保障性住房項目PPP模式研究

牛德紅

摘要：保障性住房建設(shè)是我國的重大民生工程，在解決中低收入人群住房困難方面發(fā)揮了積極作用，PPP模式是由政府主導(dǎo)、社會參與、采取公開競爭方式建設(shè)保障性住房的運營模式之一，在一定程度上解決保障房供給量不足、政府資金匱乏等問題，是保障性住房建設(shè)的又一補充形式。文章主要就保障性住房項目PPP模式進行研究，以期推動保障性住房的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：保障性住房；PPP模式；應(yīng)用研究

一、 保障性住房PPP模式概述

保障性住房兼具福利性和經(jīng)濟性，其需求量大、收益穩(wěn)定、風(fēng)險低，同時私人部門可以享受相應(yīng)的政策優(yōu)惠和扶持。因此，鑒于PPP的運行方式，其在保障性住房中的應(yīng)用不僅適用于新建項目，還適用于既有項目；不僅適用于建設(shè)和運營方面，在融資及物業(yè)管理方面也適用。由此，PPP模式在保障性住房中的參與方式包括：新建項目的PPP模式、已有項目的PPP模式及改擴建維護項目的PPP模式。私人部門參與投資的方式有：股權(quán)參與、經(jīng)營權(quán)參與、建立公私合營公司和私人公司通過特許權(quán)等方式參與項目建設(shè)。

從保障性住房的類型來看，廉租房的收益性明顯低于公共租賃房，降低了私人投資者對廉租房的投資熱情。但是，這并不能因此全盤否定PPP模式在廉租房領(lǐng)域運用的可行性，在已建成的廉租住房運營管理中采用轉(zhuǎn)移—運營—補貼—轉(zhuǎn)移的形式還是具備一定可操作性的。公共租賃住房本身給予房地產(chǎn)開發(fā)商3%的利潤，使得PPP模式在該領(lǐng)域的應(yīng)用范圍更為廣泛和可行。

二、 保障性住房PPP項目基本運作流程

1、 政府以劃撥形式提供建設(shè)用地，并予以稅費減免；私營機構(gòu)負責(zé)融資，并組織建設(shè)；項目建成后，私營機構(gòu)擁有房屋的全部產(chǎn)權(quán)（有限產(chǎn)權(quán)）。

2、 運營期內(nèi)，私營機構(gòu)負責(zé)項目運營，并可以向那些適合條件的被保障人（即住戶）分期出售房屋產(chǎn)權(quán)，即私營機構(gòu)和住戶共有產(chǎn)權(quán)；運營期末私營機構(gòu)退出時，若仍有房屋產(chǎn)權(quán)（殘留產(chǎn)權(quán)）未售出，則將其無償移交給政府。

3、 后運營期內(nèi)，政府負責(zé)項目運營，并可以將殘留產(chǎn)權(quán)繼續(xù)分期出售給那些適合條件購買的住戶，即政府和住戶共有產(chǎn)權(quán)。

4、 獲得房屋全部產(chǎn)權(quán)滿一定年限后，住戶可以市場價格將房屋出售，但必須向政府支付一定比例的差價，即上市繳納收益。

三、 保障性住房PPP項目主要參與各方

1、 政府。政府是PPP項目的最終擁有者。其主要的職責(zé)包括：制定和發(fā)布PPP項目的政策與規(guī)范；明確PPP項目運作程序以及項目選擇；授予特許經(jīng)營協(xié)議；接受項目公司在特許經(jīng)營期滿時移交的項目。

2、 項目發(fā)起人。項目發(fā)起人一般為項目公司的投資者和股東，即項目的實際投資者和主要承辦者。在保障性住房PPP項目中，項目發(fā)起人以股東身份根據(jù)項目股東協(xié)議規(guī)定投入項目資本金，并在運營期時根據(jù)出資比例進行利潤分配。此外，在特許經(jīng)營協(xié)議中簽訂專門的備用金條款，規(guī)定資金不足時由項目股東先行墊付不足資金，避免項目工期延誤或中途停工。

