城市治理現(xiàn)代化：內涵、困境、路徑選擇

范金妹

摘 要：隨著城市化進程的快速推進，各種城市問題日益凸顯，有效解決城市問題成為各個城市面臨的共同難題。本文以福建省南平市為例，在明晰城市治理現(xiàn)代化內涵的基礎上，分析南平市城市治理現(xiàn)代化面臨的困境，進而從堅持以人民為中心的發(fā)展理念、加強基礎設施建設、建立多中心治理體系、完善城市治理方式等角度，思考南平市推進城市治理現(xiàn)代化的路徑。

關鍵詞：城市問題;城市治理現(xiàn)代化;南平市

亞里士多德曾說過，人們來到城市，是為了生活，人們居住在城市，是為了生活得更好[1]。城市作為人們公共生產生活空間，因為城市有更完善的基礎設施，人們出行更方便、住得舒適，所以，越來越多人懷著對美好生活的向往來到并選擇留在城市。隨著城市化的發(fā)展，城市中出現(xiàn)了很多問題，特別是改革開放以來，經過40幾年的發(fā)展，城市中的各種問題呈現(xiàn)出放大的趨勢，這些城市問題都是老百姓日常生活感同身受的問題，成了城市發(fā)展的制約因素。因此，為了解決老百姓美好生活訴求，必須提高城市治理能力和水平，有效解決各種城市問題，推進城市治理現(xiàn)代化。

2017年，南平市城市化率達到55.8%，和其他城市一樣，各種城市問題降低了人們生活的幸福指數(shù)。為了解決各種城市問題，滿足人民對美好生活的期待，南平市必須直面困境，理清發(fā)展思路，思考推進城市治理現(xiàn)代化的對策建議。

一、城市治理現(xiàn)代化內涵

城市治理現(xiàn)代化作為國家治理現(xiàn)代化的重要組成部分，已成為諸多專家學者的研究焦點。城市治理現(xiàn)代化是城市治理的發(fā)展階段，城市治理是治理理論在城市領域的應用，因此，理解城市治理現(xiàn)代化，要從治理和城市治理入手。

關于治理，全球治理委員會在1995年發(fā)表的《我們的全球伙伴關系》中，進行了權威性的定義，即各種公共或私人的個人與機構管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程[2]。也就是，治理是多個主體相互協(xié)作共同參與公共事務的管理。城市治理作為治理的對象之一，指的是政府、企業(yè)、公眾等多個主體相互協(xié)作共同參與城市事務的管理。

關于城市治理現(xiàn)代化，諸多學者從不同的角度進行了分析，但尚未進行準確完整的定義。綜合城市治理現(xiàn)代化的相關論述，對城市治理現(xiàn)代化從以下四個層面進行解析。一是治理理念，城市是人民的城市，城市治理現(xiàn)代化應堅持以人為本的原則。二是治理主體，城市治理和傳統(tǒng)的城市管理有著根本性的區(qū)別，城市管理的主體是單一的，城市治理的主體是多元的，因此，城市治理現(xiàn)代化也包含了多元主體的參與，各主體間需要協(xié)同合作。三是治理目標，2015年召開的中央城市工作會議指出，要完善城市治理體系，提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問題，不斷提升城市環(huán)境質量、人民生活質量、城市競爭力，建設和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市[3]。因此，城市治理現(xiàn)代化的目標是解決各種城市問題，朝著和諧宜居、富有活力、各具特色的目標發(fā)展。和諧宜居的核心是和，也就是城市間人與人、物與物、人與物之間優(yōu)化配置，以最合適的方式實現(xiàn)共處;富有活力的核心是活，也就是城市的各個元素，包括各經濟體、生命體要處于發(fā)展的狀態(tài)，不是停滯不前;各具特色的核心是特，各個城市要因地制宜，發(fā)揮資源優(yōu)勢、資源稟賦的作用，不是千篇一律。四是治理方法，傳統(tǒng)的城市管理更多是通過單一行政命令的方式來實現(xiàn)管理，城市治理現(xiàn)代化需要多運用法治、信息技術、協(xié)商共治等方式。因此，筆者認為，城市治理現(xiàn)代化是在堅持以人民為中心的前提下，多個主體運用法律、信息技術等方式解決各種城市問題，從而實現(xiàn)城市和諧宜居、富有活力、各具特色。

