法治視角下高校制度建設(shè)的路徑選擇

丁榮偉 程倩

摘? 要：全面推進(jìn)依法治國是黨中央做出的重大戰(zhàn)略部署，對社會發(fā)展的方方面面都具有重要的指導(dǎo)作用。文章從法治的視角出發(fā)，分析了高校貫徹依法治校的重要性和當(dāng)前制度建設(shè)中存在的問題，并依據(jù)立法的原則提出了高校規(guī)章制度建設(shè)應(yīng)遵循的基本原則，最后作者根據(jù)實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，提出了加強(qiáng)高校制度建設(shè)、貫徹法治精神的工作思考和建議。

關(guān)鍵詞：高等學(xué)校;依法治校;制度建設(shè)

中圖分類號：G640 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：2096-000X（2019）07-0127-03

Abstract： Comprehensively promoting the rule of law is a major strategic plan made by the Party Central Committee and has an important guiding role in all aspects of social development. From the perspective of the rule of law， this paper makes an analysis of the importance of managing colleges and universities by law and the problems in the current system construction. Furthermore， it proposes basic principles that the construction of rules and regulations should comply with according to legislation. Finally， it puts forward some suggestions on the enhancement of system construction of universities and the implementation of the spirit of the rule of law based on practical work experience.

Keywords： colleges and universities; managing schools by law; system construction

一、高校制度建設(shè)貫徹法治的重要性

黨的十八屆四中全會在總結(jié)我國社會主義法治建設(shè)基礎(chǔ)上，審議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，提出了全面推進(jìn)依法治國的總體目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)等，深刻回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治的辯證關(guān)系，從理論上解決了黨的領(lǐng)導(dǎo)與法治兼容的核心問題，對維護(hù)憲法實(shí)施、法治政府建設(shè)、保證公正司法、增強(qiáng)法治觀念、法治隊(duì)伍建設(shè)以及加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)作出了全面部署，描繪了建設(shè)法治中國的總藍(lán)圖，勾畫了全面推進(jìn)依法治國的路線圖，確定了加強(qiáng)社會主義法治建設(shè)的施工圖，在中國法治史上具有里程碑意義。

大學(xué)是一個(gè)微縮的社會，管理高校就像社會治理一樣涉及到多個(gè)方面、多個(gè)維度。實(shí)施依法治國基本方略是強(qiáng)國之本，依法治校是保證高校良性發(fā)展的根本保證。依法治校是依法治國方略在高校的重要體現(xiàn)，是建立現(xiàn)代大學(xué)制度和建設(shè)世界一流大學(xué)的基本要求。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2012-2020年）》第二十章“推進(jìn)依法治教”規(guī)定：“大力推進(jìn)依法治校，學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度，依法辦學(xué)，從嚴(yán)治校，認(rèn)真履行教育教學(xué)和管理職責(zé)。尊重教師權(quán)利，加強(qiáng)教師管理。保障學(xué)生的受教育權(quán)，對學(xué)生實(shí)施的獎勵與處分要符合公平、公正原則。健全符合法治原則的教育救濟(jì)制度?！盵1]落實(shí)依法治校理念，必須以大學(xué)章程作為基本手段和重要載體，這是中外高校在建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度中的共識。從2014年開始，教育部和地方教育主管部門已經(jīng)核準(zhǔn)發(fā)布了大部分高校的章程。章程已經(jīng)作為各高校的“憲法”在高校各項(xiàng)教育和管理活動中發(fā)揮作用。

高校規(guī)章制度是為更好地貫徹執(zhí)行國家的法律、法規(guī)和行政規(guī)章，結(jié)合學(xué)校實(shí)際情況，由高校自主制定的保障運(yùn)行的內(nèi)部規(guī)則，對高校的各類主體具有約束和管理作用。高校的制度建設(shè)主要指高校依照法律、法規(guī)和上級有關(guān)規(guī)定，在充分研究和討論的基礎(chǔ)上，按照相對合理的程序，起草制度、發(fā)布制度、實(shí)施制度、解釋制度、修訂和廢止制度等的過程。高校的各項(xiàng)制度是承載法治理念內(nèi)涵的載體，也是貫徹章程精神的具體方式。制度的合理性、實(shí)用性、科學(xué)性，對于依法治校是否能夠落實(shí)到位就具有舉足輕重的地位，也是大學(xué)能夠現(xiàn)代大學(xué)制度的關(guān)鍵。