3、 住戶。保障性住房PPP項目是主要針對在一定時期內(nèi)無力購買商品房的群體的產(chǎn)品，其住戶具有特定性，一般從三個方面進行界定：住房面積、收入標(biāo)準(zhǔn)和戶籍。住房面積和收入標(biāo)準(zhǔn)目前各地設(shè)定的略有差異。戶籍方面，一般是限定在具有一定居住年限的戶籍人口范圍內(nèi)。一些城市則將新就業(yè)人員和有穩(wěn)定職業(yè)并在城市居住一定年限的外來務(wù)工人員也納入到保障范圍，戶籍壁壘有所松動。

4、 項目公司。保障性住房PPP項目的法人主體和實施主體，根據(jù)政府部門的保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)提供合格的保障性住房；通過招投標(biāo)方式選擇設(shè)計、施工及運營單位，確保保障性住房項目順利完成；與政府部門建立統(tǒng)一的目標(biāo)并相互合作，在項目變更時以住戶的利益為出發(fā)點；在項目運營期間收取租金和管理費用，通過上繳稅金、償還貸款和向股東分配利潤等方式與政府部門合理分配項目回收資金；在特許期末按照特許期協(xié)議中規(guī)定的方式，政府部門接受保障性住房項目，或者項目公司按照合同規(guī)定繼續(xù)經(jīng)營。

5、 金融機構(gòu)。項目的金融機構(gòu)是指項目融資過程中為項目提供資金的商業(yè)銀行和非銀行金融機構(gòu)，例如信托公司。它可以是一家或幾家商業(yè)銀行，也可以是由幾十家銀行組成的銀團。銀行參與項目貸款的數(shù)目主要根據(jù)貸款規(guī)模和風(fēng)險兩個因素決定。

6、 承包商。在PPP項目實踐中，總承包商通常以項目發(fā)起人身份，牽頭PPP項目，以股東身份直接參與設(shè)計與施工，并享受項目收益。如果總承包是以項目第三方角色參與項目建設(shè)，則項目公司則可以通過招投標(biāo)方式選擇進行選擇承包商。

四、 PPP模式在保障性住房運營中的應(yīng)用模式

1、 政府部門與私營企業(yè)合資新建。公私合資新建是PPP模式的主要應(yīng)用模式之一，指的是政府部門與私營企業(yè)共同投資新建保障性住房，項目建成后一種運作方式是項目產(chǎn)權(quán)歸政府所有，政府給予私營企業(yè)一定的利潤補貼；另一種運作方式是項目所有權(quán)暫歸企業(yè)，政府部門于一定時期內(nèi)分期回購。政府部門會給予企業(yè)一定的土地、稅費的優(yōu)惠，或是在特許經(jīng)營權(quán)內(nèi)授予企業(yè)在周邊設(shè)施里的開發(fā)權(quán)、獨家經(jīng)營權(quán)。

2、 政府將已建成保障性住房交由私營企業(yè)運營。通過簽訂協(xié)議，政府部門將已建成的保障性住房交由私營企業(yè)在一定期限內(nèi)運營，私營企業(yè)向政府一次性交付期限內(nèi)的預(yù)期收益。運營期內(nèi)私營企業(yè)可回收成本和獲取收益，運營期滿后，再將項目交還政府部門。較為典型的是TOT模式。

3、 政府部門向私營企業(yè)購買積壓住房。當(dāng)前商品房市場進入低迷期，剛性購房需求趨于飽和，積壓住房較多。政府部門可以在這類房源中選取符合保障性住房標(biāo)準(zhǔn)的，以低于商品房的價格向私營開發(fā)商購買，再轉(zhuǎn)為保障性住房。較為典型的是PTOT模式。

4、 私營企業(yè)進行改建、修建或物業(yè)管理。政府部門可以鼓勵私營企業(yè)對一些舊的、已不太合適居住的住房進行改建、修建，重整之后允許私營企業(yè)按照保障性住房的標(biāo)準(zhǔn)在一定時期內(nèi)運營。另一種應(yīng)用模式是允許私營企業(yè)對保障性住房進行物業(yè)管理。較為典型的是服務(wù)外包、管理外包和TPO模式。

五、結(jié)語

通過對保障性住房項目PPP模式的進一步研究，使保障性住房項目采取PPP模式開發(fā)的過程中形成資源共享、長短互補、利益共贏、風(fēng)險共擔(dān)的態(tài)勢。讓公私合作的理念貫徹于項目策劃、設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、管理的整個過程，將保障性住房項目PPP模式提升到了前所未有的戰(zhàn)略高度。

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（作者單位：山東省臨沂市住房保障中心）