數(shù)字貿易對全球多邊貿易規(guī)則體系的挑戰(zhàn)、趨勢及中國對策

張茉楠 周念利

摘要：數(shù)字貿易是科技之爭、規(guī)則之爭，也是主導權之爭。美國、歐盟、日本、中國在內的全球貿易大國競相塑造數(shù)字經濟和數(shù)字貿易的未來，數(shù)字貿易正成為國際新一輪規(guī)則競爭的前沿。本文全面分析全球數(shù)字貿易規(guī)則框架發(fā)展趨勢及其走向，研判全球數(shù)字貿易政策主張及其分歧，并在對全球數(shù)字貿易規(guī)則中的中美議案進行深入比較基礎上，提出中國參與推動全球多邊數(shù)字貿易規(guī)則的路徑與建議。

關鍵詞：數(shù)字貿易國際貿易規(guī)則數(shù)字貿易談判

數(shù)字貿易在全球經濟和貿易中扮演著越來越重要的角色。在過去十幾年間，全球數(shù)字貿易從數(shù)量到價值呈現(xiàn)指數(shù)級增長，成為全球貿易增長最為顯著的新形態(tài)。然而，從全球治理與規(guī)則層面看，多邊貿易協(xié)定未能適應數(shù)字貿易快速發(fā)展，其貿易規(guī)則不僅不完善，且遠遠滯后于實踐，這也導致建立適應數(shù)字貿易發(fā)展新態(tài)勢的全球規(guī)則框架的呼聲越來越高。特別是當前全球“逆全球化、保護主義、單邊主義、排外主義”風潮迭起，地緣政治及新科技革命下國際競爭加劇，全球治理體系重構，經濟全球化面臨方向性選擇。中國應以超前的眼光洞察，把數(shù)字貿易規(guī)則制定作為參與新一輪全球多邊貿易治理改革的契機，積極參與規(guī)則制定，加快推動數(shù)字貿易及新型全球化發(fā)展。

一、數(shù)字經濟時代數(shù)字貿易概念及其發(fā)展趨勢

數(shù)字貿易是具有挑戰(zhàn)性的前沿性議題。目前對“數(shù)字貿易”的界定尚無定論，其內涵和外延仍在演變之中。有兩個國際組織文件明確規(guī)定了數(shù)字貿易概念。一個是聯(lián)合國經社理事會發(fā)布的《全球化對國民核算的影響》，另一個是聯(lián)合國和世界貿易組織（WTO）等6個國際組織共同制定的《國際服務貿易統(tǒng)計手冊》。它們的要義在于：數(shù)字貿易包括有形商品和無形數(shù)字商品兩類;通過線上訂貨的交易屬于數(shù)字貿易或者電子商務，否則屬于傳統(tǒng)貿易或傳統(tǒng)商務。

（一）國際上對數(shù)字貿易概念的主要定義

不同的國家或國際組織對數(shù)字貿易的范圍和定義均各不相同。最狹隘的定義是將數(shù)字貿易定義為數(shù)字化產品的貿易，而更廣泛的數(shù)字貿易定義似乎是利用數(shù)字技術（ICT）進行商業(yè)活動。同時，這些主體也不都使用數(shù)字貿易這一新詞匯，電子商務也時常出現(xiàn)，如WTO并沒有采用“數(shù)字貿易”這種表述，而是采用“電子商務”這個概念，并將其定義為“通過電子方式生產、分銷、營銷、銷售或交付貨物和服務”。

美國方面：2013年，美國國際貿易委員會（USITC）在《美國和全球經濟中的數(shù)字貿易1》報告中，首次把數(shù)字貿易定義為通過互聯(lián)網傳輸而實現(xiàn)的產品與服務的商業(yè)活動，其中既包括以互聯(lián)網為媒介傳輸產品和服務的商業(yè)活動，也包括以互聯(lián)網為載體和平臺傳輸產品和服務的國際貿易。2017年，USITC在《全球數(shù)字貿易1：市場機遇與主要貿易限制》報告中進一步完善了此前的定義，指出數(shù)字貿易是各個領域的公司通過互聯(lián)網進行產品和服務的交付，以及如智能手機和互聯(lián)網傳感器等相關產品的交付。它雖然包括電商平臺提供的相關產品和服務，但排除了網絡訂購的實體產品和其數(shù)字附屬品。

歐盟方面：歐盟在數(shù)字貿易方面制定了建立“單一數(shù)字市場”的目標。這被定義為“個人和企業(yè)可以在公平競爭的條件下無縫訪問和行使在線活動的區(qū)域，無論其國籍或居住地”。這一舉措超越了改善數(shù)字貿易環(huán)境的改革，包含了電信行業(yè)日益激烈的競爭，以及數(shù)據保護和隱私條款的改進。

中國方面：目前中國主要使用的是電子商務和跨境電子商務的概念。由于數(shù)字貿易發(fā)展時間短、發(fā)展速度快，加之數(shù)字貿易的發(fā)展模式多樣，使得社會各界對數(shù)字貿易的認識不一。中國較為關注的跨境電子商務，對象以貨物貿易為主，但與傳統(tǒng)跨境電子商務的概念也發(fā)生變化。如，中國信通院研究認為，數(shù)字貿易是指不同行業(yè)的企業(yè)通過相關設備在網絡上進行的產品和服務的交易。

