美國東北部海洋空間規(guī)劃簡介及對我國的借鑒

黃小露 王權(quán)明 李方 黃杰 馬瑜 宋南奇

摘要：文章介紹了美國東北部海域2016年版海洋空間規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)過程，重點(diǎn)介紹了規(guī)劃的分類體系，分區(qū)方法，編制中數(shù)據(jù)的搜集、整理與共享，不同類別的動(dòng)態(tài)管理方法以及政府間協(xié)調(diào)途徑等。研究發(fā)現(xiàn)，美國東北部海域海洋空間規(guī)劃將用海主要分為10種類型，分別是海洋生物和棲息地、文化資源、海上運(yùn)輸、國家安全、商業(yè)和休閑捕魚、娛樂、能源與基礎(chǔ)設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖、海砂資源以及恢復(fù)區(qū)。規(guī)劃將各類數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、查詢管理，提高數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)性能和共享程度;基于海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站上的用海類型的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、生態(tài)重要區(qū)等綜合數(shù)據(jù)結(jié)合分析方法針對用海請求進(jìn)行具體評判，以此為依據(jù)實(shí)現(xiàn)用海沖突的協(xié)調(diào);最后，規(guī)劃以聯(lián)邦機(jī)構(gòu)為主體進(jìn)行政府間協(xié)調(diào)（與非政府利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)），提高各機(jī)構(gòu)合作工作效率的同時(shí)確保與利益相關(guān)者達(dá)成共識。這些有益的嘗試都對我國實(shí)現(xiàn)海洋功能區(qū)劃的提升提供了有力的借鑒。

關(guān)鍵詞：美國;海洋空間規(guī)劃;分類體系;分區(qū)方案;動(dòng)態(tài)管理

Abstract：This paper introduced the implementation process of the 2016 edition of marine space planning for the northeastern sea area of the United States，focusing on the classification system，zoning method，data collection，collation and sharing in the compilation，dynamic management methods of different categories and ways of intergovernmental coordination.The study found that the marine space planning in the northeastern United States would be divided into 10 areas，namely marine life and habitat，cultural resources，maritime transport，national security，commercial and leisure fishing，recreation，energy and infrastructure，aquaculture，sand resources and restoration areas.The plan integrated all kinds of data into a unified platform for data storage and query management，so as to improve data storage performance and sharing degree.Based on the current data of marine data websites and integrated data analysis methods，such as current data of marine types and ecologically important areas，the specific evaluation of marine requests was carried out，which was based on the reality.Coordination of maritime conflicts;finally，planning for intergovernmental coordination （coordination with non-governmental stakeholders）with federal agencies as the main body to improve the efficiency of cooperation among agencies while ensuring consensus with stakeholders.These beneficial attempts had provided a powerful reference for the promotion of China′s marine functional zoning.

Key words：The United States，Marine spatial planning，Classification system，Classification scheme，Dynamic management

0 引言

新英格蘭位于美國大陸東北角，瀕臨大西洋、毗鄰加拿大，面積181 440 km2。新英格蘭地區(qū)是美國在海洋空間規(guī)劃上取得最大進(jìn)步的地區(qū)。該地區(qū)根據(jù)國家海洋政策于2012年建立了東北區(qū)域規(guī)劃機(jī)構(gòu)（Northeast Regional Planning Body，RPB）。RPB由6個(gè)新英格蘭各州的代表、9個(gè)與海洋問題有關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)所有行政部門代表、新英格蘭漁業(yè)管理委員會(huì)、6個(gè)不同的聯(lián)邦承認(rèn)的代表組成，并在2016年年底前編制完成了區(qū)域海洋規(guī)劃——美國東北部海洋規(guī)劃（Northeast Ocean Plan）。在規(guī)劃編制過程中研究形成了一套實(shí)現(xiàn)海洋空間規(guī)劃的方法和工具，包括監(jiān)管評估、海洋生物特征評價(jià)、娛樂特性評價(jià)、基線評估和區(qū)域海洋科學(xué)計(jì)劃[1-4]。

