新中國成立70年來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式變遷：問題分析與出路探索

李小靜

摘 要：在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新常態(tài)下，理性地回顧和審視新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的變遷及經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，突破傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展中唯“工業(yè)化”是城鎮(zhèn)化推動(dòng)力的慣性思維，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展新動(dòng)能，走以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為推動(dòng)力的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的迫切要求。為此，要進(jìn)一步深化農(nóng)村土地制度改革，完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，優(yōu)化農(nóng)村金融體制，積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，進(jìn)而為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供良好的要素條件。

關(guān)鍵詞：城鎮(zhèn)化;模式變遷;問題與出路

基金項(xiàng)目：天津市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略視角下我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式創(chuàng)新研究”（TJKS19-002）。

[中圖分類號] C911 [文章編號] 1673-0186（2019）08-0016-011

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A ? ? [DOI編碼] 10.19631/j.cnki.css.2019.08.002

城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的必由之路，也是鄉(xiāng)村振興和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐?！秶倚滦统擎?zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》明確提出要到2020年實(shí)現(xiàn)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，并要完成好“三個(gè)1億人”的任務(wù);另外，我國要成為富強(qiáng)、民主、文明的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家，城鎮(zhèn)化率要達(dá)到發(fā)達(dá)國家80%左右的水平，是一個(gè)極其艱巨和富有挑戰(zhàn)的任務(wù)。這是因?yàn)槲覈且粋€(gè)農(nóng)業(yè)人口大國，新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)歷了以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展、以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展，這四種城鎮(zhèn)化發(fā)展主要模式在實(shí)踐中都強(qiáng)調(diào)工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力，重工輕農(nóng)、重城輕鄉(xiāng)，沒有從根本上觸動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的本質(zhì)問題——傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的根本性變革，相反卻一定程度地帶來了糧食安全隱患、環(huán)境污染、社會(huì)不公等問題。要突破我國傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的上述問題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康可持續(xù)發(fā)展，必須從當(dāng)下我國的國情條件出發(fā)，以城鄉(xiāng)融合發(fā)展理念為指引，改變傳統(tǒng)的唯工業(yè)化是城鎮(zhèn)化推動(dòng)力以及當(dāng)前視農(nóng)民進(jìn)城為城鎮(zhèn)化發(fā)展主要模式的思維觀念，創(chuàng)新城鎮(zhèn)化發(fā)展理論，通過大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展而從根本上促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式的變革，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的就地城鎮(zhèn)化，進(jìn)而讓更多的老百姓能夠共享城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化發(fā)展成果。

一、問題提出

客觀地看，當(dāng)前我國理論界和學(xué)術(shù)界對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的研究視角還較多地局限在如何通過城市大工業(yè)的轉(zhuǎn)型升級來輻射帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化和發(fā)展農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展上。如涂正革等通過分析城鎮(zhèn)化動(dòng)力因子模型，指出中國目前城鎮(zhèn)化的推動(dòng)力主要是工業(yè)化和對外貿(mào)易，第三產(chǎn)業(yè)有著明顯的正向作用，但邊際效應(yīng)相對較小[1]。張明斗、毛培榕認(rèn)為新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力是新型工業(yè)化，即通過傳統(tǒng)工業(yè)化向新型工業(yè)化轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化工業(yè)的支撐作用，提高工業(yè)發(fā)展質(zhì)量和效益來增強(qiáng)對城鎮(zhèn)化的帶動(dòng)力和驅(qū)動(dòng)力[2]。張開華、鄭甘甜指出要根據(jù)各傳統(tǒng)農(nóng)產(chǎn)區(qū)的資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，因地制宜地推進(jìn)農(nóng)村人口從農(nóng)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的就地、就近城鎮(zhèn)化[3]。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，也有學(xué)者開始關(guān)注農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展對鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)一體化的重要作用，如宗錦耀指出農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要支撐和解鎖實(shí)現(xiàn)全面小康的鑰匙，也是撬動(dòng)原有制度結(jié)構(gòu)、跨越城鄉(xiāng)工農(nóng)產(chǎn)業(yè)差別鴻溝的重要支點(diǎn)[4]。王丹玉等提出以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式和農(nóng)民生活方式改變，進(jìn)而推動(dòng)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的觀點(diǎn)[5]。本文借鑒已有研究基礎(chǔ)，通過對新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐模式及問題進(jìn)行理性的回顧和審視，在揚(yáng)棄傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的基礎(chǔ)上，分析我國當(dāng)下的國情條件，提出走以農(nóng)民的主業(yè)——農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)融合之路來帶動(dòng)農(nóng)民走內(nèi)生型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，即農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的城鎮(zhèn)化發(fā)展新模式，并對該模式的發(fā)展提供若干政策建議。

二、新中國成立以來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式變遷與問題反思

新中國成立后，我國開始獨(dú)立自主地進(jìn)行大規(guī)模的社會(huì)主義工業(yè)化建設(shè)，并以此為推動(dòng)力開啟了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的征程，走出了一條以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展到以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，再到以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動(dòng)力的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及當(dāng)前的以城市大工業(yè)為推動(dòng)力的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐是基于我國的具體國情條件而展開的，在促進(jìn)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)也存在著一些問題。審視我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐模式，對于指導(dǎo)我國未來城鎮(zhèn)化發(fā)展具有重要意義。