從上述定義中可以看出，數(shù)字貿易的定義隨著時間的變化似乎越來越廣泛了，外延有了極大的拓展，這也是各國爭相展開數(shù)字貿易競爭的一個原因。本文認為，數(shù)字貿易是以現(xiàn)代信息網絡為載體，線上線下一體化，是以跨境數(shù)據流動帶動全球消費者和生產者、供應商、中間商集成產生貿易流量，通過大數(shù)據、云計算、物聯(lián)網、人工智能等新一代信息技術融合使用實現(xiàn)實體貨物、數(shù)字產品與服務、數(shù)字化知識與信息等高效交換的新型貿易形態(tài)。

（二）全球數(shù)字貿易發(fā)展趨勢

數(shù)字化革命正在引起全球經濟根本性變革。特別是隨著全球經濟活動的重心開始逐步由貨物貿易和服務貿易向數(shù)字貿易轉移，以及各種貿易形態(tài)的深度融合，數(shù)字貿易正成為新一輪全球化的競爭焦點，并將成為未來全球最主要的貿易方式。一方面，服務貿易加速數(shù)字化，服務的可貿易性顯著提升，全球約50%服務貿易實現(xiàn)數(shù)字化;另一方面，數(shù)字貿易以及全球電子商務平臺逐步成為貨物貿易交易的重要平臺和載體，超過12%的跨境貨物貿易通過平臺實現(xiàn)?！?018年世界貿易報告》顯示，數(shù)字技術的發(fā)展帶來全球貿易結構的變化，不僅對貨物貿易有利，還促進服務貿易便利化、催生新的服務業(yè)態(tài)。自2005年以來，數(shù)字化服務已成為全球增長最快的服務出口種類。WTO預計全球服務貿易占比將由目前的21%增至2030年的25%。其中，發(fā)展中國家服務貿易占比將由2015年的46%增至2030年的57%。

聯(lián)合國貿發(fā)組織（UNCTAD）于2017年10月發(fā)布《2017信息經濟報告：數(shù)字化、貿易和發(fā)展》針對全球正在演進中的數(shù)字經濟，進行了闡述和衡量，并對數(shù)字化與全球貿易和價值鏈、數(shù)字經濟及其就業(yè)和技能、國際貿易協(xié)議變革和互聯(lián)網治理等進行了研究，并提出了數(shù)字經濟時代的貿易和發(fā)展政策建議。數(shù)據顯示，2013—2018年美國數(shù)字貿易年均增速達到13%以上，高于美國同期貨物貿易和服務貿易出口增速。除了美國，歐盟、日本和澳大利亞等發(fā)達國家（地區(qū)）也看到了數(shù)字貿易的重要性，加大了對數(shù)字貿易的扶持力度。歐盟高度重視數(shù)字經濟發(fā)展，數(shù)字經濟在歐盟國內生產總值（GDP）中的占比已經達到8%，在生產力增長中的貢獻率更是達到25%。日本政府高度重視數(shù)字經濟發(fā)展，提出了通過數(shù)字信息技術在全社會的滲透打造新日本的戰(zhàn)略目標。

二、全球數(shù)字貿易政策主張及其分歧表現(xiàn)

數(shù)字貿易作為一種新型貿易方式，其主要依托互聯(lián)網體現(xiàn)出的自由化和開放性等特點，因此這也就造成了不同的國家對于數(shù)字貿易的態(tài)度各不相同。同時，數(shù)字貿易與傳統(tǒng)WTO框架下貨物貿易與服務貿易規(guī)則之間都產生了不適和沖突，WTO各成員國對于數(shù)字貿易究竟適用貨物貿易規(guī)則（GATT）還是服務貿易規(guī)則（GATS）還未達成一致，數(shù)字貿易面臨發(fā)展過程中的各種全新挑戰(zhàn)，具體包括以下幾方面。

一是逐步分化的數(shù)字貿易政策。一些分析觀點認為，在數(shù)字貿易呈現(xiàn)戰(zhàn)略性貿易競爭特征、具有壟斷支配地位的數(shù)字企業(yè)日益引發(fā)全球關注的背景下，不少經濟體正在追求分化的數(shù)字貿易政策。由于其監(jiān)管方式及其適用范圍和領域的差異，不僅對各國間的監(jiān)管互認構成了挑戰(zhàn)，也加劇了國家之間因政策不同而引發(fā)的緊張局面。例如，歐盟在“數(shù)字稅”問題上尚未達成整體性意見。2018年12月，歐洲議會以壓倒性結果通過了與數(shù)字稅相關的兩份決議，第一份是關于如何對數(shù)字服務進行征稅，第二份則是希望改革數(shù)字服務的稅基。雖然該項決議不具約束力，仍需歐盟理事會批準。英國、法國、意大利等10個歐盟成員國已明確表示，如不能在歐盟內部達成關于“數(shù)字稅”協(xié)議，他們將各自獨立開展對科技公司征稅計劃。其中，英國已先行宣布將在2020年開始征收2%的“數(shù)字服務稅”，預計2020年征收的稅額可達2.75億歐元，之后逐年增加，到2023年增加到4.4億歐元。