近年來，我國政府一直高度重視我國的海洋規(guī)劃事業(yè)，在此大好形勢下，我國的海洋規(guī)劃事業(yè)迅速發(fā)展，經(jīng)歷了一個(gè)與時(shí)俱進(jìn)、不斷完善、不斷豐富的過程，海洋區(qū)域發(fā)展格局正在逐步趨于合理。同時(shí)，也應(yīng)看到我國各涉海規(guī)劃之間長期存在交叉、重復(fù)、空白的現(xiàn)象，規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)和銜接機(jī)制尚不健全，促進(jìn)海洋和諧發(fā)展依然面臨著一些突出矛盾和問題。本研究通過對美國東北部海洋規(guī)劃進(jìn)行詳細(xì)介紹并得出一些啟示，以期對我國海洋空間開發(fā)的規(guī)劃與管理研究提供借鑒，進(jìn)一步推進(jìn)我國的海洋事業(yè)。

1 美國東北部海洋規(guī)劃簡介

美國東北部海洋規(guī)劃范圍從美國新英格蘭各州的海岸線延伸到專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)（200海里）的邊界，從加拿大的邊界向南延伸到康涅狄格-紐約州線向海延伸所包圍的區(qū)域。

1.1 海洋開發(fā)類型分類體系

新英格蘭海洋規(guī)劃分別跨越人類活動(dòng)、文化資源和生態(tài)系統(tǒng)，將海洋資源和活動(dòng)主要分為10種類型，分別是海洋生物和棲息地、文化資源、海上運(yùn)輸、國家安全、商業(yè)和休閑捕魚、娛樂、能源與基礎(chǔ)設(shè)施、水產(chǎn)養(yǎng)殖、海砂資源以及恢復(fù)區(qū)。對這10個(gè)資源和活動(dòng)的管理措施均包括加強(qiáng)跨部門協(xié)調(diào)、告知監(jiān)管和管理決策及保持網(wǎng)站數(shù)據(jù)的更新[5-6]。例如娛樂用海，現(xiàn)行法律要求聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)評估申請的海上項(xiàng)目對娛樂活動(dòng)的潛在影響，相應(yīng)機(jī)構(gòu)根據(jù)評估結(jié)果對項(xiàng)目進(jìn)行可行性審批，從而避免、最小化或緩解可能的沖突。具體分類體系及管理措施見表1。

1.2 規(guī)劃的分區(qū)方案

美國東北部海洋規(guī)劃提供了可以支持?jǐn)?shù)據(jù)查詢的數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，在網(wǎng)站上可以查詢不同用海類型管控區(qū)域的具體分布。網(wǎng)站大部分顯示的是分類要素的分布圖，只有少數(shù)用海類型提供管控分區(qū)結(jié)果，如哺乳動(dòng)物分類中的貝類管理區(qū)。美國東北部海洋規(guī)劃沒有明確的海洋綜合分區(qū)方案對海洋區(qū)域使用進(jìn)行管控，而是基于海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站上的用海類型的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、生態(tài)重要區(qū)等綜合數(shù)據(jù)結(jié)合分析方法針對用海請求進(jìn)行具體評判。

2 美國東北部海洋規(guī)劃實(shí)現(xiàn)過程

2.1 規(guī)劃框架

在2012年11月到2014年1月期間經(jīng)過多次公開討論后，RPB確定了美國東北部海洋規(guī)劃框架[7]?？蚣茉匕ㄔ瓌t、目標(biāo)、目的和具體任務(wù)（圖1）。