二、南平市城市治理現(xiàn)代化面臨的困境

南平市作為福建省轄區(qū)面積最大的設區(qū)市，在城市治理現(xiàn)代化進程中，主要面臨以下困境：

（一）城市公共設施供求失衡

城市治理，是為了解決各種城市問題，而城市問題的產生和城市基礎設施配套不足有著直接的關系。南平市推進城市治理現(xiàn)代化，面臨的首要問題就是城市公共設施供求失衡。截至2017年底，南平市城市化率已達到55.8%，大量人口聚集在城市，對城市公共設施的需求越來越高;但由于多因素影響，南平對城市公共設施建設投入有限，產生城市基礎設施供給和需求失衡的問題。如城區(qū)大部分主次干道寬度均在20米以下，人行道寬度在3米以下，道路較窄，容易引發(fā)交通擁堵問題。中心城區(qū)公園綠地分布不均衡，中心城區(qū)公園綠地總面積為232.12公頃，主要是城市公園，城區(qū)內的九峰公園、玉屏山公園、八仙公園3個公園總面積達到192.12公頃，占據了公園綠地總面積的82.77%，其他幾個公園面積較小，特別是中心城區(qū)人口稠密的地方缺乏綠地。因此，城市公共設施供求失衡成為南平市推進城市治理現(xiàn)代化的首要制約因素。

（二）多元治理體系尚未形成

城市治理現(xiàn)代化是一項涉及面廣、綜合性強的系統(tǒng)工程，需要發(fā)揮政府、市場、社會共同作用，建立多元治理體系。目前，南平市在城市治理現(xiàn)代化中，多元治理體系尚未形成。

首先，政府層面，城市治理主要部門體制沒有理順。南平市城市事務的管理主要是依托城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱執(zhí)法局），執(zhí)法局管理具體的城市事物，但很多城市事物管理的行政處罰權尚未理順。同時，城市事務的管理涉及到多個部門，綜合執(zhí)法體制改革背景下，沒有設置相應的綜合執(zhí)法機構，城市事務管理的具體職責和職能沒有理順，各部門之間存在權責不明、多頭管理問題。

其次，市場層面，企業(yè)參與城市治理的積極性不高。企業(yè)作為經濟領域的主導者，是城市治理的重要主體之一。城市治理中，企業(yè)既要發(fā)揮經濟領域的作用，也要積極承擔社會責任，而參與城市治理就是企業(yè)履行社會責任的表現(xiàn)，目前，企業(yè)參與城市治理的自覺性和主動性不強。

最后，社會層面，公眾參與治理程度低。公眾作為城市中代表范圍最廣、數(shù)量最多的一支群體，是城市治理的重要力量。南平市城市治理現(xiàn)代化中，公眾參與程度還比較低。一是參與意識淡薄。亞里士多德曾說過，凡是屬于最多數(shù)人的公共事物常常是最少受人照顧的事物，人們關心著自己的所有，而忽視公共的事物[4]。城市事務作為和社會公眾息息相關的事務，卻被普遍認為是公共事務，導致社會公眾對城市事務的管理缺乏參與意識。二是公眾參與能力和城市事務管理能力要求不匹配。社會公眾要有序參與城市事務的管理，必須具備一定的能力，對參與的城市事務有一定認知，這無疑提高了公眾參與城市治理的要求。城市事務包含種類眾多，社會公眾對城市事務的認知有限，參與城市治理能力不足。三是參與機制不完善。參與機制完善與否是公眾參與城市治理的關鍵性因素，要讓更多社會公眾參與城市治理，需要完善參與機制，有便捷的方式實現(xiàn)公眾參與。目前，南平市的參與機制主要有聽證會制度、信訪制度、社會公示制度、領導接待日、熱線電話等，這些制度機制還不完善。同時“互聯(lián)網+”背景下，公眾運用信息通信技術手段參與治理的方式比較少。

（三）城市治理能力有待提升

一是依法治城能力。城市治理要取得好的成效，必須樹立法治思維，提高依法治理城市的能力水平。南平市在城市治理中，雖然明確了依法治市的根本理念，但依法進行城市治理還有諸多不完善的地方。城市治理的法律體系不夠完備，目前，在國家層面，城市管理法尚未出臺。地方性的法規(guī)制定設計不完備，至今，僅有2017年11月實施的《南平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》，這項法規(guī)是應對市容環(huán)境衛(wèi)生方面的管理，其他城市事物管理法規(guī)尚未出臺。部分執(zhí)法人員缺乏法治思維，執(zhí)法方式簡單粗暴，執(zhí)法行為有待規(guī)范。二是先進技術運用能力。推進城市治理現(xiàn)代化，需要充分發(fā)揮信息通信技術的作用。南平市在推進城市治理現(xiàn)代化中，“互聯(lián)網+城市”的基本技術運用比較有限，同時，各部門按照條塊分割的思路建設智慧城市，信息資源沒有實現(xiàn)有效共享，信息網絡呈現(xiàn)碎片化現(xiàn)象。