二是數(shù)字貿易壁壘制約數(shù)字貿易自由化發(fā)展。對于促進數(shù)字貿易發(fā)展以及降低貿易障礙而言，國際間對于數(shù)字貿易障礙討論，按性質可分為“發(fā)展障礙”以及“法規(guī)制度障礙”兩個層面。對于數(shù)字貿易“發(fā)展障礙”而言，國際間討論重點主要在于如何藉由基礎建設普及支持數(shù)字貿易發(fā)展、促進中小企業(yè)利用參與數(shù)字貿易價值鏈，以及數(shù)字鴻溝的消除。至于“法規(guī)制度”障礙，綜合WTO、亞太經合組織（APEC）、各類新型貿易協(xié)定及美國等的討論方向，歸納出強制本地化義務、市場進入限制、數(shù)據/數(shù)據及個人隱私保護措施、消費者權益維護、知識產權保護、平臺業(yè)者法律責任不明確、內容審查及數(shù)字貿易環(huán)境不健全等幾大主要障礙。

三是數(shù)字隱私與保護標準難以達成共識。目前，全球尚無統(tǒng)一的與數(shù)據隱私及保護相關的法律條文，不同國家、不同行業(yè)間關于數(shù)字保護的法律條例大都出于本國的核心利益和貿易政策出發(fā)，因此具有明顯差異。美國數(shù)據跨境流動政策主要由貿易利益驅動，認為各國在公民隱私保護方面迥然不同的政策，有可能會形成非關稅貿易壁壘。與美國將數(shù)據跨境政策與貿易政策深度捆綁不同，歐盟更多是從個人權利保護項下考慮數(shù)據流動。而國際標準的缺失不僅導致全球數(shù)據隱私與保護規(guī)制分歧較大，更致使數(shù)字密集型企業(yè)無法同時滿足不同國家、不同行業(yè)的差異化標準、規(guī)則和法律要求，這大大提高了貿易成本。歐盟相關統(tǒng)計顯示，各國之間數(shù)據保護政策的差異每年將對歐洲企業(yè)造成30 億美元的額外貿易成本;美歐數(shù)據隱私與保護標準的差異，導致雙邊貿易流量每年減少6500 億美元。

四是多邊數(shù)字貿易規(guī)則的嚴重缺失。WTO 規(guī)則下數(shù)字貿易規(guī)則缺失是當前全球數(shù)字貿易面臨的主要問題。20世紀90年代中期WTO認識到貿易數(shù)字化發(fā)展趨向，并制定了一些相關規(guī)則。但近年來全球數(shù)字貿易發(fā)展迅猛，WTO數(shù)字貿易規(guī)則制定明顯滯后。WTO成員并沒有針對數(shù)字貿易問題制定或出臺專門規(guī)則。與數(shù)字貿易相關規(guī)則多散見于WTO框架下的一些主要的協(xié)定文本及其附件之中。針對數(shù)字貿易發(fā)展中遇到的一些規(guī)制問題，WTO做出了相應規(guī)定，主要表現(xiàn)在：《服務貿易總協(xié)定》（GATS）（主文本第1、2、3、6、14條以及電信附件5）針對“公共電信網絡準入”“跨境數(shù)據傳輸”“數(shù)字服務市場準入”“數(shù)據本地化措施”等做出了原則性規(guī)定;《信息技術協(xié)定》（ITA）成員圍繞“信息技術產品關稅減免”已舉行多輪談判并取得重大進展;《與貿易相關的知識產權協(xié)議》（TRIP）可以參照適用于數(shù)字貿易中的知識產權問題;《全球電子商務宣言》框架下WTO成員已就“電子傳輸免關稅”達成一致。由于對數(shù)字技術發(fā)展可能帶來的變革缺乏預見性，且掣肘于多哈回合的談判效率，上述多邊數(shù)字貿易規(guī)則在文本設計和操作層面都面臨著新的挑戰(zhàn)。

五是數(shù)字貿易規(guī)則呈現(xiàn)“碎片化”特征。過去幾十年來，越來越多的區(qū)域貿易協(xié)定納入了明確提及數(shù)字技術的條款。根據WTO有關統(tǒng)計，在目前生效并向WTO通報的286個區(qū)域貿易協(xié)定中，截至2018年8月，共有217份協(xié)定中包括了與數(shù)字技術有關的條款。這些條款的內容紛繁復雜，涉及貿易規(guī)則和市場準入承諾、通信和數(shù)字監(jiān)管框架、知識產權保護、電子政務管理、無紙化貿易以及在數(shù)字技術和電子商務等方面的合作和技術援助，其中最常見的是電子政務管理、電子商務合作和暫緩對電子傳輸征收關稅。雖然一些條款復制或澄清了WTO現(xiàn)有條款或承諾，但其他條款卻擴大了原有條款的內容或做出了新的承諾，再加上大多數(shù)條款并不遵循特定的模板，即使是同一國家對外商簽的區(qū)域貿易協(xié)定中的相關條款也不盡相同。這種情況導致了區(qū)域貿易電子商務規(guī)則的“碎片化”以及數(shù)字化“面條碗”效應。