（一）以重工業(yè)為主導(dǎo)的中小城市發(fā)展模式及問題

1.以重工業(yè)為主導(dǎo)的中小城市發(fā)展模式的原因

新中國成立后，為滿足后發(fā)國家追趕發(fā)達(dá)國家以及民族獨(dú)立、國家安全的需要，我國在經(jīng)歷短暫的工業(yè)初創(chuàng)后，轉(zhuǎn)向了以“重工業(yè)”為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略中。在這一戰(zhàn)略計(jì)劃的作用下，“一五”期間，我國工業(yè)化水平快速提升，城市化與工業(yè)化互相推動(dòng)，在促進(jìn)一些較老城市快速發(fā)展的同時(shí)也帶動(dòng)了一批新型工業(yè)城市的誕生。與此相伴，農(nóng)村人口大量轉(zhuǎn)移到城市，城鎮(zhèn)人口從1952年的7 163萬增長到1957年的9 949萬，城市化水平也從1952年的12.46%提高到1957年的15.39%，年均增長0.59個(gè)百分點(diǎn)[6]。隨著城鎮(zhèn)化的穩(wěn)步推進(jìn)，我國大城市資源難以再承接新的工業(yè)項(xiàng)目和大規(guī)模人口的轉(zhuǎn)移。為緩解大城市發(fā)展的壓力，國家將一些新建的工業(yè)項(xiàng)目分散到基礎(chǔ)設(shè)施相對欠缺但情況不太嚴(yán)重的中小城市中去。同時(shí)，為平衡大中小城市發(fā)展，國家建委在1955年首次提出：“今后新建的城市原則上以中小城鎮(zhèn)及工人鎮(zhèn)為主，并在可能的條件下建設(shè)少數(shù)中等城市，沒有特殊原因，不建設(shè)大城市”[7]106。由此看來，這一時(shí)期，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展模式是以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展為主。

重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展使我國在整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)實(shí)力非常弱小的條件下比較迅速地建立起了較為完備的工業(yè)體系和國民經(jīng)濟(jì)體系，并且在推動(dòng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時(shí)也避免了發(fā)展中國家曾出現(xiàn)的“過度城市化”問題。

2.以重工業(yè)為推動(dòng)力的中小城市發(fā)展模式存在的問題

重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，使得我國的工業(yè)化發(fā)展道路不符合從輕工業(yè)到重工業(yè)的漸次推進(jìn)規(guī)律，難以吸納大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，因此，城鎮(zhèn)化發(fā)展只能緩慢進(jìn)行。另外，重工業(yè)是資本密集型產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)其發(fā)展勢必要注入大量的資金，在我國國民經(jīng)濟(jì)剛剛恢復(fù)，資金稀缺的國情條件下，重工業(yè)的持續(xù)發(fā)展就不得不依賴農(nóng)業(yè)為其提供資金積累。為此，我們選擇了一條以農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、重工業(yè)推動(dòng)生產(chǎn)型城市發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。這條城鎮(zhèn)化道路在促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)也衍生出了一些問題，并對我國其后的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來了一些影響。

一是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)不穩(wěn)固。農(nóng)業(yè)是解決糧食問題和提供工業(yè)原料的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)。新中國成立時(shí)中央就提出了農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，并將農(nóng)業(yè)發(fā)展放在了國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的首位，但在實(shí)踐中，由于重工業(yè)的快速發(fā)展以及城鎮(zhèn)化進(jìn)程的穩(wěn)步推進(jìn)，我國糧食和農(nóng)產(chǎn)品短缺問題始終沒有得到很好的解決。1953年第一個(gè)五年計(jì)劃實(shí)施不久，隨著城市工業(yè)的發(fā)展和企業(yè)職工的增加，糧食和棉花等農(nóng)產(chǎn)品供給不足的問題就凸顯出來。在此壓力下，國家出臺了糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策，以緩解城市糧食危機(jī)，但糧食的供求矛盾并沒有得到根本解決，在1954年、1957年又分別出現(xiàn)了糧食供給緊張的問題。1958—1960年城市化的躍進(jìn)發(fā)展，農(nóng)村人口爆炸式地涌入城市，三年城鎮(zhèn)人口增加2 352萬，年均增加784萬，再次直逼糧食供應(yīng)極限[7]6;1960年三年自然災(zāi)害開始，全國性饑荒出現(xiàn)。對此，陳云總結(jié)說：“建國以來，出現(xiàn)過四次糧食供應(yīng)比較嚴(yán)重的緊張狀況。這四次當(dāng)中有三次是由于城市人口增加過多產(chǎn)生的，也就是說，城市人口的增加超過了當(dāng)時(shí)糧食負(fù)擔(dān)的可能?！盵8]可見，當(dāng)時(shí)我國農(nóng)業(yè)發(fā)展一直難以承受工業(yè)化、城市化超速發(fā)展之重。而且，為了推進(jìn)國家工業(yè)化，加速城市工業(yè)體系的建設(shè)，農(nóng)業(yè)支持工業(yè)發(fā)展，致使農(nóng)業(yè)剩余大量外流，農(nóng)業(yè)自我發(fā)展乏力。

二是城鎮(zhèn)化與工業(yè)化分離。在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略下，重工業(yè)因其資本密集屬性難以形成對勞動(dòng)力的強(qiáng)大需求。為緩解城市就業(yè)壓力，國家不得不采取上山下鄉(xiāng)的方式讓城市青年到農(nóng)村轉(zhuǎn)移就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力向城市轉(zhuǎn)移就業(yè)更是難上加難，這就造成了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展的分離。為了緩解城市壓力，我國建立了城鄉(xiāng)二元戶籍制度并出臺了與之相對應(yīng)的就業(yè)和公共服務(wù)制度等政策，客觀上將農(nóng)民排斥在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程之外，進(jìn)一步加劇了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的分離。