三、推進南平市城市治理現(xiàn)代化的路徑思考

（一）堅持以人民為中心的發(fā)展理念

黨的十九大強調，社會主要矛盾已經轉變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。隨著城市化進程的推進，各種城市問題日益凸顯，影響到人民群眾對老百姓對美好生活的需求，因此，堅持以人民為中心的發(fā)展思想，解決各種城市問題，也是解決老百姓美好生活訴求的問題。同時，新經濟時代，人才對城市的作用越來越重要，而整個城市的魅力、生活質量是吸引人才的要素之一。因此，堅持以人民為中心，也是提升城市競爭力、影響力的著力點。

堅持以人民為中心的發(fā)展理念，就是在城市治理的全過程，始終堅持為了人民、依靠人民、由人民共享。首先，堅持為了人民，就要以人民群眾的需求為導向，致力于滿足人民群眾對美好生活的期待。這里的人民指的不是某一個群體或是小部分的人民，而是要考慮到各個群體的需求。比如，流動攤販治理，不能只考慮到政府管理的需求，還要關注攤販生存需要、群眾生活需要等。其次，堅持依靠人民。人民群眾是城市治理的重要主體，要更好地滿足人民群眾對美好生活的需要，必須充分發(fā)揮群眾的作用，因為只有人民群眾自己才最了解自己的需要。因此，城市治理現(xiàn)代化需要充分發(fā)揮群眾的作用，依靠群眾的力量。最后堅持由人民共享。從城市管理到城市治理，由單一主體向多元主體轉變，是政府放權、公民增權的過程，因此，城市治理現(xiàn)代化要以增進公民權利為導向，著力保障和實現(xiàn)城市治理中公民的各項公平權利，讓城市發(fā)展的成果和福祉盡可能地惠及到每一個人。

（二）加強基礎設施建設

城市基礎設施是城市有序運行和發(fā)展的基礎，也是城市治理現(xiàn)代化的基礎和保障。推進城市治理現(xiàn)代化，必須注重基礎設施建設問題。南平市推進城市治理現(xiàn)代化，完善城市基礎設施建設，必須科學規(guī)劃、因地制宜、突出重點。因為城市基礎設施包含的范圍很廣，只有分階段有序推進，才能逐步完善城市整體功能。針對南平市城市基礎設施建設現(xiàn)狀，完善城市配套基礎設施，要優(yōu)先發(fā)展與人民群眾生產生活息息相關的工程，著力解決群眾反映強烈的突出問題，重點加強城市道路交通、城市公園綠地、停車場、農貿市場等公共設施建設，努力補齊影響群眾生活品質的短板，不斷改善群眾生產生活環(huán)境。

（三）建立多中心治理體系

首先，推進有效政府建設。城市治理現(xiàn)代化中，政府必須要明確自身的功能定位，以有效政府的角色參與城市治理。一是轉變政府職能。從城市管理到城市治理，政府角色發(fā)生了變化，城市管理中政府作為單一主體，是以“管理者”的角色對城市事務進行全面包攬，而城市治理的主體是多元的，政府是以“參與者”的角色對城市事務進行管理。在多元治理體制下，政府更多是引導者、督導者、服務者的角色。因此，推進有效政府建設，政府要轉變職能，由“劃槳者”向“掌舵者”、“服務者”轉變。二是提高政府治理能力。治理能力高低直接影響著政府公共服務提供效率和水平。為提高政府治理能力，必須理順城市治理體制，明確政府的職能范圍，整合設置城市治理綜合部門。同時，堅持問題導向，從城市細微之處抓起，認真解決好那些容易做到、應該做到而尚未做到的問題。比如，城市道路指示牌設置不規(guī)范問題。城市治理現(xiàn)代化，政府不僅直接參與城市公共事務的管理，還要積極引導其他主體參與城市治理。因此，政府提高治理能力，還要鼓勵其他主體有序規(guī)范參與城市治理，為多元主體參與城市治理提供平臺、創(chuàng)造條件。

其次，激發(fā)企業(yè)參與城市治理活力。企業(yè)是城市治理的重要主體，多元治理體制下，城市治理需要企業(yè)積極參與。企業(yè)作為市場經濟領域的主導者，擁有資金、技術等方面的優(yōu)勢資源，可以引入市場機制，如通過契約、承包、招標和租賃等方式，把由政府承擔的公共事務交給企業(yè)負責，引導企業(yè)參與城市治理。同時，企業(yè)是城市治理的重要主體，參與城市治理是其履行社會責任的表現(xiàn)，要積極引導其他履行社會責任，參與城市治理。此外，市場機制下，企業(yè)是以追求經濟利益為目的的。因此，引導企業(yè)參與城市治理，還要通過一些法律行為，加強法律監(jiān)管，督促企業(yè)有序參與城市治理