三、當前全球數(shù)字貿易規(guī)則框架發(fā)展趨勢及其走向

制定數(shù)字貿易相關規(guī)則成為世界主要經濟體爭奪新型貿易主導權的重要選擇。2018年9月25日，美歐日在三方聯(lián)合聲明中特別對數(shù)字貿易和電子商務問題進行了說明，并表示三方同意合作，以促進數(shù)字貿易和數(shù)字經濟的發(fā)展，并通過促進數(shù)據安全來改善商業(yè)環(huán)境。2019年1月，美國、歐盟、日本、澳大利亞、新加坡等國宣布將共同制定數(shù)字貿易相關規(guī)則制定，加強對全球數(shù)字貿易規(guī)則制定的主導權。在多邊層面，WTO也將召開各國部長級和事務級官員匯集的非正式會議，預計最早將于2019年年中正式啟動談判，力爭2020年引入新規(guī)則。

（一）區(qū)域和雙邊貿易協(xié)定層面

作為面向21世紀全球經貿新議題的數(shù)字貿易，在國際經貿談判中成為關注焦點，特別是以跨太平洋伙伴關系協(xié)定（TPP）、跨大西洋貿易與投資伙伴協(xié)議（TTIP）、國際服務貿易協(xié)定（TiSA）為主導的“3T”更注重數(shù)字貿易等新議題與規(guī)則框架的設置。

1.TPP中有關數(shù)字貿易及重點內容

在眾多的區(qū)域貿易協(xié)定中，對數(shù)字貿易規(guī)則產生重要影響力的是TPP和全面進展的跨太平洋伙伴關系協(xié)定（CPTTP）。TPP 最初是由美國主導的協(xié)定，TPP 中強調的關于新貿易規(guī)則調整涉及降低數(shù)據流動的壁壘，倡導推進數(shù)字貿易自由化仍是美國一貫秉承的原則，并可能在未來國際貿易規(guī)則中產生影響。其重點主要包括：一是堅持因特網應保持自由開放;二是對數(shù)字產品禁收關稅;三是確保貿易伙伴不會采取進一步的保護性措施，如不能將締約方數(shù)字產品置于競爭劣勢地位，不能對跨境信息流建立歧視和保護主義壁壘，禁止強迫本國公司在計算服務中采取本地化策略，禁止要求公司向本國個人轉讓技術、生產流程或專有信息等。目前由于美國退出TPP，其他11個經濟體簽署了類似但不完全相同的替代協(xié)議CPTPP。從整體來看，CPTPP 仍繼續(xù)采用美國先前提出的數(shù)字貿易規(guī)則內容。CPTPP 模式正迅速成為電子商務或數(shù)字貿易規(guī)則中“現(xiàn)代化”貿易協(xié)議的標準參考模板。

2.TTIP中有關數(shù)字貿易及重點內容

就數(shù)字貿易以及電子商務領域而言，TTIP談判的主要目標是，創(chuàng)設一個有約束力的框架來促進跨大西洋的數(shù)字貿易;同時，也可以作為促進經濟增長和發(fā)展的全球化標準。

歐盟強調“公平”。2015年6月，歐盟推出“數(shù)字單一市場戰(zhàn)略”，該戰(zhàn)略提到為實現(xiàn)成員國數(shù)字貿易跨境消費的規(guī)則公平，歐盟委員會將修改立法提案，確保國內市場交易方不因強制性國家消費者合同法律的差異，或產品在標簽之類的具體規(guī)則上的差異而阻止跨境交易。

在數(shù)據隱私和數(shù)據跨境流動問題上，美國和歐盟適用的是截然不同的法律制度。根據2014年1月16日美國國會推出的《2014年國會兩黨貿易優(yōu)先法案》，就跨境數(shù)據流動和數(shù)字貿易，法案規(guī)定要求貿易談判方確保政府允許跨境數(shù)據流動，不得要求數(shù)據本地存儲或處理，禁止對數(shù)字貿易設置與貿易有關的障礙。

但歐盟則明確表示，任何協(xié)定都不能影響“對個人數(shù)據傳播和處理過程中的隱私保護，以及對個人記錄和賬戶的機密性保護”。近期，歐盟《通用數(shù)據保護條例》在歐盟全體成員國正式生效。這一新條例被認為是“世界史上最嚴格的個人數(shù)據保護條例”（GDPR）?！锻ㄓ脭?shù)據保護條例》以歐盟法規(guī)的形式確定了個人數(shù)據保護原則和監(jiān)管方式，以取代歐盟《個人數(shù)據保護指令》，具有更強的法律效力。

3.TiSA中有關數(shù)字貿易及重點內容

TiSA中，期望建立電子商務、計算機相關服務、跨境數(shù)據轉移等新興領域的管制規(guī)則，強調制定適當?shù)臈l款來支持通過“電子渠道”所進行的服務貿易，引導數(shù)字貿易和跨境數(shù)據流的發(fā)展。TiSA體現(xiàn)的新動向包括：范圍廣泛的綜合協(xié)議，不預先排除任何部門或模式，包括金融、快遞、傳播、電信、電子商務、運輸、物聯(lián)網、數(shù)碼貿易、移動通信網絡、互聯(lián)網等所有服務業(yè)領域;增加GATS的附加規(guī)則，擬將國民待遇由GATS中選擇性的承諾變?yōu)闄M向普適性的承諾，并包含鎖定開放現(xiàn)狀和“棘輪條款”，自動將新出現(xiàn)的服務部門鎖定在自由化范圍內;建立一些新興領域的管制規(guī)則，如國際海運、電信服務、電子商務、計算機相關服務、跨境數(shù)據轉移、運輸和快遞。特別是關注網絡在服務業(yè)的應用趨勢，強調制定適當條款來支持通過“電子渠道”所進行的服務貿易。