三是造成了城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域結(jié)構(gòu)的失衡。城市因其較好的基礎(chǔ)設(shè)施更有利于重工業(yè)的優(yōu)先發(fā)展，于是政府的投資就偏向了城市重工業(yè)部門，而忽略了城市作為市場中心的產(chǎn)品交易與生產(chǎn)要素流動(dòng)的市場功能，削弱了城市的服務(wù)功能，第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展受到了抑制，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的失衡制約了輕工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的吸納能力。

四是對我國改革開放之后城鎮(zhèn)化發(fā)展帶來一定的影響。重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略使生產(chǎn)消費(fèi)品的輕工業(yè)發(fā)展不足，從而帶來消費(fèi)品供給不足，這為改革開放后我國農(nóng)村工業(yè)化的發(fā)展提供了市場，使農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)的就地轉(zhuǎn)移成為歷史的必然;城鄉(xiāng)二元戶籍制度改革的滯后又使農(nóng)村優(yōu)秀人才不得不就地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和走以小城鎮(zhèn)為主要依托的城鎮(zhèn)化道路。此外，由于城市是生產(chǎn)型的，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足，使后來我國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中的“建城”現(xiàn)象也成為歷史的必然。

以重工業(yè)為主導(dǎo)的中小城市發(fā)展模式的上述問題給我們留下了深刻啟示：即在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，必須注重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，為城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定物質(zhì)基礎(chǔ);同時(shí)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展還必須要加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，只有實(shí)現(xiàn)第一、二、三產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)推進(jìn)，才能提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，促進(jìn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

（二）以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力、人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及問題

1.以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力、人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由

1958—1978年，在“大躍進(jìn)”“自然災(zāi)害”和“文化大革命”的影響下，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了波動(dòng)和停滯的狀況。

在重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和自然災(zāi)害的雙重作用下，城市就業(yè)吸納能力嚴(yán)重不足，進(jìn)城轉(zhuǎn)化為工人的農(nóng)民只能向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村進(jìn)行“逆向轉(zhuǎn)移”，城市化水平迅速下降。面對大量進(jìn)城農(nóng)民的回鄉(xiāng)以及基數(shù)龐大的農(nóng)村人口，如何既實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展以確保民族獨(dú)立和國家安全，又保證80%的農(nóng)村人口不至于都涌到城市中去而造成城市人口的過度膨脹，毛澤東指出：“從現(xiàn)在起，我們就要注意這個(gè)問題。要防止這一點(diǎn)，就要使農(nóng)村的生活水平和城市的生活水平大體一樣，或者還好一些?！盵9]毛澤東將發(fā)展農(nóng)村工業(yè)和人民公社作為解決這一難題的突破點(diǎn)。于是，1958年8月中央決定在農(nóng)村普遍建立“農(nóng)林牧副漁全面發(fā)展，工農(nóng)商學(xué)兵互相結(jié)合”的人民公社，“人民公社實(shí)行的工農(nóng)業(yè)并舉和互相結(jié)合的方針，為縮小城鄉(xiāng)差別、工農(nóng)差別開辟了道路”[10]。因此，“人民公社必須大辦工業(yè)”，在此號召下，全國各地以人民公社為載體開始大力發(fā)展鄉(xiāng)辦工業(yè)和社辦工業(yè)，以增強(qiáng)整個(gè)國家的工業(yè)能力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地成為工人和生活水平不低于城市的設(shè)想，這對全國農(nóng)村發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)起到了很大的促進(jìn)作用。

走以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，不僅是毛澤東對馬克思主義城鄉(xiāng)融合思想的踐行，同時(shí)也是基于當(dāng)時(shí)國情的深慮。人民公社是為了適應(yīng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和盡快過渡到共產(chǎn)主義社會(huì)而建立的，其強(qiáng)大的集體組織功能可以有效地將分散的農(nóng)民組織起來，改善我國農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，穩(wěn)定農(nóng)村的社會(huì)生產(chǎn)秩序，保證我國有限的農(nóng)業(yè)剩余能夠順利地轉(zhuǎn)移到工業(yè)領(lǐng)域，為重工業(yè)的發(fā)展提供了原材料和資金積累。人民公社所主張的“工農(nóng)結(jié)合、城鄉(xiāng)結(jié)合”的理念是正確的，它改變了西方國家工業(yè)化、城市化發(fā)展中“城市—工業(yè)，農(nóng)村—農(nóng)業(yè)”的經(jīng)典模式，在實(shí)踐探索中農(nóng)民農(nóng)忙務(wù)農(nóng)、農(nóng)閑務(wù)工，在農(nóng)村建立共產(chǎn)主義大食堂、公共衛(wèi)生保健院、農(nóng)業(yè)大學(xué)、托兒所等公共福利事業(yè)也是對縮小城鄉(xiāng)差距，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的偉大嘗試。

2.以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的問題

以農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的探索是在當(dāng)時(shí)我國生產(chǎn)力發(fā)展水平較低且受到急于過渡到共產(chǎn)主義社會(huì)的“左”傾冒進(jìn)思想影響的背景下推進(jìn)的，因此，這一城鎮(zhèn)化發(fā)展模式并沒能實(shí)現(xiàn)所期盼的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的局面。相反，農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社除了經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外還進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)、工人教育及商業(yè)服務(wù)等多種活動(dòng)，過多的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力投入到工業(yè)、服務(wù)業(yè)中，削弱了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位;盲目粗放的農(nóng)村工業(yè)發(fā)展還給當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境帶來了某種破壞。

但客觀地說，這一實(shí)踐探索為今天我國以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了最初的實(shí)踐淵源和寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的模式及局限

