顧問明確公允、有償?shù)恼深檰柗?wù)價格區(qū)間。這樣，既能解決政府法律顧問本身的激勵問題，也能夠納入到政府采購范圍，并對政府法律顧問工作也能運(yùn)用市場手段進(jìn)行考核、評價、驗收，聘請政府法律顧問的經(jīng)費(fèi)，列入到政府年度常規(guī)預(yù)算，讓法律顧問工作實現(xiàn)經(jīng)費(fèi)保障的常態(tài)化。

（二）選聘政府法律顧問程序透明化

按照政府采購招投標(biāo)程序來確定與聘請政府法律顧問，由政府購買法律顧問服務(wù)。對政府所要的專業(yè)對口的法律顧問，在資質(zhì)職稱、從業(yè)年限、律所規(guī)模等設(shè)定招標(biāo)門檻，在優(yōu)秀的律師事務(wù)所、優(yōu)秀律師中通過透明、公開程序選定政府法律顧問。

（三）拓寬政法法律顧問人員遴選渠道，給予公平競爭的機(jī)會

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中所提出的“建立政府法制機(jī)構(gòu)人員為主體，吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍”，勾畫了政府法律顧問制度的基本輪廓，即政府法律顧問制度由三類主體構(gòu)成，律師部門一般是由各級司法局從職業(yè)律師中擇優(yōu)推薦，其他法律專家由政府法制辦負(fù)責(zé)推薦，政府審定后以政府名義頒發(fā)聘書，這種遴選方式無法提供平等的政府法律顧問資格競爭模式，使得一些青年律師得不到機(jī)會。“政府法律顧問”這一光榮而神圣的稱呼應(yīng)當(dāng)是每個法律工作者都可以公平競爭的對象，只有競爭，才能進(jìn)步、優(yōu)化，也只有競爭，才能更好地實現(xiàn)公平和正義。

（四）完善政府法律顧問人員控制機(jī)制

在政府法律顧問參與政府法律事務(wù)處理的同時，需要對其進(jìn)行管理，充分發(fā)揮政府統(tǒng)籌全局的作用，形成各方優(yōu)勢互補(bǔ)的積極局面，在人員管理上建立起人員流動機(jī)制、人員備案機(jī)制以及人員替補(bǔ)機(jī)制。建立人員流動機(jī)制是指在縱向各級政府之間，或者橫向各個同級政府之間的法律顧問團(tuán)中實現(xiàn)人員流動，各政區(qū)域之間的政府法律顧問團(tuán)成員可以相互流動，以實現(xiàn)重點事務(wù)重點應(yīng)對，但人員流動必須經(jīng)過備案登記，方便流動后的人員管理及事務(wù)分配。建立人員備案機(jī)制，是指各級政府在審核通過政府法律顧問團(tuán)成員之后，應(yīng)當(dāng)建立后備數(shù)據(jù)庫，儲存相關(guān)人員的基本信息，并且及時更新、添加及刪減。在各級政府之間發(fā)生政府法律顧問團(tuán)成員流動時，應(yīng)當(dāng)及時備案登記，錄入數(shù)據(jù)庫。除此之外，還應(yīng)當(dāng)按照所涉專業(yè)領(lǐng)域的不同，區(qū)分專業(yè)建立政府法律顧問團(tuán)成員遴選的后備人オ庫，如此便能在之后的人員遴選上節(jié)省大量的時間，各法律工作者可以根據(jù)申請列入后備人才庫，亦可申請退出，將遴選范圍限定在后備人才庫中有記錄的人員范圍，有利于縮短遴選時間，提高遴選效率。

（五）明確政府法律顧問的工作原則、職責(zé)范圍和履行方式

政府法律顧問的工作要堅持專業(yè)性、獨立性、團(tuán)隊性相結(jié)合的工作原則。

一是專業(yè)性原則，重視政府法律顧問的專業(yè)對口問題。根據(jù)不同職能部門的要求，以及某領(lǐng)域法律顧問工作的迫切需求，專業(yè)對口選定、聘請某領(lǐng)域的專業(yè)律師、專家作為該領(lǐng)域的政府法律顧問，讓政府法律顧問工作能夠真正落到實處，真真切切幫助政府在某專業(yè)領(lǐng)域預(yù)防、控制法律風(fēng)險，規(guī)范政府行政，政府在組建法律顧問團(tuán)時應(yīng)構(gòu)建科學(xué)完備的政府法律顧問專業(yè)體系，促進(jìn)專業(yè)崗位化、崗位固定化。