（二）多邊與諸邊貿易協(xié)定層面

在新的世界格局下，特別是在貿易保護主義蔓延、區(qū)域主義盛行、多邊貿易體制邊緣化的背景下，將成員拉回多邊平臺，開展內部多邊對話是WTO的當務之急。因此，選擇對全球貿易發(fā)展具有關鍵意義的新議題，將數(shù)字貿易和電子商務等內容列入其重點關注領域，也是協(xié)調與多邊貿易規(guī)則體系之間的矛盾，實現(xiàn)WTO現(xiàn)代化的重要路徑。

事實上，早在20年前，WTO在第二次部長會議上就設立了“電子商務工作計劃”，討論與貿易相關的全球電子商務議題。由于WTO整體談判裹足不前，數(shù)字貿易與電子商務相關討論多年來也未有實質進展和成果，WTO內部爭議不斷。但從2016年起，成員方“重燃”對數(shù)字貿易與電子商務議題的興趣，包括中國、美國、歐盟、日本等在內的多個成員方提交了討論議題清單。2017年12月，WTO第11次部長級會議上，71個WTO成員方共同發(fā)布了《關于電子商務的聯(lián)合聲明》，宣布為將來在WTO談判與貿易相關的電子商務議題共同啟動探索性工作，提出更加具體的議題和路線圖。2019年1月25日，中國和澳大利亞、日本、新加坡、美國、歐盟、俄羅斯、巴西、尼日利亞、緬甸等共76個WTO成員簽署《關于電子商務的聯(lián)合聲明》，確認有意在WTO現(xiàn)有協(xié)定和框架基礎上，啟動與貿易有關的電子商務議題談判，這也意味著數(shù)字貿易終于向回歸WTO統(tǒng)一規(guī)則方向邁出重要一步。

四、全球數(shù)字貿易規(guī)則中的中美議案比較

（一）美國推動數(shù)字貿易國際規(guī)則制定的實踐與行動

1.數(shù)字貿易規(guī)則的“美國議案”

作為數(shù)字貿易大國的美國是數(shù)字貿易國際規(guī)則談判最積極的推動者之一。2018年4月12日，美國向WTO總理事會提交了關于數(shù)字貿易談判的探索性文件，其中稱“全面且富有雄心”的貿易紀律將確保一個開放、公平和競爭性的全球數(shù)字經濟。該文件提出了7項美國建議展開談判的議題：信息自由流動、數(shù)字產品的公平待遇、保護機密信息、數(shù)字安全、促進互聯(lián)網服務、競爭性電信市場和貿易便利化。鑒于美國在電子商務領域和多邊經貿規(guī)則方面均具有較強的主導地位，其議題很可能對未來談判走向產生較大影響。

2.特朗普政府數(shù)字貿易政策新動向

特朗普對多邊協(xié)定的敵意與數(shù)字貿易全球化特征間的矛盾。作為支撐全球數(shù)字貿易發(fā)展的基礎——互聯(lián)網和跨境數(shù)據流動——具有明顯的全球屬性。因此構筑規(guī)范信息流動的數(shù)字貿易規(guī)則體系也必須著眼于全球。自由、開放和內在協(xié)調一致的數(shù)字貿易規(guī)制，僅憑雙邊談判難以實現(xiàn)。如果特朗普政府一意聚焦于雙邊貿易談判，在其任內美國政府在推動構筑全球數(shù)字貿易規(guī)則方面能取得進展也比較困難。

作為全球ICT產品出口大國美國會敦促其主要貿易伙伴降低關稅壁壘。世界經濟論壇數(shù)據顯示，在全球商品貿易額排名中，ICT產品占據了前十強中的四席貿易額，合計占全球貿易總額的8.3%。其中，集成電路是汽車、石油之后的全球第三大貿易產品，貿易額超過8000億美元。而半導體也是美國最關鍵的ICT出口產品。美國半導體及半導體設備的主要出口對象包括：中國大陸、歐盟、日本、韓國、新加坡、中國臺灣、馬來西亞、墨西哥、加拿大、以色列等國。

例如，作為美國ICT產品的主要出口對象，墨西哥、加拿大雖已與美國締結美墨加協(xié)定（USMCA），但美國出口至加拿大和墨西哥的ICT產品并未全面進入“零關稅”時代。以墨西哥為例，其對來自美國的ICT產品如HS 9018、HS 9032、HS 9015施加的進口關稅稅率分別為4.51%、4.41%和5.00%。敦促墨西哥、加拿大進一步降低ICT產品的進口關稅，為美國ICT產品創(chuàng)建更多的市場準入機會也是美國的現(xiàn)實關切。因此，美國致力于降低甚至剔除非關稅的數(shù)字貿易壁壘。美國貿易代表辦公室發(fā)布2019年特朗普政府貿易政策議程報告，將數(shù)字貿易列為2019年的三大任務之一，以及執(zhí)法優(yōu)先目標。報告指出，未來的貿易協(xié)議將以USMCA為范本，就勞工、環(huán)境保護、貨幣操縱、知識產權和數(shù)字貿易等關鍵問題談判。