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由

改革開放初期，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)連年大幅增長，糧食和農(nóng)產(chǎn)品供給狀況大有改善，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的起飛提供了較好的時(shí)機(jī)。但因我國的城鄉(xiāng)二元戶籍制度沒有及時(shí)調(diào)整，眾多的剩余農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力無法向大中城市的第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)）在農(nóng)村巨大就業(yè)壓力和農(nóng)民強(qiáng)烈致富愿望的雙重作用下迅猛發(fā)展起來。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)的發(fā)展，一方面沖破了農(nóng)業(yè)長期以來所形成的自給、半自給經(jīng)濟(jì)的單一、封閉的小生產(chǎn)格局，由單一的種植業(yè)向多種經(jīng)營和第二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，由固定區(qū)域向外區(qū)域延伸，拓展了農(nóng)業(yè)發(fā)展的深度和廣度，為城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展提供了基礎(chǔ)動(dòng)力;另一方面為廣大農(nóng)民提供了大量的就業(yè)崗位，擴(kuò)寬了農(nóng)民的增收渠道。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，大批農(nóng)民到小城鎮(zhèn)辦工廠、搞建筑，帶動(dòng)了商業(yè)、運(yùn)輸業(yè)、餐飲業(yè)、服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，為小城鎮(zhèn)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)支撐，使得古老的城鎮(zhèn)重放異彩，一些新興的小城鎮(zhèn)熠熠生輝，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)、政治和文化的中心。數(shù)據(jù)顯示，1978年中國的建制鎮(zhèn)僅為2 660個(gè)，1998年增加到19 060個(gè)，是1978年的7.2倍[11]。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的局限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展的最大特點(diǎn)就是農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠不進(jìn)城”，形成了農(nóng)民工這一群體，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人，戶籍身份是農(nóng)民，在家承包集體耕地;從職業(yè)角度看，他們主要從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，已經(jīng)成為工人。在生產(chǎn)方式上，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展中還處于手工業(yè)工場形態(tài)：企業(yè)規(guī)模小，多以自然資源作為生產(chǎn)和加工對象，產(chǎn)品生產(chǎn)的專業(yè)化水平和科技含量低，產(chǎn)品附加值不高。在生活方式上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人“白天在鎮(zhèn)上做工，晚上回農(nóng)村睡覺，亦工亦農(nóng)，半工半農(nóng)，”可見這種狀況并沒有改變與傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式相適應(yīng)的分散、個(gè)體、封閉的農(nóng)村生活方式，沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上集中化、社會(huì)化和市場化的城市生活方式，相反形成了頗具中國特色的“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象。

此外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)多數(shù)生產(chǎn)水平較低，物耗能耗較高，加之鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)重眼前利益輕長遠(yuǎn)利益，重自己盈虧輕社會(huì)責(zé)任，在生產(chǎn)過程中隨意排放污染物，使得環(huán)境污染日益成為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村生活質(zhì)量的重要問題;另外，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺少整體規(guī)劃，過多地占用農(nóng)村土地，對我國農(nóng)業(yè)的發(fā)展構(gòu)成了嚴(yán)重的威脅;鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)規(guī)模過小使其根本無法獲得規(guī)模效益，生產(chǎn)成本過高，企業(yè)之間聯(lián)系少致使產(chǎn)業(yè)鏈不完善，難以為小城鎮(zhèn)規(guī)模化和可持續(xù)發(fā)展提供產(chǎn)業(yè)支撐。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)短缺時(shí)代的特殊產(chǎn)物，因此，其經(jīng)營項(xiàng)目與城市產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目同質(zhì)化。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，20世紀(jì)90年代中后期，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)的沖擊下關(guān)?；蜣D(zhuǎn)型，發(fā)展陷入困境，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)帶動(dòng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展也出現(xiàn)了全面萎縮的現(xiàn)象，這種以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式越來越受到質(zhì)疑。實(shí)踐證明，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動(dòng)力的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式適應(yīng)了我國特殊國情條件的需要，其發(fā)展模式對我國東南沿海等地工業(yè)基礎(chǔ)和交通條件相對較好的農(nóng)村地區(qū)具有較強(qiáng)的適應(yīng)性。但無論如何，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)為推動(dòng)力的農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，為我們今天進(jìn)一步探索農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有益經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

（四）城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式及潛在問題

1.城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的緣由

20世紀(jì)90年代中期以來，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，即城市特別是大中城市建設(shè)呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢。究其原因，一方面是隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的萎縮和轉(zhuǎn)型，難以創(chuàng)造更多的就業(yè)機(jī)會(huì)來吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，使其帶動(dòng)的小城鎮(zhèn)發(fā)展也陷入困境;另一方面是隨著我國工業(yè)化戰(zhàn)略由以重工業(yè)為重點(diǎn)向符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的以輕紡工業(yè)為重點(diǎn)的工業(yè)化戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變，我國逐漸完成了消費(fèi)品生產(chǎn)的工業(yè)化并實(shí)現(xiàn)了生產(chǎn)的相對過剩，而科技含量高的工業(yè)，成套機(jī)器設(shè)備、精密機(jī)械、電子工業(yè)等生產(chǎn)不足，新型工業(yè)的發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施來支持，需要第三產(chǎn)業(yè)的服務(wù)，大中城市具有更大的優(yōu)勢。此外，由于對城市較高工資、較好基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的渴望，大量農(nóng)民為了尋找更好的就業(yè)機(jī)會(huì)和生活環(huán)境，開始由自發(fā)轉(zhuǎn)為有組織地涌向經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件較好的沿海大中城市，使農(nóng)民在創(chuàng)造了“離土不離鄉(xiāng)”的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式后，又掀起了“離土又離鄉(xiāng)”的農(nóng)民工進(jìn)城大潮，大量農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)一步刺激了我國經(jīng)濟(jì)的增長。