最后，擴大公眾參與治理。社會公眾是城市治理中最廣泛的主體，城市治理現(xiàn)代化需要公眾參與。第一，提高公眾參與城市治理的意識。城市作為人們生產生活的公共空間，和每個人息息相關。提高公眾參與意識，要加強城市治理重要性的宣傳，讓公眾更好的理解和支持城市治理，并積極參與城市治理。第二，發(fā)揮社會組織作用，形成參與合力。公眾是城市治理中數(shù)量最多、代表最廣的一類群體，但利益訴求又最分散。社會組織作為公共物品的生產者和提供者，可以及時收集公眾的意見建議，讓個體呼吁成為集體聲音，形成參與合力，為公眾參與城市治理提供條件。第三，拓寬公眾參與渠道。要讓更多的社會公眾參與城市治理，必須建立完善的參與渠道。已經建立的制度機制，如信訪制度、領導接待日制度、熱線電話等，要繼續(xù)完善;同時，“互聯(lián)網+”背景下，可以充分發(fā)揮信息通信技術作用，讓社會公眾通過更簡單便捷的方式參與城市治理。比如，通過微信公眾號、微博、App等方式，讓社會公眾人人成為城市治理的參與者。

（四）完善城市治理方式

城市管理到城市治理是一個從他律到自律、被動參與到主動參與的過程，要實現(xiàn)城市治理現(xiàn)代化的目標，必須完善城市治理現(xiàn)代化的方式。一是推進依法治理。目前，國家層面城市管理法尚未出臺，南平市推進依法治理，必須根據城市治理實際需求，完善地方性法律法規(guī)，讓城市治理有法可依。執(zhí)法人員必須樹立法治思維，提高運用依法行政的能力和水平。通過建立完備的法制體系，嚴格依法行政，逐步提高社會公眾的法治意識，形成全民守法的氛圍。二是推進智能化治理。智能化，指的是用過互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據等信息通信技術，對城市的各項信息進行感知、分析并智能化處理的過程。當前，城市治理現(xiàn)代化的內涵不斷深化，人民群眾的需求日益多元化、個性化，這就必然要求城市治理要借助智能化的手段，運用互聯(lián)網、物聯(lián)網、大數(shù)據等信息技術手段來解決各種城市問題，提升城市治理現(xiàn)代化的能力和水平。三是完善人性化治理。城市治理現(xiàn)代化要樹立“服務于人”的理念，堅持以人為本，全面考慮各個群體的利益，以更加人性化的方式解決各種城市問題。如通過設置愛心攤位、惠民市場等方式，解決流動攤販無序擺攤的問題。

參考文獻：

[1] 亞里士多德著;姚仁權編譯.政治學[M].北京：北京出版社，2007：1-3.

[2] 全球治理委員會.我們的全球伙伴關系[M].牛津：牛津大學出版社，1995：15-19.

[3] 中央城市工作會議[EB/OL].（2015-12-22）http：//www.xinhuanet.com/politics/2015-12/22/c_1117545528.htm，2018-08-28.

[4] 伍勁松，李小花，陳羽朋，等.從廣州大學城流動商販管理看城管行政執(zhí)法[J].廣州大學學報（社會科學版）， 2010，9（7）：30-33+48.

[5] 汪碧剛.城市的溫度與厚度——青島市市北區(qū)城市治理現(xiàn)代化的實踐與創(chuàng)新[M].北京：中國建筑工業(yè)出版社，2017：130-131，188-192.

[6] 陳寶成.試論城市治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)路徑[J].民營科技，2017，（4）：243.

[7] 堵錫忠.繡花一樣精細[J].城市管理與科技，2017，（5）：32-35.

[8] 計永超，焦地武.城市治理現(xiàn)代化：理念、價值與路徑構想[J].江淮論壇，2015，（6）：11-15.

[9] 李茜.城市治理現(xiàn)代化：理念、機制、途徑——以西安為例[J].陜西行政學院學報，2017，31（2）：34-38.

[10] 周善東.城市治理的社會路徑：價值、內涵與構建[J].山東大學學報（哲學社會科學版），2015，（6）：85-92.

[11] 莫于川.從城市管理走向城市治理：完善城管綜合執(zhí)法體制的路徑選擇[J].哈爾濱工業(yè)大學學報（社會科學版），2013，15（6）：37-46.

[12] 楊堅楨.多中心治理：我國城市治理現(xiàn)代化的路徑探析[J].湖北工程學院學報，2017，37（1）：98-102.

[13] 闞德龍，黃軍.新時代背景下城市治理現(xiàn)代化的路徑選擇[J].城鄉(xiāng)建設，2017，（22）：34-35.

[14] 王婉娟，史斌.寧波城市治理體系現(xiàn)代化建設研究[J].寧波工程學院學報，2017，29（3）：74-80.