目前，特朗普政府已著手建立面向數(shù)字貿易政策和挑戰(zhàn)的新架構。為了實現(xiàn)國會確定的數(shù)字貿易談判目標，美國從2016年開始建立專門針對數(shù)字貿易的組織架構。2016年7月，美國貿易代表辦公室（USTR）內部建立了數(shù)字貿易工作組，以快速識別數(shù)字貿易壁壘和制定相應政策規(guī)則。該工作組由USTR代表Robert Holleyman直接領導，其工作人員來自USTR內部的電子商務、電信、服務、知識產權、創(chuàng)新和工業(yè)競爭力領域。該工作組成立以來已經開展了多項有成效的工作，包括：為《2017年外國貿易壁壘評估報告》識別出最新的數(shù)字貿易障礙，制定在國際上推廣數(shù)字貿易規(guī)則的戰(zhàn)略，推動USITC對主要國外市場上的數(shù)字貿易壁壘開展調查和評估。從特朗普數(shù)字貿易戰(zhàn)略趨向看，中美在數(shù)字貿易領域的交鋒也在上升。近兩年，美方在《中國履行WTO承諾報告》《特別301報告》《國別貿易壁壘》等均提及中國數(shù)字貿易壁壘問題，未來特朗普很可能會繼續(xù)通過雙邊施壓方法，來敦促這些貿易伙伴降低甚至剔除非關稅貿易壁壘。

而數(shù)字貿易政策也將成為中美經貿和談判博弈的新焦點。雙邊施壓“化整為零”是特朗普政府數(shù)字貿易政策的核心。當前作為數(shù)字貿易規(guī)則美式模板的集大成者，TPP協(xié)定雖然已被美國拒簽，但將TPP框架下的數(shù)字貿易規(guī)則“化整為零”地納入到雙邊層面，通過在雙邊對主要貿易伙伴施加壓力來推進全球數(shù)字貿易自由化，會是特朗普政府數(shù)字貿易政策的核心與焦點。從可能性角度而言，也不排除任期內TPP在經重新審視包裝后“復活”這一政策選項，特別是當前美國起草的WTO現(xiàn)代化改革方案中強力推進數(shù)字貿易政策。

（二）中國參與數(shù)字貿易國際規(guī)則制定的努力與實踐

中國正成為快速成長的數(shù)字經濟和數(shù)字貿易大國。根據中國信息通信研究院研究報告，2018年中國數(shù)字經濟規(guī)模達到31.3萬億元，增長20.9%，占GDP比重為34.8%。與此同時，中國憑借其跨境電商的迅猛發(fā)展，也已成為全球電子商務大國，在全球多邊貿易層面積極參與全球數(shù)字貿易規(guī)則的制定，提出“中國議案”。

1.數(shù)字貿易規(guī)則的“中國議案”

21世紀以來，中國數(shù)字貿易/電子商務經歷了從無到有、從弱到強的跨越式發(fā)展，目前中國已成為全球規(guī)模最大、最具活力的數(shù)字貿易/電子商務市場。在此背景下，中國無法置身于多邊規(guī)則談判之外，而缺少中國參加的數(shù)字貿易/電子商務多邊規(guī)則談判也必然是不完整、不平衡的。事實上，隨著國內跨境電子商務的快速發(fā)展，中國在WTO也逐步參與到數(shù)字貿易/電子商務工作計劃的討論中。2016年11月，中國向WTO總理事會提交了“中國關于電子商務議題的提案”，就電子商務相關議題的討論提出了意見和建議。文件建議，考慮到電子商務議題的復雜性和各成員方在數(shù)字經濟方面存在的巨大差異，應從相對簡單的議題開始;現(xiàn)階段的討論應當集中于促進通過互聯(lián)網實現(xiàn)的貨物貿易以及支持性服務;討論目標應當是澄清和改進現(xiàn)有的多邊貿易規(guī)則，不應增加關稅減讓等新的市場準入承諾。具體而言，該文件建議討論以下四個方面議題，包括跨境電子商務便利化、加強政策透明度、改善跨境電商的基礎設施和技術條件、B2C及B2B跨境電子商務交易，以及包括消費者保護、隱私保護、知識產權保護等電子商務其他相關政策議題。

2.中國加入WTO數(shù)字貿易談判

2017年10月，在WTO第11次部長級會議召開之前，中國再次向總理事會和其他相關理事會提交了文件，就部長級會議的電子商務議題提出建議，主要包括延續(xù)對電子傳輸免征關稅的決定、跨境電子商務便利化、無紙化貿易、電子認證和電子簽名互認、法規(guī)政策透明度以及發(fā)展與合作等。2019年1月，中國、美國、歐盟、俄羅斯、日本、巴西等共76個WTO成員，在電子商務非正式部長級會議上簽署《關于電子商務的聯(lián)合聲明》，確認有意在WTO現(xiàn)有協(xié)定和框架基礎上，啟動與貿易有關的電子商務議題談判，中國為加入表明維護全球多邊貿易規(guī)則的堅定立場，以及中國將數(shù)字貿易規(guī)則化壓力為挑戰(zhàn)的決心。作為數(shù)字經濟大國，以及在數(shù)字技術、電子商務等領域的領先優(yōu)勢及市場優(yōu)勢，有機會推動形成符合國家利益，并更有利于形成面向新型全球化的數(shù)字貿易框架。

