機(jī)構(gòu)改革背景下的廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理

趙明輝 周圓

摘要：為進(jìn)一步提升廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理水平和全社會抵御海洋災(zāi)害的綜合防范能力，文章在廣東省機(jī)構(gòu)改革的背景下，概述廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理“一案三制”體系，查找存在的問題，并提出對策建議。研究結(jié)果表明：廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理已初步建立應(yīng)急預(yù)案以及體制、機(jī)制和法制體系，尤其是2018年機(jī)構(gòu)改革后成立廣東省應(yīng)急管理廳，有力促進(jìn)全災(zāi)種、全流程和全方位的應(yīng)急管理，其中海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體制由應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)議事機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理綜合調(diào)度機(jī)構(gòu)、海洋災(zāi)害專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和海洋災(zāi)害輔助管理機(jī)構(gòu)4個部分組成;在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革和機(jī)構(gòu)改革的新形勢下，廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理仍存在不足，亟須完善地方性法規(guī)等制度、優(yōu)化管理體制機(jī)制、加強(qiáng)技術(shù)支撐和成果轉(zhuǎn)化以及提高社會和市場參與度。

關(guān)鍵詞：海洋防災(zāi)減災(zāi);應(yīng)急預(yù)案;自然災(zāi)害;部門職能;機(jī)構(gòu)改革

Abstract：To improve the marine disaster emergency management ability of Guangdong province and strengthen the ability to resist marine disasters of the whole society，this paper sketched marine disaster emergency management system of Guangdong province from 4 aspects，under the background of institutional reform，analyzed the main problems，and proposed the developing strategies.This study showed that，marine disaster emergency management system if Guangdong had been initially established，including the constructions of emergence plans，organizational structure，operation mechanism and legal system.Especially，the Guangdong Emergency Management Office，which was established in the institutional reform in 2018，has effectively promoted the development of the emergency management towards to “all kinds of disasters，all processes and all-round aspects”.As a part of natural disasters emergency management，marine disaster emergency management system includes 4 components： leading agencies，coordinating department，professional marine disaster management department and assisting departments; Under the new situation of disaster prevention & mitigation and institutional reform，there are still some shortcomings in marine disaster emergency management of Guangdong province.It is urgent to improve local laws and regulations，optimize management system and mechanism，strengthen technical support and achievements transformation，and improve public and market participation.

Key words：Marine disaster prevention and mitigation，Emergency plan，Natural disaster，Departmental function，Institutional reform

0 引言

廣東省是海洋經(jīng)濟(jì)大省[1]，但海洋災(zāi)害種類多、分布廣和影響大[2]，造成的經(jīng)濟(jì)損失呈上升趨勢，已成為影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定的重要因素。近年來廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理工作在觀測監(jiān)測[3]、預(yù)警預(yù)報能力建設(shè)和災(zāi)害風(fēng)險管理[4-5]等方面取得長足進(jìn)展，但與現(xiàn)實(shí)需求和潛在風(fēng)險相比仍有不足。

2016年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的意見》印發(fā);根據(jù)《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》，2018年中華人民共和國應(yīng)急管理部成立;同年，廣東省政府組建廣東省應(yīng)急管理廳。自此，廣東省形成省委、省政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)急管理廳綜合協(xié)調(diào)，各災(zāi)種主管部門依法防治的自然災(zāi)害應(yīng)急管理格局。面對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機(jī)制改革的新要求和應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)改革的新形勢，有必要梳理廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理狀況，查找存在的問題并提出對策，為全面提升全社會抵御海洋災(zāi)害的綜合防范能力提供有力保障。

1 廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理“一案三制”體系

自然災(zāi)害應(yīng)急管理的“一案三制”即應(yīng)急預(yù)案以及體制、機(jī)制和法制：應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的操作指南;體制明確應(yīng)急管理的主體，包括指揮主體、協(xié)調(diào)主體和行動主體等;機(jī)制明確應(yīng)急管理的程序，包括預(yù)備、監(jiān)測、預(yù)警、響應(yīng)、聯(lián)動和保障等;法制明確應(yīng)急管理的規(guī)則，包括主體和程序等的合法性。目前廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理已初步建立“一案三制”體系[6]。