在此背景下，國家調(diào)整了城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略?！笆濉睍r(shí)期和黨的十六大都提出要“完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”的方針。在具體政策上，國家對土地改革、房地產(chǎn)市場改革以及城市基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整，為舊城改造、新區(qū)建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施投資提供了大量資金，城市空間開始迅速發(fā)展和重組，城市新增人口和城鎮(zhèn)化率迅速增長?！熬盼濉钡健笆濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)人口年均增長4.66%;“九五”期間，有三年的城鎮(zhèn)化率每年增加1.7個(gè)百分點(diǎn)，“十五”期間年平均增長1.35個(gè)百分點(diǎn)?！笆晃濉逼陂g，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展繼續(xù)保持良好勢頭，城鎮(zhèn)化水平也由2006年42.99%提高到2010年的49.95%，平均每年提高1.39個(gè)百分點(diǎn)①。大中小城市建設(shè)投資的擴(kuò)張，極大地促進(jìn)了我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，2012年我國城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，首次超過全球平均水平。但經(jīng)過“九五”至“十一五”時(shí)期的高速推進(jìn)后，“十二五”時(shí)期城鎮(zhèn)化率增速有所減緩，2012年之后，我國城鎮(zhèn)化政策的關(guān)注重點(diǎn)逐漸從“數(shù)量”轉(zhuǎn)為“質(zhì)量”，“十三五”時(shí)期我國城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入速度、質(zhì)量并重的轉(zhuǎn)型期，國家提出了控制大城市發(fā)展規(guī)模和速度的政策，并指出要因地制宜地發(fā)展特色小鎮(zhèn)，然而這些政策并沒有從根本上抑制住大中城市快速發(fā)展的趨勢，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍然是以農(nóng)民進(jìn)城的大中城市的發(fā)展為特征。

2.城市大工業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的潛在問題

農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化因?yàn)榧壬婕肮I(yè)化又涉及農(nóng)村剩余勞動(dòng)力向城市的轉(zhuǎn)移，所以與經(jīng)典的城鎮(zhèn)化理論——工業(yè)化和城市化并行的觀點(diǎn)更匹配，而且從理論上以及短期的效率上看，大城市有著高度密集的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，便于發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，因此，當(dāng)前我國熱衷走以農(nóng)民進(jìn)城為主的大城市化道路是有一定的理論和實(shí)踐依據(jù)的。

但從長期的效率或者從發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化歷程來看，大多數(shù)發(fā)達(dá)國家在大城市化快速發(fā)展中都不同程度地出現(xiàn)了“大城市病”，于是在應(yīng)對這一問題時(shí)我國采取了大城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的策略，而且最終都是小城鎮(zhèn)的數(shù)量占據(jù)優(yōu)勢。盡管目前我國還沒有大規(guī)模地出現(xiàn)大城市病，但由于城市大工業(yè)帶動(dòng)的農(nóng)民進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展更多地體現(xiàn)在城市化的外在表現(xiàn)形式——城市建設(shè)、城市數(shù)量及人口數(shù)量的增加上，加之當(dāng)前我國城市自身發(fā)展能力及體制機(jī)制的限制，進(jìn)城城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展在蘊(yùn)含大城市病風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)還凸顯了一系列的“農(nóng)村病”?！俺鞘胁　笔怯捎谶`背城市化的一般規(guī)律，無序地開發(fā)城市，使城市的蔓延、擴(kuò)張與城市的發(fā)展不相協(xié)調(diào)而出現(xiàn)的失衡現(xiàn)象[11]120-121。自20世紀(jì)90年代中后期以來，我國大中城市飛速發(fā)展，產(chǎn)業(yè)集聚、人口集聚帶來了城市規(guī)模的不斷膨脹，但由于我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)能力發(fā)展的滯后，引發(fā)了諸如交通擁堵、能源資源緊張、生態(tài)環(huán)境惡化、居高不下的房價(jià)等嚴(yán)重的“大城市病”。令人擔(dān)憂的是，隨著人口向大中城市的快速集中，一些中小城市也被傳染了大城市病。而“農(nóng)村病”是指由于農(nóng)村壯年勞動(dòng)力，尤其是男性勞動(dòng)力外出務(wù)工而引致的農(nóng)村勞動(dòng)力數(shù)量和質(zhì)量下降、農(nóng)業(yè)拋荒問題，城市農(nóng)民工問題以及農(nóng)村“三留守”問題等社會(huì)問題，這些問題影響了我國糧食安全以及社會(huì)的和諧發(fā)展。

進(jìn)城城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的上述棘手問題讓我們不得不重新關(guān)注就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

三、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的現(xiàn)實(shí)性

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展是通過農(nóng)業(yè)自身的機(jī)械化和現(xiàn)代化，農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展來促進(jìn)我國農(nóng)民就地實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式和生活方式轉(zhuǎn)變的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。這一發(fā)展模式是在尊重工業(yè)化是城鎮(zhèn)化發(fā)展動(dòng)力這個(gè)一般規(guī)律的基礎(chǔ)上，以農(nóng)業(yè)工業(yè)化來拓展工業(yè)化的內(nèi)涵，通過吸取農(nóng)村工業(yè)為推動(dòng)力人民公社為載體的就地城鎮(zhèn)化發(fā)展以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)帶動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，提出了發(fā)展以農(nóng)業(yè)為核心的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)來帶動(dòng)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，以此避免進(jìn)城城鎮(zhèn)化所面臨的“大城市病”和“農(nóng)村病”問題。同時(shí)，這一發(fā)展模式也是基于當(dāng)前我國國情而做出的現(xiàn)實(shí)選擇。