美國東北部海洋空間規(guī)劃具有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)。一是基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理。美國東北部海洋空間規(guī)劃更加關(guān)注健康的海洋和沿海生態(tài)系統(tǒng)，空間規(guī)劃對海洋生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的負(fù)面影響，應(yīng)盡量減少或避免，并使其符合預(yù)防性原則和生態(tài)系統(tǒng)海洋管理。二是在美國東北部海洋空間規(guī)劃中，專門有章節(jié)概述的政府間協(xié)調(diào)監(jiān)管，具體包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、聯(lián)邦與代表協(xié)調(diào)和聯(lián)邦與州協(xié)調(diào)3個(gè)方面，通過機(jī)構(gòu)間的充分協(xié)調(diào)等方式進(jìn)行有效的決策。三是美國東北部海洋空間規(guī)劃定期評估跟蹤目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)效果。

2.2 數(shù)據(jù)支持

海洋空間規(guī)劃需要整合大量的生物、物理、化學(xué)、經(jīng)濟(jì)和文化等方面的空間和非空間數(shù)據(jù)。美國東北部海洋規(guī)劃采用信息網(wǎng)站進(jìn)行決策支持——東北海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站（The Northeast Ocean Data Portal）。該網(wǎng)站提供數(shù)據(jù)、交互式地圖、工具和其他需要的信息，展示了生態(tài)系統(tǒng)的豐富性和多樣性及人類和環(huán)境資源相互作用的多種方式，提供了易操作、綜合的以及免費(fèi)的數(shù)據(jù)、信息及工具。在規(guī)劃編制初期用戶可以通過多種方式訪問數(shù)據(jù)，例如通過主題查詢數(shù)據(jù)，通過“數(shù)據(jù)搜索”（the Data Explorer）制作專題地圖或者直接下載數(shù)據(jù)供個(gè)人使用。然后在利益相關(guān)者研討階段，引入描述繪圖工具和空間評價(jià)工具，通過不同屬性圖層的疊置及變量設(shè)置，形成利益相關(guān)者價(jià)值地圖。在某些情況下數(shù)據(jù)平臺(tái)可能無法提供最相關(guān)的信息，需要在具體實(shí)施時(shí)進(jìn)行針對性的數(shù)據(jù)收集。

以海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站支撐海洋空間規(guī)劃的制定優(yōu)點(diǎn)：一是規(guī)劃將各類數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、查詢管理，提高數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)性能和共享程度，減少搜集和維護(hù)重復(fù)數(shù)據(jù)的工作;二是海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站數(shù)據(jù)獲取的權(quán)限很大，有助于海域開發(fā)使用的透明，有助于項(xiàng)目規(guī)劃等工作效率的提高，有助于海洋開發(fā)活動(dòng)管理的可信度和權(quán)威性的提高;三是從可以公開訪問、記錄、顯示數(shù)據(jù)和信息的角度來看，東北海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站節(jié)省了大量的時(shí)間和精力。否則，規(guī)劃部門可能會(huì)投入大量資源來嘗試開發(fā)類似的功能，以便有效地讓利益相關(guān)者和專家參與審查和評論，數(shù)據(jù)網(wǎng)站可以為東北部海洋空間規(guī)劃節(jié)約成本。

2.3 基線評估

美國東北部規(guī)劃機(jī)構(gòu)通過基線評估沿海和海洋資源的空間分布和地位，以及利用這些資源產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)信息作為數(shù)據(jù)支持美國東北部海洋空間規(guī)劃工作的開展及效果評估。基線評估包括分析美國東北地區(qū)沿海和海洋資源的現(xiàn)狀，以其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)價(jià)值。具體包括：總結(jié)現(xiàn)有的自然資源和人類開發(fā)信息，評估其對該地區(qū)的沿海和海洋經(jīng)濟(jì)所帶來的影響;分析東北部海洋和沿海自然資源、文化資源、基礎(chǔ)設(shè)施和人口趨勢;分析商業(yè)捕魚和水產(chǎn)養(yǎng)殖、休閑和旅游、海運(yùn)、制造業(yè)和建筑、能源和礦產(chǎn)、國家安全等用海產(chǎn)生對就業(yè)和GDP的貢獻(xiàn);分析東北海洋資源與價(jià)值生成之間的聯(lián)系以及為居民和游客帶來福祉的生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)。分析氣候變化及其對海面溫度，鹽度，pH值及相關(guān)海洋酸化的影響以及東北地區(qū)的人口變化[8-9]。