1.1 應(yīng)急預(yù)案

1.1.1 國家總體應(yīng)急預(yù)案

《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》是全國應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，明確各類突發(fā)公共事件的分級分類和預(yù)案框架，規(guī)定應(yīng)對特別重大突發(fā)公共事件的組織體系和工作機(jī)制等內(nèi)容，是指導(dǎo)預(yù)防和處置各類突發(fā)公共事件的規(guī)范性文件。其中，突發(fā)公共事件主要分為自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件4個類型，海洋災(zāi)害屬于自然災(zāi)害類。

1.1.2 國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案

國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案是國務(wù)院及其有關(guān)部門為應(yīng)對某種或數(shù)種突發(fā)公共事件而制定的應(yīng)急預(yù)案。目前地震、地質(zhì)和森林等領(lǐng)域均有國家專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，而海洋領(lǐng)域尚未制定，與海洋災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)的包括《國家自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《國家海上搜救應(yīng)急預(yù)案》和《國家防汛抗旱應(yīng)急預(yù)案》。

1.1.3 部門應(yīng)急預(yù)案

部門應(yīng)急預(yù)案由國務(wù)院有關(guān)部門根據(jù)總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和部門職能制定。原國家海洋局發(fā)布的應(yīng)急預(yù)案包括《風(fēng)暴潮、海浪、海嘯和海冰災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》《赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《海洋石油勘探開發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》。

1.1.4 地方應(yīng)急預(yù)案

根據(jù)《廣東省突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，廣東省專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案包括《廣東省自然災(zāi)害救助應(yīng)急預(yù)案》《廣東省森林火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》和《廣東省突發(fā)性地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等。目前廣東省未發(fā)布海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的地方應(yīng)急預(yù)案，但原廣東省海洋與漁業(yè)廳針對熱帶氣旋制定了部門應(yīng)急預(yù)案。

1.2 體制

根據(jù)《廣東省機(jī)構(gòu)改革方案》，廣東省應(yīng)急管理廳負(fù)責(zé)統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一協(xié)調(diào)自然災(zāi)害類突發(fā)事件應(yīng)急救援，統(tǒng)籌綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作;各主管部門依法承擔(dān)相關(guān)行業(yè)領(lǐng)域自然災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警和防治工作。廣東省應(yīng)急管理廳的成立在很大程度上實(shí)現(xiàn)全災(zāi)種、全流程和全方位管理，有利于構(gòu)建統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)責(zé)一致、權(quán)威高效、專常兼?zhèn)?、反?yīng)及時、上下聯(lián)動和平戰(zhàn)結(jié)合的應(yīng)急管理體制。

目前廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體制由應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)議事機(jī)構(gòu)、應(yīng)急管理綜合調(diào)度機(jī)構(gòu)、海洋災(zāi)害專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和海洋災(zāi)害輔助管理機(jī)構(gòu)4個部分組成（圖1）。

1.2.1 應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)議事機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)議事機(jī)構(gòu)主要包括廣東省減災(zāi)委員會、廣東省突發(fā)事件應(yīng)急委員會和廣東省安全生產(chǎn)委員會，均是由省委書記和省長擔(dān)任主要領(lǐng)導(dǎo)的綜合性決策機(jī)構(gòu)，在廣東省機(jī)構(gòu)改革后轉(zhuǎn)入廣東省應(yīng)急管理廳，奠定廣東省應(yīng)急管理體制基礎(chǔ)。

目前廣東省應(yīng)急管理廳下設(shè)風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)處、應(yīng)急指揮處以及綜合協(xié)調(diào)處，分別承擔(dān)廣東省減災(zāi)委員會、廣東省突發(fā)事件應(yīng)急委員會和廣東省安全生產(chǎn)委員會的日常工作;3個委員會的具體職能、組成單位和運(yùn)行機(jī)制正在研究編制，尚未正式公布。

1.2.2 應(yīng)急管理綜合調(diào)度機(jī)構(gòu)