二是獨立性原則，政府法律顧問的設(shè)置，實際上是作為一種相對獨立的，可以與行政權(quán)相制衡又相輔相成的力量介入到國家公權(quán)力的活動中，其根本的價值在于維護(hù)公權(quán)力的依法有效行使，因此，這客觀上要求政府法律顧問在提供法律服務(wù)過程中不受他人意志的干擾，僅僅依照法律的規(guī)定或依照法律的精神對事實作出合乎價值的判斷，特別是在地方立法和政府規(guī)章制定過程中，應(yīng)該保持立場上的客觀中立，考慮對社會公眾特別是弱勢群體的保護(hù)。

三是團(tuán)隊化原則，政府的法律事務(wù)紛繁復(fù)雜，涉及工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)、金融信貸、交通運(yùn)輸、外來投資、國企改革、礦產(chǎn)資源等方方面面，僅憑某一個法律顧問無法勝任政府法律事務(wù)，因此需要借助團(tuán)隊的力量，一般而言，微觀層面法律事務(wù)的處理，如行政復(fù)議、行政訴訟等實踐性工作，由律師組隊承擔(dān)為好;宏觀層面的法律事務(wù)，如決策咨詢與合法性論證、規(guī)范性文件的草擬與法律建議等工作，由法理功底深厚的法學(xué)專家組團(tuán)參與為宜。

（六）完善政府法律顧問人員的薪酬機(jī)制及獎懲制度

建立合理的薪酬機(jī)制，確保政府法律顧問得到合理的收入，既不能過低影響其履職的積極性，又不能過高使其喪失獨立性，對這部分經(jīng)費(fèi)來源也需建立相應(yīng)的保障機(jī)制。通過獎懲機(jī)制，可以激勵政府法律顧問積極提供法律服務(wù)，確保充分發(fā)揮政府法律顧問的工作潛力，提高政府法律顧問成員提供法律服務(wù)質(zhì)量，可以加大競爭因素，優(yōu)化政府法律顧問團(tuán)的實力配備，因此，完善政府法律顧問人員獎懲機(jī)制是亟待解決的問題。

（七）完善政府法律顧問工作的量化考核機(jī)制及信息反饋機(jī)制

建立政府法律顧問工作的量化考核機(jī)制，結(jié)合定量、定性考核標(biāo)準(zhǔn)，實行優(yōu)勝劣汰，讓政府法律顧問在有償服務(wù)模式下，能夠提升法律顧問服務(wù)工作的質(zhì)量，讓政府法律顧問認(rèn)真、勤勉的提供專業(yè)服務(wù)。因為政府法律顧問提供的是一種法律服務(wù)，服務(wù)的質(zhì)量與提供服務(wù)者的態(tài)度、能力等方面掛鉤，所以服務(wù)質(zhì)量便有優(yōu)、劣之分，考核在這一層面上具有了可能性。通過考核，可以明確政府法律顧問團(tuán)成員在提供法律服務(wù)過程中的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)質(zhì)量服務(wù)效果，從而對其進(jìn)行獎懲，考核因此具有了現(xiàn)實的意義。

同時要健全信息反饋機(jī)制，當(dāng)法律顧問出具了咨詢意見之后，該意見是否被采納、未被采納的原因以及采納后取得的效果等信息應(yīng)該及時充分地反饋給法律顧問，以利于法律顧問及時地改進(jìn)自己的工作，提升服務(wù)水平。

（八）確立科學(xué)高效的管理模式

目前，我國政府法律顧問管理方式五花八門，不利于在全國范圍內(nèi)形成一個統(tǒng)一的管理體系?；谡深檰柕墓ぷ餍再|(zhì)和獨立性要求，國家可建立對政府法律顧問的雙重管理模式，即由政府法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)政府法律顧問的日常管理、人事、工資、福利及職務(wù)等事項，司法行政部門負(fù)責(zé)其資質(zhì)管理、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、職業(yè)培訓(xùn)等事項，完善相關(guān)工作機(jī)制，借鑒外地經(jīng)驗并結(jié)合本地實際，不斷創(chuàng)新探索，盡快完善法律顧問參與黨委、政府決策的工作機(jī)制，明確法律顧問參與重大涉法事務(wù)的啟動程序、工作范圍、工作程序和工作規(guī)范，加強(qiáng)法律顧問日常管理。