（一）讓農(nóng)民共享全面小康社會(huì)和現(xiàn)代化成果的重要考量

巨大的農(nóng)村人口壓力是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的國情條件。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2018年底，中國大陸人口總數(shù)139 538萬人，其中居住在城鎮(zhèn)6個(gè)月以上的常住人口占59.58%，居住在鄉(xiāng)村的人口占40.42%，戶籍城鎮(zhèn)化率只有43.37%[12]。這表明我國仍有近2億多戶口在農(nóng)村但在城鎮(zhèn)工作生活超過半年的農(nóng)民工和近6億農(nóng)村常住人口。對于擁有2億多人口的農(nóng)民工群體，我們的政策導(dǎo)向是“要大力推進(jìn)農(nóng)民工市民化”，但事實(shí)上，我國老一代農(nóng)民工市民化意愿不強(qiáng)，更愿意落葉歸根。而對于近6億的農(nóng)村常住人口，隨著我國城鎮(zhèn)化水平不斷提升，其數(shù)量雖然會(huì)有所減少，但即使城鎮(zhèn)化率到2020—2030年達(dá)到“60%～70%”的水平，依然有四五億人在農(nóng)村。如何讓農(nóng)民在農(nóng)村生活得更好，就地過上與城市一樣的生活，這是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化發(fā)展必須面對的現(xiàn)實(shí)問題，也應(yīng)該成為當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化的重要發(fā)展戰(zhàn)略和全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。

（二）穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給及保障糧食安全的重要抓手

我國是一個(gè)人口大國，保證糧食基本供給數(shù)量和質(zhì)量安全是經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的重中之重，也是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“定海神針”。從中長期看，一方面，我國新生人口將不斷增加，糧食需求量剛性增長。有學(xué)者預(yù)計(jì)我國總?cè)丝趯⒃?025—2030年達(dá)到峰值16億人，新增人口需要增加的糧食數(shù)量至少是600億公斤，供需缺口高達(dá)440億公斤[6]45。另外，隨著工業(yè)化進(jìn)程的加速，糧食的工業(yè)用途不斷拓展，醫(yī)藥、化工、生物能源等產(chǎn)業(yè)對糧食的需求將大幅度增加，糧食增長要趕上消費(fèi)增加的速度，壓力很大。另一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國耕地?cái)?shù)量下降，后備耕地資源不足;且農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本不斷增高，挫傷農(nóng)民種糧積極性，致使耕地拋荒數(shù)量增加;而城鎮(zhèn)化的發(fā)展又使得大量農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，由原來的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者變成純粹的消費(fèi)者，這也勢必會(huì)增加對糧食的需求量。因此，從長遠(yuǎn)來看，我國糧食供求關(guān)系緊張。如何“把飯碗牢牢端在自己手上”，掌握好糧食安全的主動(dòng)權(quán)，存在著不可低估的風(fēng)險(xiǎn)和隱患。農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展是以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為基點(diǎn)和核心，就地城鎮(zhèn)化有利于穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)隊(duì)伍，促進(jìn)土地的規(guī)?；?、集約化、社會(huì)化生產(chǎn)和經(jīng)營。因此，以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是新時(shí)期確保我國糧食安全和農(nóng)產(chǎn)品的有效供給、提升農(nóng)業(yè)的國際競爭力的重要抓手。

（三）經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有序轉(zhuǎn)移任務(wù)的現(xiàn)實(shí)需要

大力提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率滿足城鎮(zhèn)人口和工業(yè)發(fā)展的基本需求，大量勞動(dòng)力不斷從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二和第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)問題，是當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展必須要解決的難題。目前，我國經(jīng)濟(jì)增速放緩，經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，經(jīng)濟(jì)增長方式由要素驅(qū)動(dòng)轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，在工業(yè)部門加快結(jié)構(gòu)升級、資本有機(jī)構(gòu)成和人工智能排擠替代勞動(dòng)等各方面因素的綜合作用下，工業(yè)接納勞動(dòng)力的數(shù)量在大大減少。在此壓力下，除了大力發(fā)展服務(wù)業(yè)，提升服務(wù)業(yè)就業(yè)比重外，還必須要以農(nóng)業(yè)自身力量為依托，通過農(nóng)業(yè)自身的機(jī)械化和現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)、農(nóng)業(yè)與新興技術(shù)的融合發(fā)展為農(nóng)村勞動(dòng)力就地、就近就業(yè)創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)。因此，大力推進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，并以此為推動(dòng)力帶動(dòng)我國農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化，成為當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化政策制定必須要考慮的關(guān)鍵問題之一[13]。

（四）實(shí)現(xiàn)我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求

2018年我國城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到59.58%，按照城鎮(zhèn)化發(fā)展的階段性規(guī)律，我國城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)走向城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型期和關(guān)鍵期。未來我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點(diǎn)應(yīng)該是全面提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，走城鄉(xiāng)融合、城鄉(xiāng)一體的新型城鎮(zhèn)化道路。近年來，隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的協(xié)調(diào)推進(jìn)，我國城鄉(xiāng)融合發(fā)展不斷提速，城鄉(xiāng)差異問題有所緩解，但城鄉(xiāng)之間依然還存在著不小的差距。2018年，我國城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比仍高達(dá)2.69∶1，且農(nóng)村居民的消費(fèi)水平僅為城鎮(zhèn)居民消費(fèi)水平的46.4%①。更為嚴(yán)重的是，在我國西部不少落后的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度還很低，農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等還沒有得到普及[14]。如何補(bǔ)齊農(nóng)村現(xiàn)代化短板，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展成為當(dāng)務(wù)之急。為此，必須堅(jiān)持問題導(dǎo)向，正視我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的難點(diǎn)所在，以鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)的興旺為突破點(diǎn)，通過以農(nóng)業(yè)為核心的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展之路來增加農(nóng)民收入。同時(shí)，要從有利于鄉(xiāng)村振興和“三農(nóng)”發(fā)展的角度創(chuàng)新農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展思路，通過把農(nóng)村打造成理想之地，讓農(nóng)民在農(nóng)村而無需進(jìn)入城市即可以享受到現(xiàn)代文明，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