應(yīng)急管理綜合調(diào)度機(jī)構(gòu)即新成立的廣東省應(yīng)急管理廳，集中原本分散在各部門的防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作職能。①全災(zāi)種：涉及?；沸孤?、爆炸和火災(zāi)等安全生產(chǎn)事故以及地震、洪澇和地質(zhì)等自然災(zāi)害;②全流程：涉及災(zāi)前的觀測監(jiān)測和預(yù)警預(yù)報，災(zāi)中的指揮協(xié)調(diào)和救援處置以及災(zāi)后的救災(zāi)恢復(fù)、物資儲備和災(zāi)情統(tǒng)計等;③全方位：承擔(dān)應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)議事機(jī)構(gòu)的日常工作，同時整合廣東省抗震救災(zāi)、防汛防旱和森林防火等指揮部職能，高效配置資源。

根據(jù)應(yīng)急管理流程，廣東省應(yīng)急管理廳相關(guān)處室的職能可分為災(zāi)前、災(zāi)中、災(zāi)后和綜合支持4個類別：災(zāi)前包括風(fēng)險監(jiān)測和綜合減災(zāi)處，災(zāi)中包括應(yīng)急指揮處、綜合協(xié)調(diào)處以及應(yīng)急支援和預(yù)案管理處，災(zāi)后包括救災(zāi)和物資保障處以及調(diào)查評估和統(tǒng)計處，綜合支持包括科技和信息化處以及汛旱風(fēng)災(zāi)害救援處。

1.2.3 海洋災(zāi)害專業(yè)管理機(jī)構(gòu)

廣東省自然資源廳（加掛廣東省海洋局牌子）整合自然資源管理職能，構(gòu)建“山水林田湖草”統(tǒng)一規(guī)劃、保護(hù)和利用體系，下設(shè)地質(zhì)與海洋勘查防災(zāi)處，通過觀測監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報和調(diào)查評估等方式參與海洋災(zāi)害應(yīng)急管理，為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理提供專業(yè)信息。

1.2.4 海洋災(zāi)害輔助管理機(jī)構(gòu)

廣東省水利廳可為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理提供水文信息，還可承擔(dān)重要水利工程的調(diào)度工作;廣東省氣象局可為海洋災(zāi)害應(yīng)急管理（尤其是海洋氣象災(zāi)害）提供沿海城市環(huán)境氣象、海洋氣象和災(zāi)害性天氣等的預(yù)報信息。

1.3 機(jī)制

在長期的工作實(shí)踐中，我國已建立符合國情和具有特色的自然災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制[7]。廣東省根據(jù)實(shí)際情況也已建立相應(yīng)機(jī)制。

（1）應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制。在重大自然災(zāi)害發(fā)生后，災(zāi)區(qū)各級政府在第一時間啟動應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，按照三級突發(fā)性自然災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案體系，成立應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一制定應(yīng)對策略和措施，并組織開展現(xiàn)場處置工作。

（2）信息發(fā)布機(jī)制。采取授權(quán)發(fā)布、組織采訪和舉辦新聞發(fā)布會等多種方式，及時向公眾發(fā)布災(zāi)害發(fā)生和發(fā)展情況、應(yīng)對處置工作進(jìn)展以及防災(zāi)避險知識等相關(guān)信息，保障公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（3）災(zāi)情預(yù)警會商和信息共享機(jī)制。建立由民政、國土、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、統(tǒng)計、地震、海洋和氣象等主要相關(guān)部門參加的災(zāi)情預(yù)警會商和信息共享機(jī)制，建立數(shù)據(jù)庫以及信息共享和發(fā)布系統(tǒng)。

（4）救災(zāi)物資儲備機(jī)制。各級政府建立地方救災(zāi)物資儲備倉庫，初步形成救災(zāi)物資儲備體系;通過與生產(chǎn)廠家簽訂救災(zāi)物資緊急購銷協(xié)議和建立救災(zāi)物資生產(chǎn)廠家名錄等方式，保障救災(zāi)物資的供給。

（5）社會動員機(jī)制。初步建立以搶險、搜救、救護(hù)、救助和捐贈為主要內(nèi)容的社會動員機(jī)制，注重發(fā)揮民間組織、基層自治組織和志愿者等在災(zāi)害防御、緊急救援、救災(zāi)捐贈、醫(yī)療救助、衛(wèi)生防疫、恢復(fù)重建和心理支持等方面的作用。