二、當(dāng)前高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀

近年來，我國高等教育法律法規(guī)一直在不斷完善，教育法制化建設(shè)取得可喜成績，高校的依法治校工作取得明顯進(jìn)展，依法治校觀念已深入人心。2012年教育部印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》提出，要堅(jiān)持依法辦學(xué)，要切實(shí)落實(shí)師生主體地位，大力提高自律意識、服務(wù)意識，依法落實(shí)和保障師生的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，這對新時(shí)期高校依法治校提出了更高要求。研究分析全國高校制度建設(shè)的現(xiàn)狀，可以發(fā)現(xiàn)受傳統(tǒng)集權(quán)式行政管理體制的影響，學(xué)校管理者依法實(shí)施教育與管理的能力、意識還亟待提高，制度設(shè)立一般采用指令性方式，制度建設(shè)整體遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了現(xiàn)代大學(xué)管理和建設(shè)的需要。

1. 制度內(nèi)容上不夠合理、合規(guī)、合法。規(guī)章制度涉及特定的內(nèi)容，應(yīng)有規(guī)范的形式，目前在高校中存在“意見”、“辦法”、“規(guī)定”等承載規(guī)章制度內(nèi)容的文種辨識不清、使用不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，造成規(guī)章制度雖然制定，但效果卻大打折扣。高校的規(guī)章制度大多由職能部門代表學(xué)校起草，存在職能部門之間為了部門利益各自為政、推諉扯皮，導(dǎo)致制度之間匹配性差、契合度低、相互掣肘甚至相互矛盾。由于制度起草人員的局限性，存在對國家有關(guān)規(guī)章認(rèn)識理解不夠，對高校自身的既有制度和情況吃不透，導(dǎo)致高校制度有時(shí)會出現(xiàn)與國家法律、法規(guī)有關(guān)規(guī)定不一致甚至是“下位法違背上位法”的情況。此外，有的規(guī)章制度在要求教職員工和學(xué)生履行有關(guān)義務(wù)的同時(shí)，沒有對他們享有的權(quán)利作出規(guī)定，權(quán)利救濟(jì)機(jī)制也還不健全。

2. 制度制定的規(guī)范性不夠。規(guī)章制度的“立、改、廢”應(yīng)當(dāng)遵循明確的操作規(guī)范和程序，這也是保證規(guī)章制度權(quán)威性、科學(xué)性的重要方式。目前高校中由于行政權(quán)力的獨(dú)大，學(xué)校相關(guān)人員在規(guī)章制度建設(shè)過程中存在著隨意性和不規(guī)范性，基本按照“部門起草-征求意見（范圍隨意）-領(lǐng)導(dǎo)會議審定-文件印發(fā)”這樣一個(gè)簡單的環(huán)節(jié)，不少制度沒有經(jīng)過專家的仔細(xì)論證，沒有經(jīng)過相關(guān)部門的研究討論，單靠學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)會議上的討論，最后制定的制度往往存在各種不足，或者難以有效實(shí)施。此外，學(xué)校規(guī)章制度因?yàn)閲液蜕霞壊块T的法律規(guī)章變更，不得不重新修訂制度，缺乏規(guī)章制度建設(shè)的長遠(yuǎn)規(guī)劃，影響規(guī)章制度的連續(xù)性和穩(wěn)定性。同時(shí)，在制度進(jìn)行修訂或者廢止時(shí)，很少對原有制度的運(yùn)行情況做效果評估，缺少制度運(yùn)行的基礎(chǔ)性資料。

3. 缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)審核機(jī)構(gòu)。很多高校目前都設(shè)有政策研究室，但主要職能是進(jìn)行發(fā)展戰(zhàn)略研究以及重要報(bào)告的起草等，基本沒有涉及規(guī)章制度的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，而大部分學(xué)校都有的法律事務(wù)室，則主要負(fù)責(zé)高校對外合作或者糾紛中涉及法律事務(wù)的處理，也基本不涉及高校內(nèi)部規(guī)章制度的統(tǒng)籌。因此，很多高校的規(guī)章制度中，不同部門制定的規(guī)章中，往往出現(xiàn)互相不銜接、不配套，甚至互相矛盾的地方，而目前單靠學(xué)校公文處理人員在最后行文時(shí)的把關(guān)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，他們對制度的科學(xué)性、合理性等方面進(jìn)行深度審核的能力不足。