四、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的宏觀對策

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展是當(dāng)前我國解決“三農(nóng)”問題，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興和經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的有效途徑。推進(jìn)其發(fā)展，需要政府提供相關(guān)的制度環(huán)境和政策支持。

（一）深化農(nóng)村土地制度改革，提高土地資源配置和利用效率，為推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展提供好的要素條件

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展需要土地的適度規(guī)?；图s化經(jīng)營。但我國現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營存在著嚴(yán)重的束縛。對此，要深化我國農(nóng)村土地制度改革，落實(shí)“三權(quán)分置”制度，推進(jìn)土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的集聚化發(fā)展，進(jìn)而避免走傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)規(guī)模小、分散化的老路。具體而言：首先，在對農(nóng)地進(jìn)行確權(quán)、登記、頒證的基礎(chǔ)上，對農(nóng)地進(jìn)行分等定級和價(jià)格評估，以確保農(nóng)地公平交易。其次，積極培育土地市場，建立符合市場機(jī)制的土地流轉(zhuǎn)制度，通過市場機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格，防止在土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)政府尋租、強(qiáng)勢集團(tuán)壟斷和不公平現(xiàn)象。再次，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，通過培育土地托管中心、代管站等中介服務(wù)組織，為需要流轉(zhuǎn)土地出去以及需要承包土地的農(nóng)戶提供信息服務(wù);通過培育土地流轉(zhuǎn)的法律咨詢機(jī)構(gòu)，確保土地以書面合同形式合法合理進(jìn)行流轉(zhuǎn)。最后，要利用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云平臺等信息技術(shù)對流轉(zhuǎn)土地用途以及農(nóng)村征地行為進(jìn)行監(jiān)管，嚴(yán)格執(zhí)行耕地保護(hù)制度和最集約型的土地使用制度。

（二）完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制，努力消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民的雙向互動(dòng)提供良好的社會(huì)條件

農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是通過農(nóng)業(yè)機(jī)械化、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展來促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和生活方式與城市的趨同。但在長期城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)的影響下，城鄉(xiāng)之間在基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等方面差別較大，造成大量農(nóng)村青壯年流出，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨著“人荒”。因此，必須要打破城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)。具體而言：一是要加快戶籍制度改革，促進(jìn)城鄉(xiāng)勞動(dòng)力資源合理流動(dòng)。改革戶籍制度可以參照發(fā)達(dá)國家建立統(tǒng)一的、可流動(dòng)的、按居住地登記的新戶籍制度的經(jīng)驗(yàn)，這種戶籍制度強(qiáng)調(diào)任何公民只要在某地長期居住，就有資格申辦居住證，并能享受和履行該地區(qū)居民同等的權(quán)利和義務(wù)，因此有利于城鄉(xiāng)勞動(dòng)力的雙向流動(dòng)。在改革方法上，要使戶籍與其所享受的福利待遇和資源逐步分離、脫鉤。二是構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)保障體系。完善的社會(huì)保障體系有利于割斷農(nóng)民與土地的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)?；蜋C(jī)械化作業(yè)以及農(nóng)業(yè)與其他產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)生活方式的改變。政府理應(yīng)是社會(huì)保障的提供者，但目前我國財(cái)力還不充足，短時(shí)間內(nèi)難以在全國范圍內(nèi)為農(nóng)民提供全面、高標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)保障，因此當(dāng)務(wù)之急就是要加大對農(nóng)村社會(huì)保障的投資力度，并順應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障階躍性調(diào)整，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)保障制度與城市社會(huì)保障制度的銜接。三是大力推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)一體化建設(shè)。農(nóng)業(yè)承擔(dān)著保障國家糧食安全、穩(wěn)定農(nóng)民收入和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的多重任務(wù)，其對自然的依賴性以及對市場信號反映的滯后性客觀上要求政府加強(qiáng)對農(nóng)村公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給;而農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化是讓農(nóng)民在農(nóng)村享受和城市一樣的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這也離不開政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給。對此，要加快建立公共財(cái)政體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給，加大公共財(cái)政向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付的力度，把農(nóng)村公共產(chǎn)品供給列入?yún)^(qū)域國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，納入政府基本建設(shè)投資范圍。同時(shí)還要建立和完善基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付的制度，只有農(nóng)村公共服務(wù)能力水平提升了，才能吸引資金、農(nóng)業(yè)科技人才和消費(fèi)向農(nóng)村回流，才能提升農(nóng)民的市民化程度，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的順利進(jìn)行。

（三）優(yōu)化農(nóng)村金融體制改革，滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的金融需求