1.4 法制

1.4.1 法律

我國針對自然災(zāi)害的專門法律包括《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國防沙治沙法》和《中華人民共和國防震減災(zāi)法》等。目前我國沒有海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的專門法律，相關(guān)法律包括《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》《中華人民共和國消防法》和《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》等。

1.4.2 行政法規(guī)

我國海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的專門行政法規(guī)僅有《海洋觀測預(yù)報管理?xiàng)l例》。相關(guān)行政法規(guī)包括《自然災(zāi)害救助條例》《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》《氣象災(zāi)害防御條例》和《中華人民共和國防汛條例》等。

1.4.3 部門規(guī)章

原國家海洋局發(fā)布的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的相關(guān)規(guī)定可分為海洋觀測、預(yù)報和減災(zāi)3個類型，其中預(yù)報類較多而減災(zāi)類較少。①觀測類包括《海洋觀測站點(diǎn)管理辦法》《海洋觀測資料管理辦法》和《海上船舶和平臺志愿觀測管理規(guī)定》等;②預(yù)報類包括《海洋預(yù)報業(yè)務(wù)管理暫行規(guī)定》《海洋環(huán)境預(yù)報與海洋災(zāi)害預(yù)報警報發(fā)布管理規(guī)定》《海洋數(shù)值預(yù)報系統(tǒng)業(yè)務(wù)化應(yīng)用管理暫行辦法》《海洋預(yù)報員業(yè)務(wù)發(fā)展專項(xiàng)管理暫行規(guī)定》《全國海洋預(yù)警報視頻會商暫行辦法》和《全國海洋預(yù)警報會商規(guī)定》等;③減災(zāi)類包括《警戒潮位核定管理辦法》等，《海洋災(zāi)情調(diào)查評估和報送規(guī)定（暫行）》已于2019年被列入《自然資源部第一批已廢止或者失效的規(guī)范性文件目錄》。

1.4.4 地方性法規(guī)

目前廣東省地方性法規(guī)中沒有海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的專門法規(guī)，相關(guān)法規(guī)包括《廣東省突發(fā)事件應(yīng)對條例》《廣東省海上搜尋救助工作規(guī)定》《廣東省自然災(zāi)害救濟(jì)工作規(guī)定》《廣東省社會力量參與救災(zāi)促進(jìn)條例》《廣東省漁業(yè)船舶安全生產(chǎn)管理辦法》《廣東省氣象災(zāi)害防御條例》和《廣東省突發(fā)氣象災(zāi)害預(yù)警信號發(fā)布規(guī)定》等。

1.4.5 標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范

我國海洋災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)的海洋技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范可分為海洋觀測、預(yù)報和調(diào)查評估3個類型。①觀測類包括《海洋調(diào)查規(guī)范》《海洋站水文氣象觀測設(shè)備與系統(tǒng)集成通用技術(shù)要求（試行）》《海況視頻監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)技術(shù)規(guī)程》《海洋觀測浮標(biāo)通用技術(shù)要求（試行）》《赤潮監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》《海嘯浮標(biāo)作業(yè)規(guī)范》《海洋資料浮標(biāo)作業(yè)規(guī)范》《船舶海洋水文氣象輔助測報規(guī)范》和《海洋調(diào)查觀（監(jiān)）測檔案業(yè)務(wù)規(guī)范》等;②預(yù)報類包括《海洋預(yù)報和警報發(fā)布》《綠潮預(yù)報和警報發(fā)布》和《中國近岸海域基礎(chǔ)預(yù)報單元劃分》等;③調(diào)查評估類包括《警戒潮位核定規(guī)范》《赤潮災(zāi)害處理技術(shù)指南》《風(fēng)暴潮防災(zāi)減災(zāi)技術(shù)導(dǎo)則》《風(fēng)暴潮災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》《海浪災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》《海冰災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》《海嘯災(zāi)害風(fēng)險評估和區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》《海平面上升風(fēng)險評估和區(qū)劃技術(shù)導(dǎo)則》《海岸侵蝕監(jiān)測技術(shù)規(guī)程》《海岸侵蝕災(zāi)害損失評估技術(shù)規(guī)程》《海洋溢油生態(tài)損害評估技術(shù)導(dǎo)則》和《紅樹林植被恢復(fù)技術(shù)指南》等。