4. 制度的執(zhí)行缺少監(jiān)督和問責(zé)。規(guī)章制度的生命力在于能夠執(zhí)行下去，并且取得預(yù)期的效果。高校制定的規(guī)章制度，實(shí)際情況是存在“重制定、輕執(zhí)行”的情況，一方面很多職能部門往往更加關(guān)注規(guī)章制度的“制”，弱化規(guī)章制度的“行”，認(rèn)為規(guī)章制度制定出來了，也就基本完成工作任務(wù)，對于制定的執(zhí)行情況沒有進(jìn)一步跟蹤，對制度的貫徹落實(shí)缺少監(jiān)督，對制度執(zhí)行情況缺少評估;另一方面，由于制度在制定過程中，沒有充分聽取基層單位的意見和建議，沒有充分重視師生合法權(quán)利的保障，很多制度在公布后，學(xué)院和教師都沒有嚴(yán)格遵守制度的主動性，在基層也就無法落地生根，無法取得預(yù)期成效。此外，很多高校雖然在規(guī)章制度中設(shè)定了制度執(zhí)行情況問責(zé)的條款，但缺少操作性，在實(shí)際情況中根本無法對執(zhí)行不到位的單位和個(gè)人進(jìn)行問責(zé)。[2]

5. 高校規(guī)章制度的公開程度不夠。規(guī)章制度要得到有效執(zhí)行，很重要一點(diǎn)就是要執(zhí)行者熟悉，這是規(guī)章制度能夠有效實(shí)施的前提。2010年教育部發(fā)布的《高等學(xué)校信息公開辦法》在第二章“公開的內(nèi)容”第七條中規(guī)定：“高等學(xué)校應(yīng)當(dāng)主動公開學(xué)校章程以及學(xué)校制定的各項(xiàng)規(guī)章制度”。根據(jù)教育部網(wǎng)站公布的直屬高校信息公開專欄顯示（截至2017年7月1日），75所部屬高校信息公開清單中規(guī)章制度一欄公開情況如下：有12所未查詢到規(guī)章制度信息公開的內(nèi)容或者沒有公開，在可見的63所高校中，有18所高校將內(nèi)容公開在校內(nèi)網(wǎng)上（校內(nèi)人員可以查詢具體內(nèi)容，校外人員無法查詢）。45所可以查看規(guī)章制度具體內(nèi)容的高校中，有18所學(xué)校公布了20條以上的內(nèi)容，其余學(xué)校公布的內(nèi)容都少于20條。可見，高校對規(guī)章制度公開的自覺性、規(guī)范性遠(yuǎn)未達(dá)到讓師生方便查詢和周知的程度。

三、高校制度建設(shè)應(yīng)遵循的原則

高校進(jìn)行建章立制，從某種意義上來說，是對學(xué)校管理方方面面立的“規(guī)矩”，實(shí)際上是在校園內(nèi)部進(jìn)行“立法”。2015年，全國人大修訂了《中華人民共和國立法法》，其第一章總則的第三條至第六條，分別闡述了立法應(yīng)遵循的原則，包括“應(yīng)當(dāng)遵循憲法的基本原則”、“應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限和程序”、“應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會主義民主”、“應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā)，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和全面深化改革的要求”等?；诖耍谔岢鼍唧w的規(guī)章制度建設(shè)建議前，我們可對高校制度建設(shè)應(yīng)遵循的主要原則進(jìn)行討論。

1. 制度建設(shè)應(yīng)遵循合法性原則。高校制度建設(shè)的合法化主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是制度依據(jù)的合法化。依據(jù)法律，就是要求行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)，必須嚴(yán)格依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行，不得與法律相違背。依據(jù)的“法”主要分為三個(gè)層面：一是我國的憲法和法律制定機(jī)關(guān)頒布的普通法律;二是國家制定有關(guān)教育的專門法律，如《教育法》《高等教育法》《教師法》等;三是教育上級主管部門制定的教育行政法規(guī)和政府規(guī)章，例如教育部制定的《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》等。強(qiáng)調(diào)依法治校的依據(jù)，根本上是要求高校在管理治校中必須依據(jù)國家的法律、法規(guī)。另一方面是制度內(nèi)容的合法化。制度內(nèi)容是構(gòu)成制度體系的若干實(shí)體規(guī)則，各種實(shí)體規(guī)則的指導(dǎo)思想或總體原則必須結(jié)合學(xué)校自身發(fā)展的實(shí)際，充分體現(xiàn)以師生為中心的理念，重點(diǎn)解決高?！包h委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”中出現(xiàn)的法律關(guān)系。另外，高校章程已經(jīng)按照法定程序經(jīng)過了校內(nèi)的制定過程和上級有關(guān)部門的審核，并面向社會公布。章程中對高校內(nèi)部關(guān)系都做了規(guī)定，是高校制度建設(shè)應(yīng)該遵循的總原則、總框架，也是高校制度建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)和基本遵循。