以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合為推動(dòng)力促進(jìn)農(nóng)民就地城鎮(zhèn)化發(fā)展，是一項(xiàng)規(guī)模較大，投資周期長，資金回收慢的復(fù)雜工程。相關(guān)企業(yè)或農(nóng)戶在發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合項(xiàng)目的過程中，往往面臨著資金難題。而在貸款的過程中因企業(yè)或農(nóng)戶受資信現(xiàn)狀、抵押物缺失等因素的制約，加之抵御風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)手段不足，貸款風(fēng)險(xiǎn)溢價(jià)較高，造成了農(nóng)戶的“畏貸情緒”，同時(shí)也使得金融機(jī)構(gòu)在上述原因的影響下呈現(xiàn)出“水往低處流，錢往高處走”的狀態(tài)。為此，要推進(jìn)我國農(nóng)村金融體制改革，優(yōu)化農(nóng)村金融生態(tài)。具體而言，一是要完善農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)功能。針對當(dāng)前我國農(nóng)村正規(guī)金融機(jī)構(gòu)金融服務(wù)意愿不強(qiáng)、網(wǎng)點(diǎn)收縮、資金流失、貸款手續(xù)復(fù)雜等問題，政府要綜合運(yùn)用貨幣、信貸、獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠、差異性監(jiān)管等政策，為銀行類金融機(jī)構(gòu)開展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化發(fā)展業(yè)務(wù)提供穩(wěn)定的政策預(yù)期，以吸引金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村市場投入人力和物力;同時(shí)政府要將農(nóng)村的“兩權(quán)”、林權(quán)等納入抵押物范圍，以實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資。二是鼓勵(lì)并支持發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等微型金融機(jī)構(gòu)，以彌補(bǔ)農(nóng)村金融供給不足現(xiàn)狀。三是扶持和培育農(nóng)村資本市場，降低社會(huì)資本進(jìn)入門檻。運(yùn)用市場機(jī)制，增加投資主體，拓寬融資渠道，鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人投資參與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合與就地城鎮(zhèn)化的建設(shè)。四是完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制和農(nóng)村貸款擔(dān)保機(jī)制，支持農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會(huì)和農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展農(nóng)業(yè)小額貸款擔(dān)保服務(wù)。借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，要鼓勵(lì)地方政府牽頭設(shè)立專門為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民服務(wù)的保險(xiǎn)公司，完善政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系，擴(kuò)大農(nóng)作物承保范圍和增強(qiáng)賠付能力，加大各級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼。同時(shí)，政府還要通過稅收優(yōu)惠、商業(yè)費(fèi)用補(bǔ)貼等手段吸引和幫助商業(yè)保險(xiǎn)公司發(fā)展涉農(nóng)業(yè)務(wù)，完善巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分?jǐn)倷C(jī)制，充分發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村繁榮。

（四）積極培育新型職業(yè)農(nóng)民，強(qiáng)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合推動(dòng)就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的人才支撐

農(nóng)民是農(nóng)業(yè)、農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的真正主體，但目前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村從業(yè)者年齡結(jié)構(gòu)偏老，教育程度偏低，勞動(dòng)者的素質(zhì)結(jié)構(gòu)難以滿足農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的要求。實(shí)踐中，農(nóng)業(yè)自身的機(jī)械化發(fā)展、農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)業(yè)與互聯(lián)網(wǎng)等產(chǎn)業(yè)的融合發(fā)展要求農(nóng)民既要掌握農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或農(nóng)產(chǎn)品加工、流通的工藝過程和操作技能;又要了解農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)中的質(zhì)量監(jiān)控、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，掌握農(nóng)業(yè)管理、農(nóng)業(yè)服務(wù)的相關(guān)技能。因此，必須要注重對新型職業(yè)農(nóng)民的培養(yǎng)，把農(nóng)民素質(zhì)提升到與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展相匹配的水平。具體而言，要加大對農(nóng)村教育資源的投入力度，對適齡的農(nóng)村勞動(dòng)人口要根據(jù)其不同需求，有針對性地開展技能培訓(xùn)，在擴(kuò)大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)人才支撐計(jì)劃、新型職業(yè)農(nóng)民培育工程等項(xiàng)目規(guī)模的基礎(chǔ)上提高職業(yè)農(nóng)民培育的質(zhì)量和效益，在增加公益性培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)積極開發(fā)社會(huì)培訓(xùn)資源，但要注意培訓(xùn)內(nèi)容在注重種養(yǎng)技能培訓(xùn)的同時(shí)要進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理方面的培訓(xùn)，在培訓(xùn)方式上，要實(shí)現(xiàn)分階段培訓(xùn)、實(shí)習(xí)實(shí)訓(xùn)、參觀考察和生產(chǎn)實(shí)踐等環(huán)節(jié)的全覆蓋。此外，還要重視農(nóng)村人力資本的開發(fā)和投入，鼓勵(lì)熱愛鄉(xiāng)村的高層次人才到農(nóng)村開展技術(shù)創(chuàng)新、課題研究、項(xiàng)目合作，借鑒日本等發(fā)達(dá)國家通過立法等形式在工資待遇、配套社保、職稱升遷等方面給予下鄉(xiāng)干部以及回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)的人員優(yōu)于城市的政策，吸引并留住有志于扎根農(nóng)村、獻(xiàn)身農(nóng)業(yè)的各類農(nóng)專人才和大學(xué)生群體，同時(shí)還要出臺政策就地孵化本土人才，從而為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合和就地城鎮(zhèn)化發(fā)展解決人才之憂。

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Abstract： Under the new normal situation of economic and social development， we should rationally review and review the changes and experiences and lessons of urbanization development model in China since the founding of New China， break through the inertial thinking that industrialization is the only driving force of urbanization in traditional urbanization development， innovate the new momentum of urbanization development， and take the rural industry integration as the driving force of agriculture. The peasant's local urbanization development model driven by the integration of rural industries is an urgent requirement for realizing the integration of urban and rural development and the sustained economic and social development of China. Therefore， we should further deepen the reform of rural land system， improve the development mechanism of urban-rural integration， optimize the rural financial system， actively cultivate new types of professional farmers， and then provide good factors for the realization of rural industrial integration to promote the development of local urbanization.

Key Words： urbanization; mode change; problems and solutions