2.4 政府間的協(xié)調(diào)管理

美國東北部海洋計(jì)劃中的一個(gè)重要部分是介紹加強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)（加強(qiáng)與非政府利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)）的最佳做法，該做法是美國東北部海洋計(jì)劃目標(biāo)和國家海洋政策能夠有效實(shí)施的基礎(chǔ)。政府間協(xié)調(diào)包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、聯(lián)邦與代表協(xié)調(diào)和聯(lián)邦與州協(xié)調(diào)3個(gè)方面，這些協(xié)調(diào)做法能夠提高各機(jī)構(gòu)合作工作的效率，并與利益相關(guān)者合作確保各用海類型的管控行動(dòng)在相關(guān)群體中達(dá)成共識。

（1）聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)。聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在現(xiàn)有聯(lián)邦機(jī)構(gòu)下進(jìn)行協(xié)調(diào)的最佳做法是共同參與、基于海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站的信息以及與利益相關(guān)方的合作。申請的項(xiàng)目或活動(dòng)開展開發(fā)程序?qū)彶闀r(shí)，應(yīng)采用海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站中提供的數(shù)據(jù)和信息確定該活動(dòng)對鳥類、海洋哺乳動(dòng)物、海龜、魚類、生境或某些文化資源潛在的影響，還應(yīng)確定對潛在的交互或與現(xiàn)有的人類活動(dòng)的兼容性問題的初步判定，從而達(dá)成聯(lián)邦機(jī)構(gòu)間的審查結(jié)果共識。

（2）聯(lián)邦與代表協(xié)調(diào)。在整個(gè)審查過程中，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)有許多機(jī)制來與代表協(xié)調(diào)。除了正規(guī)的咨詢機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)和代表還參與了諸如美國環(huán)境保護(hù)署（EPA）、區(qū)域代表行動(dòng)委員會(huì)（RTOC），均與東北海洋規(guī)劃機(jī)構(gòu)有合作關(guān)系。RTOC建立了一個(gè)代表間的通信網(wǎng)絡(luò)，以協(xié)調(diào)代表與聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署之間的關(guān)系，并促進(jìn)和協(xié)調(diào)與其他聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的溝通（美國環(huán)保署為新英格蘭地區(qū)的6個(gè)聯(lián)邦承認(rèn)的代表保留了一個(gè)在線聯(lián)系名單）。通過這個(gè)網(wǎng)絡(luò)，代表可以了解美國環(huán)境保護(hù)署在聯(lián)邦登記冊上公布的條例草案，以及網(wǎng)絡(luò)研討會(huì)和電話會(huì)議，討論共同關(guān)心的問題。

（3）聯(lián)邦與州協(xié)調(diào)。在聯(lián)邦和州對申請的項(xiàng)目或活動(dòng)進(jìn)行審查的情況下，現(xiàn)有的聯(lián)邦法律，如NEPA，為聯(lián)邦和州的協(xié)調(diào)提供了許多協(xié)商機(jī)會(huì)[10-11]。對于需要在NEPA下進(jìn)行詳細(xì)的環(huán)境評估或環(huán)境影響聲明的項(xiàng)目，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)應(yīng)與州合作共同確定關(guān)于國家環(huán)境保護(hù)局和國家審查采取協(xié)調(diào)的方法。這些討論將受到一系列現(xiàn)有的法定、監(jiān)管、行政和實(shí)際措施的影響。美國東北部的所有州均同意參與審查早期的協(xié)調(diào)工作并參加了聯(lián)邦政府組織的協(xié)調(diào)工作，如新英格蘭地區(qū)在開展捕魚活動(dòng)等可能會(huì)影響漁業(yè)資源的項(xiàng)目審查時(shí)，漁業(yè)管理委員會(huì)的代表和大西洋國家海洋漁業(yè)委員會(huì)的參與可以幫助促進(jìn)協(xié)調(diào)審查的開展。