2. 制度建設(shè)應(yīng)遵循程序正當(dāng)原則。立法程序是指人們進(jìn)行立法時(shí)，必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的程序，遵循法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的具體步驟、方式、時(shí)間和順序，做到程序合法。高校在制度建設(shè)中應(yīng)遵循這一原則，即所有的制度的“廢改立”要經(jīng)過法定程序，具有明確依據(jù)。這一法定程序可以通過高校各類層面的會議審定，并經(jīng)過制度建設(shè)相關(guān)法律專家委員會的審核，一旦審定通過之后，所有制度層面的建設(shè)工作都要經(jīng)過這一程序。

3. 制度建設(shè)應(yīng)遵循民主原則。所謂高校制度建設(shè)的民主性原則，就是指制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)做到組織內(nèi)部成員對制度制定的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)?，F(xiàn)代大學(xué)制度在宏觀層面是完善“依法辦學(xué)、自主管理、民主監(jiān)督、社會參與”的管理體制，在微觀層面是完善“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的內(nèi)部運(yùn)行體制，無論從哪個(gè)角度看，民主管理都是高校管理中的重要方面。因此，在高校制度建設(shè)過程中，沒有民主參與或者缺少民主決策而形成的制度，是難以求得成員的一致認(rèn)同的，也就很難實(shí)現(xiàn)民主化的教學(xué)、民主化的學(xué)術(shù)研究、民主化的管理。

4. 制度建設(shè)應(yīng)遵循科學(xué)原則。第一應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)制度建設(shè)理念的科學(xué)化。要從科學(xué)的角度看待制度建設(shè)，以科學(xué)的觀念推進(jìn)制度建設(shè)，不能簡單的以“解決問題”作為制度建設(shè)的最終目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)著眼于長遠(yuǎn)發(fā)展來制定和執(zhí)行制度。對制度建設(shè)實(shí)踐中出現(xiàn)的問題和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)給予科學(xué)解答和理論總結(jié)。第二，用科學(xué)的制度來規(guī)范制度的“廢改立”，進(jìn)一步明確制度建設(shè)權(quán)限、制度建設(shè)主體和運(yùn)行體制。第三，應(yīng)正確處理制度建設(shè)的超前、滯后和同步的關(guān)系，注意制度建設(shè)的可行性，注重各種制度之間的協(xié)調(diào)度、匹配度、契合度，注意避免和消除制度建設(shè)中的混亂等弊病。[3]

四、加強(qiáng)高校制度建設(shè)的思考

1. 高校管理中牢固樹立法制觀念和法治意識，營造知法遵法守法的良好環(huán)境。大學(xué)現(xiàn)代治理體系和治理結(jié)構(gòu)的完善，最根本的是要把依法治校貫穿到學(xué)校辦學(xué)的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，讓每位管理人員、每位教師都能牢固樹立依法辦事、依規(guī)治教的理念。高校各類權(quán)力機(jī)關(guān)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)都應(yīng)當(dāng)在章程和各類規(guī)章制度的框架下運(yùn)行，建立科學(xué)合理的決策和運(yùn)行體系，讓一切權(quán)力的運(yùn)行都有法可循、有章可依。高校應(yīng)充分利用各類校園媒體，定期進(jìn)行校園法治文化建設(shè)的宣傳，提高師生的法律意識、法制觀念，有條件的高校在國家規(guī)定的課程外，可以面向?qū)W生開設(shè)法律自選課，提高師生的法制意識。高校著眼于優(yōu)化校園法治環(huán)境，通過舉辦圖片展、進(jìn)行現(xiàn)場法律咨詢等，營造法治理念教育的氛圍和法制宣傳氛圍。[4]