目前廣東省未發(fā)布海洋災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)的地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

2 存在的問題

廣東省已初步建立海洋災(zāi)害應(yīng)急管理“一案三制”體系，尤其是機(jī)構(gòu)改革進(jìn)一步明確和理順海洋災(zāi)害應(yīng)急管理體制機(jī)制，推動實(shí)現(xiàn)全災(zāi)種、全流程和全方位管理。但目前仍存在制約廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理發(fā)展的問題，主要表現(xiàn)在4個方面。

2.1 法律法規(guī)、應(yīng)急預(yù)案和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不足

與其他自然災(zāi)害應(yīng)急管理相比，海洋災(zāi)害應(yīng)急管理缺少專門的法律法規(guī)，現(xiàn)有《海洋觀測預(yù)報管理?xiàng)l例》也未規(guī)定海洋災(zāi)害的災(zāi)前防御、風(fēng)險管理和應(yīng)急處置等內(nèi)容，難以規(guī)范政府部門的權(quán)力和職能以及社會公眾的權(quán)利和義務(wù)，導(dǎo)致海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的無序和低效。

除熱帶氣旋外，廣東省對赤潮、海浪、海嘯和海上溢油等其他海洋災(zāi)害未制定地方應(yīng)急預(yù)案，也未將應(yīng)急預(yù)案延伸和細(xì)化至地方層級，不滿足應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)“橫向到邊”和“縱向到底”的要求;未針對地區(qū)實(shí)際制定相應(yīng)的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，風(fēng)險管理、決策支持和調(diào)查評估等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)較薄弱。

2.2 體制機(jī)制建設(shè)不足

海洋災(zāi)害是自然災(zāi)害的重要類型，但廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的部門職能仍不夠明確。例如：未明確廣東省應(yīng)急管理廳對海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的指導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能，也未明確廣東省自然資源廳對海洋災(zāi)害的監(jiān)測、預(yù)警和防治職能。

適應(yīng)新體制的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理機(jī)制仍不完善，尚未明確針對不同級別海洋災(zāi)害的工作流程、部門職能、應(yīng)急措施和組織協(xié)調(diào)。

作為海洋災(zāi)害專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，廣東省自然資源廳下設(shè)地質(zhì)與海洋勘查防災(zāi)處，將原分屬于國土和海洋部門的地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理和海洋災(zāi)害應(yīng)急管理合并，但二者已建立的觀測監(jiān)測系統(tǒng)、預(yù)警預(yù)報系統(tǒng)、應(yīng)急管理指揮系統(tǒng)和災(zāi)情調(diào)查評估系統(tǒng)等均相對獨(dú)立，可能產(chǎn)生資源浪費(fèi)的問題。

2.3 技術(shù)支撐和成果轉(zhuǎn)化不足

由于海洋災(zāi)害應(yīng)急管理隊伍建設(shè)較薄弱，廣東省在海洋觀測監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報和防災(zāi)減災(zāi)等方面缺少相應(yīng)技術(shù)支撐，業(yè)務(wù)化進(jìn)展緩慢。此外，缺少跨行業(yè)和跨部門業(yè)務(wù)協(xié)同和互聯(lián)互通的綜合平臺，信息共享和傳輸不足。

海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的最終目的是保障沿海地區(qū)發(fā)展和促進(jìn)海洋強(qiáng)省建設(shè)，但目前相關(guān)科研成果的業(yè)務(wù)化應(yīng)用較少，對產(chǎn)品類型、服務(wù)對象、發(fā)布渠道和應(yīng)用效果等缺乏系統(tǒng)謀劃。

2.4 全面參與不足

目前廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的主體為各級政府、主管部門及其事業(yè)單位，而社會和市場的全面參與度不高，在觀測預(yù)報、災(zāi)害防治、恢復(fù)重建和宣傳教育等方面未充分發(fā)揮公眾作用，且在風(fēng)險轉(zhuǎn)移和損失補(bǔ)償?shù)确矫嫖葱纬墒袌鰴C(jī)制。