3 特點(diǎn)與借鑒

隨著美國東北部海洋規(guī)劃理論研究和管理實(shí)踐的開展，規(guī)劃分區(qū)思想的不同，重視數(shù)據(jù)挖掘和工具的使用，更加關(guān)注人類活動(dòng)對于生態(tài)要素的累積性影響，綜合提高基于生態(tài)系統(tǒng)海洋管理及政府間協(xié)調(diào)的有效性，這些有益的嘗試都對我國實(shí)現(xiàn)海洋功能區(qū)劃的提升提供了有力的借鑒。

3.1 規(guī)劃分區(qū)思想的不同

美國東北部海洋規(guī)劃沒有明確的海洋綜合分區(qū)方案對海洋區(qū)域使用進(jìn)行管控，而是基于海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站上的用海類型的現(xiàn)狀數(shù)據(jù)、生態(tài)重要區(qū)等綜合數(shù)據(jù)結(jié)合分析方法針對用海請求進(jìn)行具體評判。海洋空間規(guī)劃的總體思想是基于利益協(xié)調(diào)及用海規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)現(xiàn)實(shí)沖突的協(xié)調(diào)，目前水平下人類的開發(fā)活動(dòng)可以在什么海域進(jìn)行可以避免沖突，不是很強(qiáng)調(diào)對未來的指引，突出海域多宜性，強(qiáng)調(diào)立體利用，而不是非此即彼。

3.2 細(xì)化海洋功能區(qū)劃管理措施

美國東北部海洋規(guī)劃制定了明確的實(shí)施框架，并配套一些細(xì)化的管理措施，覆蓋數(shù)據(jù)搜集、管理措施及具體操等全部過程。同時(shí)美國東北部海洋計(jì)劃對于規(guī)劃情況監(jiān)測、公眾反饋、規(guī)劃重新調(diào)整等方面都很重視，評估人類活動(dòng)對于海洋生態(tài)的空間影響，最終減少人類活動(dòng)的不利影響。

3.3 實(shí)現(xiàn)有效的空間數(shù)據(jù)搜集與評價(jià)方法

規(guī)劃將各類數(shù)據(jù)整合到統(tǒng)一平臺(tái)，進(jìn)行數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)、查詢管理，提高數(shù)據(jù)的存儲(chǔ)性能和共享程度，減少搜集和維護(hù)重復(fù)數(shù)據(jù)的工作，從可以公開訪問，記錄和顯示數(shù)據(jù)和信息的角度來看，東北海洋數(shù)據(jù)網(wǎng)站節(jié)省了大量的時(shí)間和精力，為東北部海洋空間規(guī)劃節(jié)約成本。海洋空間規(guī)劃注重建立比較系統(tǒng)的方法體系，從用?，F(xiàn)狀分析、環(huán)境影響分析、適宜性評價(jià)、海洋生態(tài)價(jià)值功能過程等各方面進(jìn)行海域開發(fā)的論證，從而為進(jìn)一步的海域管理奠定依據(jù)。

3.4 實(shí)施計(jì)劃中強(qiáng)調(diào)政府機(jī)構(gòu)間協(xié)調(diào)工作

美國東北部海洋計(jì)劃中詳細(xì)介紹加強(qiáng)政府間協(xié)調(diào)（與非政府利益相關(guān)方的協(xié)調(diào)）的最佳做法，包括聯(lián)邦機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)、聯(lián)邦與代表協(xié)調(diào)和聯(lián)邦與州協(xié)調(diào)3個(gè)方面，這些協(xié)調(diào)做法能夠提高各機(jī)構(gòu)合作工作的效率，并確保與利益相關(guān)者合作使各用海類型的管控行動(dòng)在相關(guān)群體中達(dá)成共識。

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