2. 高校內(nèi)部應(yīng)對規(guī)章制度建設(shè)進(jìn)行“立法”，設(shè)立專門的法規(guī)政策研究機(jī)構(gòu)，從程序、內(nèi)容上把牢開關(guān)。高校加強(qiáng)依法治校，必須建立嚴(yán)格規(guī)范的程序建設(shè)制度，讓程序正義體現(xiàn)在依法治校的每一個(gè)細(xì)節(jié)。高校一方面應(yīng)當(dāng)研究制定內(nèi)部的“立法”，明確各類規(guī)章制度制定的依據(jù)、程序、主體和實(shí)施范圍等，以及規(guī)章制度修訂、廢止的有關(guān)要求，讓規(guī)章制度的制定過程更加正當(dāng)、更加科學(xué);另一方面，高校應(yīng)設(shè)立類似于“政策法規(guī)處”的規(guī)章制度審核把關(guān)機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)對校級的各類規(guī)章制度的制定進(jìn)行統(tǒng)籌，重點(diǎn)對規(guī)章制度中的部門交叉內(nèi)容、與原有制度銜接性以及現(xiàn)有制度的沖突等進(jìn)行規(guī)劃，確保規(guī)章制度的合理、有效，提高學(xué)校整體規(guī)章制度的科學(xué)化水平。

3. 高校要按照現(xiàn)代大學(xué)制度的要求，理清關(guān)系，分清責(zé)任，不缺位、不錯位。微觀層面的中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度包括黨委會、校務(wù)會、學(xué)術(shù)委員會、教職工代表大會四個(gè)基本要素，其目標(biāo)是構(gòu)建起“黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長負(fù)責(zé)、教授治學(xué)、民主管理”的高校內(nèi)部管理制度。一方面高校的黨委和行政力量應(yīng)根據(jù)法律法規(guī)賦予的職責(zé)行使職權(quán)，日常管理中涉及到學(xué)術(shù)事務(wù)規(guī)章、決策應(yīng)按照規(guī)定發(fā)揮高校各類學(xué)術(shù)組織的作用，避免出現(xiàn)以行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力，真正讓教授治學(xué)得到保障和落實(shí)，讓涉及教師的規(guī)章制度具有更強(qiáng)的代表性。另一方面應(yīng)在學(xué)校規(guī)章制度制定的過程中把民主管理落實(shí)到位，發(fā)揮教職工代表大會和學(xué)生代表大會的作用，充分尊重并聽取教師和學(xué)生的意見，對于部分與師生密切相關(guān)的規(guī)章制度應(yīng)提交教代會或?qū)W代會審議通過，同時(shí)，應(yīng)建立健全符合法治原則的校內(nèi)教育救濟(jì)制度，作為師生申訴幫助的重要渠道，切實(shí)保障好師生的權(quán)利。[5]

4. 高校應(yīng)進(jìn)一步做好信息公開，加大制度執(zhí)行情況的檢查，使制度更具生命力。從筆者在對教育部所屬高校制度公開情況的調(diào)研過程中，可以發(fā)現(xiàn)大部分高校的規(guī)章制度公開情況不容樂觀，師生了解制度、學(xué)習(xí)制度的機(jī)會較少，對規(guī)章制度的嚴(yán)格遵守就會弱化。一方面，高校應(yīng)根據(jù)國家有關(guān)要求，完善信息公開工作機(jī)制，建立規(guī)章制度及時(shí)公開制度，并通過多種媒介傳播方式，將規(guī)章制度推送到師生手中，對于特別重要的規(guī)章制度還應(yīng)組織進(jìn)行專門的宣講、解讀，幫助師生理解制度內(nèi)涵和實(shí)施要求。另一方面，高校職能部門應(yīng)加強(qiáng)對制度落實(shí)情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)制度執(zhí)行過程中的問題，完善制度運(yùn)行情況反饋機(jī)制和修正機(jī)制，真正讓制度落地，發(fā)揮應(yīng)有作用。

依法治國是全面建成小康社會和全面深化改革的保障，沒有法治，就談不上全面小康，推不動改革開放。對于高校來說也是如此，堅(jiān)持依法治校、依法治教，是提高高校管理水平和辦學(xué)水平的保障，也是“雙一流”建設(shè)的保證，對于高校的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

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