綜合來看，中國有關WTO電子商務工作計劃的提案，具體內容包括：建立良好的貿易政策環(huán)境以促進跨境電子商務、允許在其他成員國境內建立保稅倉庫、促進無紙化交易、增進支付、物流與快遞業(yè)服務提供商服務、與其他國際組織和機構合作、與二十國集團工商界活動（B20）保持聯(lián)系，密切關注 B20 建立全球電子商務平臺（eWTP）等舉措。

（三）中美數(shù)字貿易博弈及其發(fā)展趨勢

中美同為全球名列前茅的數(shù)字貿易大國，這是中美共同推進全球數(shù)字貿易治理的現(xiàn)實基礎。但在實踐中，中美還存在很多分歧，主要表現(xiàn)在如下方面。

1.產業(yè)比較優(yōu)勢的差別

美國的數(shù)字經濟發(fā)展領先全球，是數(shù)字技術、標準專利、數(shù)字內容、商業(yè)規(guī)則等關鍵要素的主要輸出國，也是全球數(shù)字貿易最大的參與國和受益者，數(shù)字貿易是美國的核心利益。美國經濟分析局（BEA）數(shù)據顯示，2015—2017年，美國數(shù)字貿易順差分別達到1624億美元、1601億美元和1725億美元，占全部服務順差比重分別為61.7%、64.3%和67.6%，呈現(xiàn)出逐年提高的趨勢。由此可見數(shù)字貿易對美國經濟的重要性。根據美國國際貿易委員會對數(shù)字服務產業(yè)所做分類，本文將前述的按市值排在全球前15位的11家美國互聯(lián)網企業(yè)劃分為如下幾類：（1）數(shù)字內容服務提供者，如線上電影租賃提供商Netflix;（2）數(shù)字搜索引擎服務提供商，如Google;（3）網絡社交媒介提供者，如Facebook、LinkedIn和Twitter;（4）基于云計算的互聯(lián)網服務提供者，如提供客戶關系管理方案的Salesforce和互聯(lián)網門戶網站Yahoo，占美國GDP比重高達12%以上。

跟美國形成鮮明對照的是，中國是制造業(yè)大國，同時在以互聯(lián)網為代表的信息通信技術的帶動下，跨境電商在中國飛速發(fā)展。根據最新發(fā)布的《2018—2019中國跨境電商市場研究報告》顯示，2018年中國跨境電商交易規(guī)模達到9.1萬億元。在前述市值排名居全球前15的4家中國企業(yè)中，阿里巴巴和京東是著名的電商平臺企業(yè)，其發(fā)展勢頭令人矚目。全球十大電商公司中，阿里巴巴以26.6%的市場份額成為全球第一電商公司，亞馬遜以13%的份額排行第二，EBAY以4.5%的份額排在第三，京東商城以3.8%的份額排在第四，樂天以1.5%的份額排在第五?？傮w看，在數(shù)字貿易和電子商務領域，中國的比較優(yōu)勢依舊存在于基于互聯(lián)網，依托大的電商平臺所進行的跨境貨物貿易。

2.主要貿易規(guī)則訴求的差別

概括而言，由于美國的比較優(yōu)勢是數(shù)字服務貿易，數(shù)字貿易規(guī)則美式模板無疑會重點引入與數(shù)據流動、知識產權等相關的內容，著力推動“跨境數(shù)據自由流動”“數(shù)據存儲設備以及數(shù)字技術非強制本地化”“保證網絡自由接入”等有助于促進數(shù)字服務輸出的相關規(guī)則。中國的比較優(yōu)勢是基于互聯(lián)網從事的貨物貿易，因此會更加關注能促進跨境貨物貿易便利化、強化微觀主體從事跨境電商信心等的相關規(guī)則，如：“低價值貨物免關稅”“完善法律及金融支付機制”“構建跨境電商爭端解決機制”等。中美兩國在數(shù)字貿易規(guī)則領域的重要分歧主要存在以下三個方面。

3.實現(xiàn)利益訴求的路徑差異

如前文所述，目前能夠凸顯美國意志的數(shù)字貿易規(guī)則已在美國所主導的一系列國際貿易協(xié)定中充分得以體現(xiàn)。國際貿易協(xié)定是主權國家之間經過協(xié)商所締結的法律文本。可以說，美國是遵循與主權國家展開官方協(xié)商方式，“自上而下”地推動其所關注的數(shù)字貿易規(guī)則的產生和實施。盡管中國已對外締結了一系列區(qū)域貿易協(xié)定，但直至2015年簽署的中韓FTA及中澳FTA才開始涵蓋獨立的電子商務章，而其中只涉及一些簡單的，分歧較少的第一代數(shù)字貿易規(guī)則。中國曾試圖加入TiSA談判，以更好地參與到國際服務貿易規(guī)則尤其是國際數(shù)字貿易規(guī)則的制定之中，但該申請遭到美國強烈反對。在此情形下，中國須另辟蹊徑。目前中國主要遵循非官方的、自下而上的路徑來提出符合自身需求的政策主張。