三、建立政府法律顧問的參與機(jī)制

為保障政府法律顧問法律咨詢、合法性審查和風(fēng)險預(yù)防職能的實現(xiàn)，國家不僅要完善政府會議制度，切實保障列席法律顧問在法律層面的話語權(quán)和異議權(quán)，還應(yīng)將重大決策和規(guī)范性文件的合法性審查作為政府工作會議討論的前置程序，未經(jīng)政府法律顧問審查或?qū)彶椴缓细瘢荒芴峤粫h討論，形成決策或?qū)ν夤肌?/p>

四、從法律顧問層面的建議

（一）根據(jù)相關(guān)部門制定的法律服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及參照市場標(biāo)準(zhǔn)，對政府法律顧問工作提供標(biāo)準(zhǔn)、透明、公允的價格。避免最后競聘政府法律顧問時出現(xiàn)低價競爭、價格虛高等不良情況。

（二）嚴(yán)格遵循利益沖突回避原則，避免擔(dān)任政府法律顧問的律師或律師事務(wù)所陷入到利益沖突中，造成執(zhí)業(yè)違規(guī)、違法。

（三）專門針對政府法律顧問工作，有針對性的完善政府法律顧問的工作流程，建立完整可查的工作臺賬，顧問工作成果書面化。

（四）律師事務(wù)所受聘作為政府法律顧問時，應(yīng)當(dāng)配備專業(yè)對口的律師團(tuán)隊支持相對應(yīng)領(lǐng)域的法律事務(wù)，提高政府法律顧問工作的專業(yè)水平與質(zhì)量。

（五）建議法律意見書責(zé)任制，對法律意見書的專業(yè)度、有效性等具體落實責(zé)任人，加強(qiáng)出具法律意見書的政府法律顧問的責(zé)任心。

（六）政府法律顧問人員需要深入掌握、了解政府事務(wù)流程、政府工作思維，樹立大局意識，遵守保密制度，更好的理解政府事務(wù)的特性，提供有針對性的咨詢意見。

五、優(yōu)化法律顧問工作環(huán)境

優(yōu)化法律顧問工作環(huán)境，為法律顧問和法律專家履行職責(zé)創(chuàng)造良好條件，保障法律顧問參與決策過程相關(guān)工作列席審議決策的相關(guān)會議，有充分的時間精力對決策涉及的法律問題進(jìn)行深入研究論證，加強(qiáng)法律顧問的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與政治學(xué)習(xí)，定期組織法律顧問認(rèn)真學(xué)習(xí)黨的方針政策和政府重大決策部署，進(jìn)一步提高法律顧問的業(yè)務(wù)水平和議政水平，加強(qiáng)對各級各部門建立法律顧問制度的指導(dǎo)，盡快實現(xiàn)法律顧問制度全覆蓋。

第三章? 結(jié)語

從改革開放之初的實驗性嘗試到黨的十八大以后的頂層設(shè)計，我國的政府法律顧問制度建設(shè)經(jīng)過了一個漫長的過程。當(dāng)前，政府法律顧問制度正處于蓬勃發(fā)展時期，全國各省市正積極推進(jìn)政府法律顧問制度建設(shè)與全覆蓋，但仍然受制于法治環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多內(nèi)外因素的影響，政府法律顧問制度在實踐中依然困難重重。

法治政府建設(shè)任重道遠(yuǎn)，我國各級政府只有充分結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，轉(zhuǎn)變觀念，從社會治理角度充分認(rèn)識政府法律顧問制度對于提高政府決策水平、建設(shè)法治政府的意義，并在實踐中借鑒其他地區(qū)的優(yōu)秀寶貴經(jīng)驗，完善政府法律顧問制度建設(shè)，才能極大地提高各級政府法治觀念，推動法治進(jìn)程。