3 對策建議

3.1 完善地方性法規(guī)等制度

根據(jù)《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》立法研究的相關(guān)要求，結(jié)合廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的實(shí)際情況和特點(diǎn)，積極推進(jìn)《廣東省海洋災(zāi)害防御條例》和《廣東省海洋觀測預(yù)報管理辦法》等法規(guī)以及《廣東省人民政府關(guān)于加強(qiáng)海洋災(zāi)害防御工作的意見》《廣東省海洋觀測基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理工作實(shí)施辦法》和《廣東省加強(qiáng)海洋災(zāi)害預(yù)警報及應(yīng)急管理工作的實(shí)施意見》等規(guī)范性文件的制定和發(fā)布，使海洋災(zāi)害應(yīng)急管理有法可依。

由廣東省自然資源廳牽頭編制《廣東省海洋災(zāi)害總體應(yīng)急預(yù)案》《廣東省風(fēng)暴潮、海浪和海嘯災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《廣東省赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等，明確海洋災(zāi)害等級、相關(guān)部門職能和具體執(zhí)行計劃等。此外，繼續(xù)完善部門內(nèi)部的總體和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案，如修訂《廣東省自然資源廳海洋防御熱帶氣旋應(yīng)急預(yù)案》以及制定《廣東省自然資源廳海洋災(zāi)害總體應(yīng)急預(yù)案》《廣東省自然資源廳赤潮災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》和《廣東省自然資源廳海上溢油災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案》等。同時，加強(qiáng)對地方各級相關(guān)部門制定海洋災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的監(jiān)督和指導(dǎo)，形成“橫向到邊”和“縱向到底”的應(yīng)急預(yù)案體系。

由廣東省自然資源廳制定《廣東省海洋觀測站點(diǎn)管理辦法》《廣東省海洋預(yù)報業(yè)務(wù)管理規(guī)定》和《廣東省海洋災(zāi)情調(diào)查評估和報送規(guī)定》等系統(tǒng)內(nèi)部管理規(guī)定，指導(dǎo)和規(guī)范全省和各級海洋災(zāi)害管理部門開展業(yè)務(wù)工作。積極推進(jìn)廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理地方性技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的制定，充分發(fā)揮標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的支撐和指導(dǎo)作用。

3.2 優(yōu)化管理體制機(jī)制

推動將廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理納入廣東省政府年度管理績效考核以及廣東省國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，嘗試建立重大海洋災(zāi)害事故問責(zé)制度，切實(shí)落實(shí)各級政府海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的主體責(zé)任，奠定政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的工作基礎(chǔ)。

成立廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急指揮部，作為廣東省突發(fā)事件應(yīng)急委員會下設(shè)專項(xiàng)應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，明確其“戰(zhàn)時”對海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)職能，處理全省涉及面廣、復(fù)雜程度高和不同災(zāi)害并行發(fā)生的情形。接受廣東省減災(zāi)委員會“平時”的指導(dǎo)和監(jiān)督，主動對標(biāo)觀測監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報、調(diào)查評估和統(tǒng)計報送等的程序和內(nèi)容。進(jìn)一步明確廣東省應(yīng)急管理廳的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理職能，充分發(fā)揮其在海洋災(zāi)害應(yīng)急管理全流程的作用。完善海洋災(zāi)害應(yīng)急管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)的實(shí)施流程、責(zé)任主體、具體內(nèi)容和主要措施，形成標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和業(yè)務(wù)化的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理運(yùn)行機(jī)制。

統(tǒng)一安排廣東省海洋和地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理相關(guān)法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案的合法性審查、清理和制修訂，構(gòu)建適應(yīng)新體制的海洋和地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理體系。有機(jī)整合海洋和地質(zhì)災(zāi)害應(yīng)急管理基礎(chǔ)，統(tǒng)籌謀劃海洋和地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃、設(shè)計方案和工程項(xiàng)目，同步推進(jìn)災(zāi)害調(diào)查、預(yù)報和危險性評估等工作，形成“觀測監(jiān)測一套網(wǎng)”“預(yù)警預(yù)報一個平臺”和“調(diào)查評估一張圖”，促進(jìn)成果集成和共享，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)綜合管理。