五、中國參與推動全球多邊數(shù)字貿易規(guī)則的路徑與建議

數(shù)字貿易國際規(guī)則是21世紀的國際貿易規(guī)則的重要核心內容，對雙邊、區(qū)域和多邊貿易規(guī)則原則等都將產生重大影響。當前中國面臨較大的數(shù)字貿易規(guī)則壓力與挑戰(zhàn)，但應充分意識到，作為數(shù)字經濟大國，以及在數(shù)字技術、電子商務等領域的領先優(yōu)勢及市場優(yōu)勢，有機會推動形成是符合國家利益的。中國對于電子商務和數(shù)字貿易全球規(guī)則具有多層次的豐富需求——以維護國家網絡安全為底線;以促進電子商務進出口為重點;以推動中國數(shù)字產品和服務全球化為目標。為深入研判數(shù)字貿易和電子商務涉及的技術、商業(yè)、政策和法律等問題，平衡好近期和長遠、局部和整體、商業(yè)和政策、國內與國外之間的關系，最大程度上爭取于中國有利的國際規(guī)則，這需要中國政府統(tǒng)籌謀劃和頂層設計。

（一）進一步加強數(shù)字貿易發(fā)展與國際規(guī)則問題研究

目前，全球數(shù)字貿易規(guī)則還未形成統(tǒng)一意見，美歐之間存在的分歧依然沒有得到解決。中國應加強對數(shù)字貿易規(guī)則最新發(fā)展趨勢的研究，開展關于數(shù)字貿易壁壘、知識產權保護、數(shù)字貿易統(tǒng)計、爭端解決機制、新型數(shù)字貿易規(guī)則影響等一系列問題的研究，以應對可能出現(xiàn)的“電子摩擦”。同時借鑒歐美之間數(shù)字貿易規(guī)則談判經驗，未雨綢繆，研究中國與發(fā)達國家之間數(shù)字貿易領域談判的應對預案。

（二）加強國內數(shù)字貿易治理與法律規(guī)則體系完善

進一步加快相關法律體系的建設，為數(shù)字貿易發(fā)展營造良好的制度環(huán)境，建立完善的數(shù)據保護法律體系：一是推進個人數(shù)據保護立法。數(shù)據保護的核心是保護現(xiàn)實世界對應主體的合法權益，國家應從立法角度對本國公民的數(shù)據安全予以保障，并明確對相關數(shù)據跨境流動的規(guī)定。二是要妥善處理好開放與安全的關系。完善國家安全立法，關系國家安全和國計民生的重要數(shù)據都對應著現(xiàn)實世界中的基礎設施，對這些重要數(shù)據的保護應從國家安全出發(fā)，將相關數(shù)據納入到基礎設施保護的范疇。針對電信、金融、石油、電力、水利、制造等涉及關鍵基礎設施和重要工業(yè)裝備領域制定數(shù)據分類管理制度、跨境數(shù)據流動合同監(jiān)管制度、安全風險評估制度。三是形成跨境數(shù)據流動管理機制，成立專門的數(shù)據保護監(jiān)管機構，對涉及網絡數(shù)據搜集、存儲的企業(yè)進行審查和管理，針對涉及跨境數(shù)據流動的企業(yè)建立專門審核機制。

（三）“求同存異”化解中美數(shù)字貿易的分歧與障礙

妥善處理中美分歧是多邊數(shù)字貿易體制發(fā)展的關鍵。中美兩國是全球數(shù)字貿易發(fā)展的最大利益攸關者。由于兩國在數(shù)字貿易相關產業(yè)上的比較優(yōu)勢迥異，因此會具有不同的規(guī)則訴求。為降低中美分歧，中國有必要從“減少甚至剔除不合理的阻礙數(shù)據跨境流動的部門規(guī)章”“改進數(shù)據監(jiān)管技術對數(shù)據進行分類管理”“加強與主要貿易伙伴就跨境隱私保護展開規(guī)制協(xié)調”等方面做出努力，從戰(zhàn)術層面來努力對接“美式模板”的核心規(guī)則。這也是多邊數(shù)字貿易體制能夠得以推進的關鍵之一。

（四）積極參與構建全球數(shù)字貿易規(guī)則新框架

數(shù)字貿易治理須避免碎片化，盡快積極推進達成全球統(tǒng)一、透明、公平的規(guī)則框架。但同時也要減少數(shù)字貿易保護主義，避免導致更大的“數(shù)字鴻溝”和“數(shù)字貿易失衡”。要探索公平透明的全球數(shù)字貿易稅收監(jiān)管模式;加大全球數(shù)字基礎設施投資，實現(xiàn)全球數(shù)字價值鏈的包容性增長;要兼顧開放與安全之間的平衡，尊重主體的數(shù)字主權，在國家關鍵數(shù)字基礎設施予以科學系統(tǒng)地安全評估，分階段、分層次地推動全球數(shù)據經濟和數(shù)字貿易治理。

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責任編輯：沈家文