3.3 加強(qiáng)技術(shù)支撐和成果轉(zhuǎn)化

建立“廣東省海洋減災(zāi)中心”，作為廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的技術(shù)支撐單位，下設(shè)海洋觀測監(jiān)測室、海洋預(yù)警預(yù)報室、災(zāi)害調(diào)查統(tǒng)計室以及災(zāi)害風(fēng)險管理和評估研究室等。建立“廣東省海洋災(zāi)害觀測預(yù)警粵東分中心”和“廣東省海洋災(zāi)害觀測預(yù)警粵西分中心”，解決儀器設(shè)備分散和維護(hù)成本較高等問題。

組建廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理科技創(chuàng)新聯(lián)盟，聯(lián)合高校、科研院所和高新技術(shù)企業(yè)等建立綜合科技支撐平臺，加強(qiáng)對海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的基礎(chǔ)理論研究和關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)。完善海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的產(chǎn)、學(xué)、研協(xié)同創(chuàng)新機(jī)制，通過建設(shè)防災(zāi)減災(zāi)示范區(qū)等方式，促進(jìn)科研成果的集成、轉(zhuǎn)化、應(yīng)用、示范和推廣。組建廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理“智庫”即專家委員會，建立并實(shí)施海洋災(zāi)害應(yīng)急管理專家咨詢制度，提升科學(xué)決策水平。

圍繞觀測監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報、風(fēng)險管理、應(yīng)急響應(yīng)和調(diào)查評估等海洋災(zāi)害應(yīng)急管理各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，開發(fā)面向廣東省各級政府、主管部門、企事業(yè)單位和社會公眾等不同對象的海洋災(zāi)害應(yīng)急管理服務(wù)產(chǎn)品，并在政府總體規(guī)劃、行業(yè)安全生產(chǎn)、海洋資源開發(fā)利用、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)和公眾休閑娛樂等領(lǐng)域豐富產(chǎn)品形式和內(nèi)容。針對海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的不同服務(wù)產(chǎn)品和各類服務(wù)對象，通過建立綜合平臺和網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)以及細(xì)化和拓展產(chǎn)品發(fā)布渠道，提高產(chǎn)品發(fā)布和推廣的時效性和精準(zhǔn)性，解決產(chǎn)品應(yīng)用“最后一公里”問題，切實(shí)樹立服務(wù)意識和提升服務(wù)質(zhì)量。

3.4 提高社會和市場參與度

制定社會公眾參與廣東省海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的政策法規(guī)，明確、引導(dǎo)和規(guī)范公眾參與的目標(biāo)、方式、內(nèi)容和程序等。建立由社會組織和志愿者等社會力量參與的協(xié)調(diào)服務(wù)平臺和信息發(fā)布平臺，確保供需平衡、效率優(yōu)先和渠道通暢。完善社會公眾參與的激勵機(jī)制，對及時提供海洋災(zāi)害信息和積極投入海洋災(zāi)害救援的組織和個人進(jìn)行表彰和獎勵。加強(qiáng)對社會力量的教育和培訓(xùn)，大力普及海洋災(zāi)害應(yīng)急管理的政策法規(guī)、基礎(chǔ)理論和基本技能。鼓勵企業(yè)參與海洋觀測監(jiān)測、預(yù)警預(yù)報和防災(zāi)減災(zāi)工作，通過市場化運(yùn)作方式降低海洋災(zāi)害應(yīng)急管理基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行和維護(hù)成本。

與漁業(yè)主管部門共同推進(jìn)廣東省“船東互?！惫ぷ?，進(jìn)一步規(guī)范行業(yè)規(guī)則和理賠機(jī)制，豐富和優(yōu)化船舶險、貨運(yùn)險和保賠險等險種，擴(kuò)大風(fēng)險保障范圍，提高船東會員的抗風(fēng)險能力。鼓勵商業(yè)保險公司拓展海洋災(zāi)害保險業(yè)務(wù)，根據(jù)廣東省海洋災(zāi)害特點(diǎn)探索保險新模式和新種類。探索設(shè)立并運(yùn)營“海洋災(zāi)害保險基金”，集合政府機(jī)構(gòu)、保險公司和社會公眾的力量，研究和細(xì)化其資金來源、應(yīng)用方向和管理細(xì)則等。研究并嘗試發(fā)行海洋災(zāi)害風(fēng)險證券，將風(fēng)險轉(zhuǎn)移至流動性和承受力較高的資本市場。

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